Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ KHU ĐÔ THỊ MỚI, CHỈNH TRANG ĐÔ THỊ
2.2. Lý luận pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị
2.2.1.1. Khái niệm pháp luật thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia quý giá, là nguồn lực cơ bản để phát triển an ninh quốc phòng, phát triển kinh tế. Nhịp độ phát triển càng lớn thì nhu cầu về thu hồi đất càng cao và trở thành thách thức lớn đối với phát triển kinh tế cũng như các vấn đề chính trị, xã hội của quốc gia. Thu hồi đất, một mặt đáp ứng nhu cầu phát triển đất nước, đồng thời đã và đang đặt ra nhiều vấn đề mang tính thời sự “nóng bỏng” như an ninh trật tự, an sinh xã hội, sự đồng thuận trong nhân dân. Chính vì vậy, không chỉ ở Việt Nam, mà tất cả các quốc gia trên thế giới đều ban hành chính sách, pháp luật về thu hồi đất, quy định các biện pháp bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Nghiên cứu kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, bất kể là chế độ công hữu hay tư hữu về đất đai, thì việc thu hồi đất là cách thức thường được thực hiện để đáp ứng yêu cầu phát triển công nghiệp và đô thị, là một tiến trình tất yếu trên toàn thế giới. Tuy nhiên, thu hồi đất cũng đặt ra rất nhiều vấn đề về kinh tế, xã hội cần phải được giải quyết kịp thời và thỏa đáng trên cơ sở luật pháp. Vì vậy, hầu hết các nước đều ban hành chính sách, pháp luật về thu hồi đất để phục vụ các mục tiêu chung của đất nước [77].
49
Phạm vi đất đai bị thu hồi phục vụ cho lợi ích công cộng gồm đất phục vụ cho quốc phòng; các công trình giao thông, kết cấu hạ tầng công cộng; công trình công ích và phúc lợi xã hội, công trình trọng điểm quốc gia, bảo vệ môi trường sinh thái và phục vụ cho các lợi ích công cộng khác. Theo đó, việc thu hồi đất để thục hiện các dự án đầu tư xây dựng Khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị cũng thuộc phạm vi này. Trên thực tiễn, có quốc gia áp dụng cơ chế nhà nước thu hồi đất. Ở Hàn Quốc, mặc dù đất đai là sở hữu tư nhân nhưng trong nhiều trường hợp, Nhà nước có quyền thu hồi đất của người dân. Có quốc gia thì áp dụng cơ chế Nhà nước thực hiện quyền ưu tiên mua đất của chủ sở hữu tư nhân trên cơ sở đàm phán thỏa thuận về giá (Cộng hoà Pháp) [67].
Tuy nhiên, vấn đề quan trọng không phải là việc Nhà nước áp dụng cơ chế thu hồi đất hay áp dụng cơ chế chuyển dịch tự nguyện về đất đai, mà nằm ở việc xác định cơ chế và phương pháp tổ chức thực hiện công tác thu hồi đất. Khi Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực này phải quy định cụ thể các vấn đề như căn cứ, điều kiện, thẩm quyền và trình tự, thủ tục thu hồi đất gắn với yêu cầu về công khai, minh bạch, về sự tham gia của cộng đồng dân cư, của người bị thu hồi đất vào quá trình định giá đất, quá trình kiểm đếm tài sản và quá trình xây dựng, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Về cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được thực hiện theo hướng mọi thiệt hại đều phải được bồi thường và cần chú trọng cơ chế bồi thường gắn với chuyển đổi sinh kế cho người bị thu hồi đất, người bị thiệt hại được chia sẻ lợi ích từ quá trình đầu tư và vận hành các dự án [64].
Chính sách, pháp luật về đất đai ở nước ta thay đổi theo từng thời kỳ nhưng đều được quy định cụ thể ngay từ đạo luật gốc là Hiến pháp. Hiện tại, các quy định về đất đai trong Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện rõ quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Đồng thời khẳng định, đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Tổ chức, cá nhân
50
được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. Nhà nước thu hồi đất của tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật. Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng - an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai.
Trên cơ sở Hiến pháp, Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng quy định cụ thể về các vấn đề liên quan đến thu hồi đất như điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thu hồi, nguyên tắc thu hồi và bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất, các biện pháp hỗ trợ của Nhà nước về vật chất và kinh phí di dời, hỗ trợ về việc tái định cư ổn định cuộc sống...
