Chế định bỏ phiếu tín nhiệm chỉ mới được đưa vào kho từ vựng pháp lý - chính trị của nước ta từ năm 2001, khi Hiến pháp 1992 được sửa đổi, sau đó được quy định chi tiết hơn trong Luật tổ chức Quốc hội sửa đổi năm 2002 và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 để nhằm nâng cao trách nhiệm của các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn cũng như vị trí vai trò của cơ quan đại biểu quyền lực cao nhất của nhân dân trong bộ máy nhà nước, cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật của Việt Nam.
Theo các quy định của luật về việc bỏ phiếu tín nhiệm thì việc bỏ phiếu tín nhiệm không nhằm làm giảm uy tín của các Bộ trưởng hay các chức danh được Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn mà nhằm đến mục tiêu cao hơn, đó là giúp các vị đang giữ các chức danh có một “hàn thử biểu” đo đếm uy tín cá nhân, đánh giá công việc mà đơn vị mình đang làm. Điều này chắc chắn sẽ nhận được sự đồng tình ủng hộ của
cử tri. Các vị làm tốt thì nhân dân sẽ tin yêu hơn, uy tín sẽ tăng lên. Còn ai đó làm việc chưa tròn vai, đương nhiên uy tín sẽ giảm. Điều này giúp cho sự điều chỉnh cách làm, cách thể hiện trách nhiệm và những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn sẽ có bài học lớn để làm việc tốt hơn trước nhân dân. Điều đó cũng sẽ tốt cho quốc gia và rất có ích cho hoạt động lao động quyền lực. Theo Điều 13 Luật hoạt động giám sát Quốc hội năm 200333 Quốc hội có thể tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm trong ba trường hợp nhưng khi áp dụng các quy định của luật này thì có nhiều mặt hạn chế sau:
Thứ nhất, bỏ phiếu tín nhiệm chỉ tiến hành khi có ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội kiến nghị bằng văn bản gửi Uỷ ban thường vụ Quốc hội cái khó ở đây là:
làm thế nào để đủ 20% tổng số đại biểu Quốc hội kiến nghị bằng văn bản? Nếu ai đó đứng ra tập hợp thì có gọi là vận động hoặc bị quy kết là có hành vi trái pháp luật không? Trong thời gian qua, đã có một số đại biểu Quốc hội kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm bộ trưởng này, bộ trưởng kia, nhưng chưa đủ số lượng theo quy định.
Thứ hai, Hội đồng Dân tộc hoặc Uỷ ban của Quốc hội có quyền kiến nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội quyết định việc bỏ phiếu tín nhiệm, nhưng cũng chỉ kiến nghị khi có ít nhất 2/3 tổng số thành viên Hội đồng Dân Tộc hoặc thành viên của Uỷ ban bỏ phiếu tán thành34. Đây cũng là điều khó đạt đến sự đồng thuận.
Thứ ba, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tự mình xem xét, trình Quốc hội quyết định việc bỏ phiếu tín nhiệm khi xét thấy cần thiết. Với quy định trên, việc bỏ phiếu tín nhiệm rất khó được thực hiện. Nhưng sau hơn ba năm hoạt động của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI và cũng là hơn ba năm tại chức của các thành viên Chính phủ nhiệm kỳ này, với hiệu quả quản lý Nhà nước còn yếu kém trên nhiều lĩnh vực đi kèm với tệ nạn tham nhũng, tham ô, lãng phí phát triển thì đến nay, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cần đưa vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm trình ra Quốc hội xem xét, quyết định là hợp lý, cần thiết.
Thứ tư, xét về hệ quả vấn đề đặt ra là khi Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức người không được Quốc hội tín nhiệm nhưng kết quả có thể xảy ra là người đó không bị miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc không bị phê chuẩn việc miễn nhiệm cách chức (vì không được quá nữa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành). Như vậy, tác dụng của bỏ phiếu tín nhiệm chỉ mang tín răng đe hoặc nữa vời. Những người bị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm mặc dù không được quá nữa tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm
33 Xem Chương 2 phần 2.2.4.6 trang 37 và 38 của luận văn này.
34 Điều 34 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003.
(nghĩa là không được Quốc hội tín nhiệm) rồi sau đó lại “không hề gì”. Điều này không hợp lý trước công luận.