Đối với việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng Khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị, pháp luật quy định khá cụ thể các điều kiện về xây dựng Khu đô thị mới, việc thu hồi đất để xây dựng đô thị như:
Khu đô thị mới là khu vực dự kiến hình thành một đô thị mới trong tương lai theo quy hoạch đô thị đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, được đầu tư xây dựng mới đồng bộ về hạ tầng đô thị; khu đô thị mở rộng là khu vực phát triển đô thị bao gồm cả khu vực đô thị hiện hữu và khu vực đô thị mới có sự kết nối đồng bộ về hạ tầng đô thị…
Việc thu hồi đất để xây dựng đô thị được quy định cụ thể như sau: (i) Khi thu hồi đất đang có người sử dụng để xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng, các công trình lợi ích chung thực hiện việc cải tạo và xây dựng đô thị theo quy hoạch và các dự án đầu tư lớn khác được duyệt thì phải có quyết định thu hồi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (ii) trước khi thu hồi đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người đang sử dụng đất biết về lý do
51
thu hồi, kế hoạch di chuyển và phương án đến bù thiệt hại về đất và tài sản gắn với đất; việc đền bù các thiệt hại cho người sử dụng đất bị thu hồi theo quy định của pháp luật. Khi thu hồi đất để xây dựng đô thị mới, hoặc khu vực đô thị mới, Ủy ban nhân dân cấp huyện phải lập và thực hiện các phương án di dân, giải phóng mặt bằng, tạo điều kiện sinh hoạt cần thiết và ổn định cuộc sống cho người có đất bị thu hồi.
Từ các phân tích ở trên có thể đưa ra khái niệm: “Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng Khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị được hiểu là tổng thể các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành, quy định các điều kiện về đất phát triển đô thị, khu vực phát triển đô thị, các điều kiện, trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển đô thị và quy trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong các dự án xây dựng Khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị”.
Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong các dự án xây dựng khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị được quy định chủ yếu trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành, bên cạnh đó là các quy định trong Luật Quy hoạch đô thị và các văn bản hướng dẫn về quản lý đầu tư phát triển đô thị. Tất cả các trường hợp thu hồi đất để phát triển các khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị phải được Luật Đất đai quy định.
2.2.1.2. Đặc điểm của pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Thứ nhất, pháp luật thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bị chi phối bởi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.
Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật”. Điều 4 Luật Đất đai 2013 [28] ghi nhận: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”.
52
Nói đất đai thuộc chế độ sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, điều này có nghĩa là sở hữu toàn dân không phải là sở hữu nhà nước về đất đai. Nhà nước chỉ là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân, tức là toàn thể công dân của một nước. Nhà nước thay mặt toàn dân quy định việc phân định các quyền và cơ cấu các chủ thể thực hiện các quyền này nhằm khai thác, sử dụng có hiệu quả đất đai. Và quy định việc phân chia lợi ích thu được từ đất đai đáp ứng yêu cầu của toàn dân và của toàn xã hội. Theo Luật Đất đai 2013 Nhà nước có tập hợp các quyền cơ bản như: Quyền sở hữu, quyền định đoạt và quyền quản lý.
Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bị chi phối bởi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cụ thể như sau: (i) Trong trường hợp thật cần thiết khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng… thì Nhà nước mới thực hiện việc thu hồi đất có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất; (ii) việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất căn cứ vào khung giá đất do Nhà nước xác định tại thời điểm thu hồi đất chứ không căn cứ vào giá đất trên thị trường; (iii) không phải bất cứ ai bị thu hồi đất cũng được nhà nước bồi thường mà chỉ những người sử dụng đất đáp ứng các điều kiện do pháp luật quy định mới được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; (iv) không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ những cơ quan được pháp luật quy định có thẩm quyền thu hồi đất thì mới được thu hồi đất; (v) chỉ có Nhà nước mới được quyền điều tiết được phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất tạo ra, tạo nguồn thu để thực hiện bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất, bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư.
Thứ hai, pháp luật về thu hồi đất làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai sơ cấp giữa Nhà nước và người sử dụng đất và chấm dứt việc phát sinh các giao dịch của thị trường đất đai thứ cấp.