Thứ năm, các thủ tục chi tiết trong hoạt động của Quốc hội ta còn chưa đầy đủ, và bỏ phiếu tín nhiệm cũng không phải là ngoại lệ: chẳng hạn, một vị đại biểu muốn bỏ phiếu tín nhiệm đối với một số chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, nhưng trong các văn bản pháp luật liên quan không hề quy định chi tiết về việc đại biểu này sẽ thu thập cho đủ 20% số đại biểu như thế nào; rồi Quốc hội sẽ thảo luận về kiến nghị này theo quy trình nào, thời gian bao lâu, những người bị bỏ phiếu tín nhiệm có được “đối đáp” hay không…
3.2.2. Nguyên nhân
Bỏ phiếu tín nhiệm để nhằm nâng cao trách nhiệm của các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn cũng như vị trí, vai trò của cơ quan đại biểu quyền lực cao nhất của nhân dân trong bộ máy Nhà nước, cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đã được quy định cụ thể trong Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật của Việt Nam. Tuy nhiên cơ đó đến nay chưa từng được thực hiện vì do một số nguyên nhân sau đây:
Cần phải bàn thêm về thủ tục đối với trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội xem xét việc bỏ phiếu tín nhiệm khi có kiến nghị của ít nhất 20%
tổng số đại biểu Quốc hội hoặc kiến nghị của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội gửi đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Bởi vì, chúng ta khó trông chờ trong một kỳ họp lại có trên 98 ý kiến (>=20% trong gần 49335 đại biểu Quốc hội) ngẫu nhiên cùng kiến nghị về việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với cùng một đối tượng mà không có một “đầu mối” đứng ra “phát động” theo một thủ tục hợp pháp. Khi Quốc hội không họp thì lại càng khó khăn hơn, bởi lẽ các đại biểu Quốc hội chủ yếu là hoạt động kiêm nhiệm, thường làm việc ở các cơ quan và các địa phương khác nhau và quan trọng nhất là chưa rõ quy định về những “đầu mối phát động”. Nếu như không có quy định cụ thể hóa về trình tự thủ tục, thì chắc chắn các quy định bỏ phiếu tín nhiệm chỉ tồn tại trên văn bản như hiện nay.
Do còn nhiều đại biểu chưa có kiến nghị có lẽ vì còn cân nhắc, đắn đo. Lại còn cái tình. Tình ở đây là tình cảm giữa những người đồng chí do Đảng phân công công tác. Đảng giao cho tôi làm việc này, anh làm việc kia nên còn “Thương nhau, nể nang, né tránh, ngại va chạm, chưa dám nói thẳng, nói thật”. Chưa nỡ kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm đồng chí mình. Vì thế việc bỏ phiếu tín nhiệm không thể thực hiện được.
35 Số lượng đại biểu Quốc hội khóa XII.
3.2.3. Một số phương hướng hoàn thiện
Để cho việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn đạt được hiệu quả hơn trong thời gian tới, theo tôi cần phải thực hiện một số vấn đề sau:
Thứ nhất, theo tôi việc bỏ phiếu tín nhiệm trên thực tế là rất khó thực hiện khi quy định buộc phải có kiến nghị của ít nhất 20% đại biểu. Trong luật hoạt động giám Quốc hội 2003 và các văn bản pháp luật liên quan không hề có quy định làm thế nào thu thập cho đủ 20% đại biểu và Quốc hội sẽ thảo luận về kiến nghị này theo quy trình nào,…Vì vậy, để việc bỏ phiếu tín nhiệm này đạt hiệu quả thì cần phải giảm tỷ lệ đại biểu kiến nghị này xuống còn 5% hoặc 10% là hợp lý và cần phải có cách thức tổ chức và thực hiện chế định trên một cách đầy đủ thì mới thực hiện được tốt. Bởi vì trên thực tế không thể tìm được 20% sự đồng thuận của các đại biểu. Bởi không ai lại đi vận động, mà nếu vận động thì sẽ sai luật.
Thứ hai, là bỏ phiếu tín nhiệm định kỳ năm năm hai lần (vào giữa và cuối nhiệm kỳ) đối với tất cả các chức vụ chủ chốt do QH bầu và phê chuẩn, trừ chức danh ủy viên Hội đồng Dân tộc và các ủy ban. Kết quả bỏ phiếu tín nhiệm là thước đo mức độ tín nhiệm của QH đối với tất cả những người giữ chức vụ do QH bầu hoặc phê chuẩn, không nhất thiết cứ bỏ phiếu tín nhiệm là dẫn đến sự từ chức.
Thứ ba, là bỏ phiếu tín nhiệm sau chất vấn và trả lời chất vấn. Hình thức này chỉ áp dụng đối với các đối tượng được giới thiệu trả lời chất vấn.
Thứ tư, tôi cho rằng nên thay thuật ngữ “bỏ phiếu tín nhiệm” bằng thuật ngữ
“bỏ phiếu bất tín nhiệm”.
Một là, khi các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn đảm nhiệm công việc của họ một cách “trơn tru, suôn sẽ” thì có nghĩa là họ đang được tín nhiệm. Chỉ khi có “sự kiện” xảy ra chẳng hạn như tham nhũng, nhận hối lộ, thiếu trách nhiệm,…
hoặc có hành vi bất hợp pháp khác thì có thể kéo theo hệ quả là niềm tin của nhân dân và của Quốc hội đối với họ không còn được như trước nữa. Như vậy, với logic thông thường thì khi đó phải bỏ phiếu bất tín nhiệm.
Hai là, theo tôi quy định tại điểm 2 Điều 8836 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 liệu có phù hợp với quy định tại Điều 9137 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 không? Hay đây là trường hợp đặc biệt nếu đặc biệt thì tại sao không đưa vào Điều
36 Điểm 2 Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội 2001 quy đinh: “ Trong trường hợp không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm thì cơ quan hoặc người đã giới thiệu để bầu hoặc đề nghị phê chuẩn người đó có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức người không được Quốc hội tín nhiệm”.
37 Điều 91 Luật Tổ chức Quốc hội 2001 quy đinh: “Luật, nghị quyết của Quốc hội phải được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành…”
9138 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 trong khi tại điều này đã quy định những trường hợp đặc biệt khác.
Ba là, theo như sự hiểu biết của tôi về việc bỏ phiếu của các nước trên thế giới có quy định vấn đề tương tự hoặc có những tính chất tương tự như vấn đề này ở nước ta, thì hầu hết đều sử dụng thuật ngữ “bỏ phiếu bất tín nhiệm”.
Thứ năm, theo tôi thì người không được Quốc hội tín nhiệm không nhất thiết phải bị miễn nhiệm bãi nhiệm hoặc cách chức. Đối tượng của bỏ phiếu tín nhiệm là những chức danh cao cấp trong bộ máy nhà nước. Do đó, việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức đối với họ có thể là biện pháp “cuối cùng” nhất là ở nước ta một đất nước mang những đặc điểm truyền thống phương đông, lại chưa có nhiều kinh nghiệm thực hiện về vấn đề này. Do vậy chúng ta nên quy định có nhiều hình thức, nhiều mức không được Quốc hội tín nhiệm. Đó có thể là hình thức khiển trách, cảnh cáo, miễn nhiệm, bãi nhiệm (đối với các chức danh do Quốc hội bầu) hoặc khiển trách cảnh cáo, phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức (đối với các chức danh do Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm)39. Trong trường hợp mức độ không tín nhiệm chưa đến mức miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức thì sẽ chuyển sang xem xét để áp dụng các biện pháp “nhẹ” hơn. Khi Quốc hội xem xét về việc áp dụng hình thức cảnh cáo mà không được quá nữa tổng số đại biểu Quốc hội tán thành thì sẽ áp dụng hình thức khiển trách đối với họ, có nghĩa là khi đã bị Quốc hội không tín nhiệm thì họ sẽ bị áp dụng hình thức chế tài nhẹ nhất là khiển trách.
Thứ sáu, theo tôi tốt nhất là trong quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội nên quy định như sau: Chẳng hạn, đại biểu Quốc hội có quyền thu thập chữ ký của các đại biểu khác về việc kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, nếu đủ số lượng (ít nhất 20%) thì có quyền kiến nghị đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội về vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm, cũng có thể thông qua cơ chế trưởng đoàn các đại biểu Quốc hội đi thu thập đủ số phiếu kiến nghị về việc bỏ phiếu tín nhiệm.
Ngoài ra cũng nên quy định sự phối hợp giữa các đoàn đại biểu Quốc hội với các cơ quan của Quốc hội về vấn đề này.
Ví dụ: khi có kiến nghị về bỏ phiếu tín nhiệm từ một đoàn đại biểu Quốc hội tới Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội thì các cơ quan này phải xem xét để quyết định có kiến nghị đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội về vấn đề này hay không.
38 Điều 91 Luật Tổ chức Quốc hội 2001 quy đinh: “Đối với các nghị quyết về việc bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ của Quốc hội, sửa đổi Hiến pháp thì phải được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành…”
39 Xem Chương 2 phần 2.2.4.6 trang 37 của luận văn này.
Mặc khác, không nên quy định trong mọi trường hợp phải nêu rõ lý do bỏ phiếu tín nhiệm40. Bởi lẽ, mỗi đại biểu có thể có những căn cứ, cảm nhận khác nhau về vấn đề này. Cũng có thể các đối tượng bị bỏ phiếu tín nhiệm không có vi phạm gì nhưng năng lực quản lý và lãnh đạo còn hạn chế,… nên sự tín nhiệm của các đại biểu Quốc hội đối với họ bị giảm sút. Vì vậy, không nên quy định “cứng nhắc” về lý do bỏ phiếu tín nhiệm.
Tóm lại, bỏ phiếu tín nhiệm chưa trở thành thói quen trong sinh hoạt chính trị của Quốc hội nên nhiều đại biểu Quốc hội chưa kiến nghị tiến hành. Cho nên đến nay thì chưa ai bị bỏ phiếu tín nhiệm, người dân chưa bằng lòng. Mặc dù chưa quen, nhưng vì lợi ích chung, đại biểu Quốc hội cần phải mạnh dạn thực hiện quyền hạn của mình, biến nó thành một hoạt động bình thường như những hoạt động khác được pháp luật quy định. Bởi vì, bỏ phiếu tín nhiệm những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là việc làm đúng pháp luật, phát huy dân chủ và góp phần làm lành mạnh bộ máy nhà nước như mong muốn của toàn Đảng toàn dân.