53
Theo pháp luật hiện hành thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân, người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền sau khi đã được Nhà nước công nhận thông qua hoạt động cấp giấy chứng nhận. Đồng thời, các giao dịch về quyền sử dụng đất chỉ có hiệu lực pháp lý sau khi có sự đồng ý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua việc chỉnh lý hồ sơ địa chính. Như vậy, việc được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cụ thể hóa dưới một văn bản hành chính đã làm phát sinh quyền của người sử dụng đất đối với một thửa đất xác định. Đây là quan hệ sơ cấp, có tính chất nền tảng đối với các giao dịch đất đai dân sự về sau (thị trường thứ cấp).
Với lập luận như trên, các quy định về việc thu hồi đất, về bản chất đã làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa một bên là Nhà nước, đại diện chủ sở hữu toàn dân và bên kia là cá nhân, tổ chức sử dụng đất. Đồng thời, làm chấm dứt hiệu lực của các quyết định hành chính giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước ban hành từ trước cho người bị thu hồi. Tất cả các quyền, nghĩa vụ phát sinh của chủ thể sử dụng đất đã được ghi nhận sau khi được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất cũng chính thức chấm dứt kể từ thời điểm có quyết định thu hồi đất.
Các quy định về việc thu hồi đất không chỉ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai sơ cấp, mà còn nghiễm nhiên chấm dứt khả năng phát sinh các giao dịch của thị trường đất đai thứ cấp giữa người sử dụng đất và các chủ thể dân sự khác. Kể từ thời điểm có quyết định thu hồi đất, người sử dụng đất không có quyền chuyển nhượng dù là toàn bộ hay một phần quyền của mình cho người khác. Những chủ thể không phải người sử dụng đất nhưng có quyền và nghĩa vụ liên quan tới thửa đất bị thu hồi cũng sẽ chấm dứt hoàn toàn mối quan hệ với đất bị thu hồi. Ví dụ đất bị thu hồi đang được người sử dụng đất cho thuê làm nhà ở.
Khi có quyết định thu hồi đất, quan hệ giữa người cho thuê và người thuê sẽ chấm dứt. Hay đối với đất bị thu hồi đang được sử dụng làm cơ sở sản xuất kinh doanh, việc thu hồi đất có thể dẫn đến chấm dứt sự tồn tại của cơ sở này, đồng
54
thời chấm dứt quan hệ đang tồn tại giữa người sử dụng lao động và người lao động tham gia vào quá trình sản xuất, kinh doanh [36].
Thứ ba, pháp luật về thu hồi đất được thực hiện dựa trên các nguyên tắc nhất định
Nguyên tắc thứ nhất, liên quan đến khía cạnh hình thức, thu hồi đất trong mọi trường hợp đều mang tính quyền lực nhà nước. Do vậy, chỉ có thể thực hiện bởi một cơ quan nhà nước do pháp luật quy định. Đây là điểm giống nhau giữa hệ thống pháp luật không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai và các hệ thống pháp luật khác có thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai. Ở các quốc gia này, việc
“chiếm giữ đất đai bắt buộc” cũng chỉ có thể thực hiện dựa trên yếu tố quyền lực nhà nước và người thực hiện chỉ có thể là cơ quan nhà nước. Không ít trường hợp, thu hồi đất có thể được bắt nguồn từ một ý tưởng của khu vực tư, đặc biệt đối với mục đích phát triển kinh tế. Trong thực tiễn, không ít dự án kinh tế quy mô lớn kèm theo thu hồi đất được đề xuất bởi các tổ chức kinh tế tư nhân, các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế lớn. Điều này là dễ hiểu bởi đây thường là các đối tượng được thụ hưởng đất sau thu hồi để thực hiện các hoạt động đầu tư dưới sự cho phép của Nhà nước. Ngay cả khi thu hồi đất bắt nguồn từ những dự án kiểu này thì việc thu hồi đất luôn phải được thực hiện trên danh nghĩa quyền lực nhà nước và bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo quy định của pháp luật. Nhà đầu tư có thể tham gia vào quá trình thỏa hiệp dân sự với đối tượng bị thu hồi đất về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, nhưng hành vi thu hồi đất, trong bất kể trường hợp nào đều phải được thực hiện bởi Nhà nước, đại diện sở hữu toàn dân về đất đai, đồng thời nắm giữ trách nhiệm bảo vệ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Nguyên tắc thứ hai, về cơ bản thu hồi đất phải thực hiện dựa trên lợi ích chung, lợi ích công cộng. Ngoài căn cứ vi phạm pháp Luật Đất đai hay việc chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người, thì mục tiêu vì lợi ích chung và lợi ích công cộng