CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN XÉT XỬ TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH
2.2. Thực tiễn giải quyết tranh chấp đất đai tại TAND tỉnh Ninh Bình
2.2.5. Những hạn chế và nguyên nhân
Qua nghiên cứu thực trạng thực hiện pháp luật giải quyết các vụ án TCĐĐ của TAND tỉnh Ninh Bình từ năm 2014 đến năm 2018 cho thấy còn những hạn chế sau:
Một là, quá trình tố tụng kéo dài: Các vụ án dân sự tranh chấp về đất đai ngày càng gia tăng, tính chất, mức độ ngày càng phức tạp, số vụ án phải gia hạn, kéo dài thời hạn chuẩn bị xét xử chiếm tỷ lệ cao.
Hai là, việc tạm đình chỉ giải quyết vụ án còn có những thiếu sót như căn cứ tạm đình chỉ chưa chính xác, trong thời hạn tạm đình chỉ chưa thường xuyên kiểm tra, đôn đốc xem lý do tạm đình chỉ còn hay đã hết; khi hết lý do tạm đình chỉ đã hết nhưng việc tiếp tục giải quyết vụ án còn chậm.
63
Ba là, kết quả thu thập chứng cứ, xem xét thẩm định tại chỗ chưa phản ánh hết những tình tiết khách quan của vụ án hoặc những vấn đề cần làm rõ.
Bốn là, trong quá trình hòa giải Thẩm phán chưa nắm chắc nội dung hồ sơ vụ án, chưa phân tích làm rõ các nguyên nhân dẫn đến tranh chấp, việc giải thích pháp luật còn sơ sài, khả năng thuyết phục các đương sự hướng đến việc thỏa thuận với nhau về giải quyết tranh chấp của một số ít Thẩm phán còn hạn chế. Do đó, số vụ án hòa giải thành chưa nhiều. [47]
b) Nguyên nhân của những hạn chế
Qua việc tổng hợp số liệu kết quả giải quyết các vụ án TCĐĐ của TAND tỉnh Ninh Bình, kết hợp phân tích, đánh giá kết quả những thành tựu đã đạt được, những ưu điểm, hạn chế của công tác giải quyết vụ án; giúp nhận diện được một số nguyên nhân chủ yếu sau đây đã gây nên những hạn chế trong quá trình giải quyết các vụ án TCĐĐ:
Thứ nhất, nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống.
Về mặt khách quan, đây cũng là một trong những đặc điểm chung của các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, công tác lập pháp của nước ta vừa làm vừa bổ sung, hoàn thiện, cho nên việc giữa các đạo luật có sự chồng chéo về chức năng, thẩm quyền giải quyết,... là điều khó tránh khỏi.
Về mặt chủ quan, pháp luật của nước ta thường được xây dựng dưới hình thức luật khung, do đó, sau khi đạo luật ban hành rồi mà chưa có Nghị định, Thông tư hướng dẫn thì vẫn chưa áp dụng vào đời sống thực tế được.
Nhìn lại lịch sử lĩnh vực đất đai, chỉ nói riêng việc cấp GCNQSDĐ và tài sản trên đất, giữa pháp luật về đất đai, pháp luật về nhà ở, pháp luật về xây dựng đã có sự mâu thuẫn, LĐĐ thì cấp “Sổ đỏ”, Luật nhà ở thì cấp “Sổ hồng”, lịch sử của một căn nhà xây dựng từ năm 1980 đến nay chúng ta có 05 loại giấy chứng nhận,… chỉ đến khi Luật số 38/2009/QH12 ngày 19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật liên quan đến đầu tư, xây dựng cơ bản mới thống nhất được việc cấp 01 GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
64
Trong áp dụng pháp luật, nếu như BLDS năm 1995 cụ thể hóa LĐĐ năm 1993 thì BLDS năm 2015 lại xây dựng cho phù hợp với LĐĐ năm 2013;... Mặc dù các văn bản pháp luật mới đã có hiệu lực thi hành, trong lĩnh vực đất đai khi có tranh chấp xảy ra, tuỳ theo thời điểm phát sinh giao dịch có tranh chấp, thì những văn bản pháp luật trước tuy hết hiệu lực nhưng vẫn còn được áp dụng để giải quyết.
Trong khi số lượng các vụ án tranh chấp thuộc lĩnh vực đất đai mà hệ thống Tòa án phải thụ lý, giải quyết ngày càng tăng, tính chất vụ việc ngày càng phức tạp, đa dạng, dẫn đến việc vận dụng pháp luật của từng giai đoạn để Toà án giải quyết đúng vụ án là hết sức khó khăn.
Trong thực tiễn cuộc sống nói chung cũng như công tác xét xử nói riêng, văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ pháp lý rất quan trọng; một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất, đầy đủ cụ thể có tính khả thi cao là môi trường thuận lợi là điều kiện cần thiết để đảm bảo hiệu quả, chất lượng thực hiện áp dụng pháp luật. Công tác tổng kết thực tiễn xét xử, xây dựng các dự thảo pháp luật được Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao chủ trì soạn thảo, cũng như công tác hướng dẫn áp dụng thống nhất các văn bản quy phạm pháp luật mới và giải quyết những vướng mắc trong thực tiễn xét xử được hệ thống Tòa án quan tâm. Đồng thời, Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao cũng tăng cường ban hành Nghị quyết hướng dẫn áp dụng pháp luật thống nhất toàn hệ thống.
Hiện nay, hệ thống các văn bản pháp luật lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung và do nhiều cơ quan khác nhau từ trung ương đến địa phương ban hành. Ngay trong lĩnh vực tư pháp, việc giải thích pháp luật đều được thể hiện dưới dạng Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán TAND Tối cao và các Thông tư liên tịch, nhưng nhiều lúc không kịp ban hành, do cũng có nhiều cách hiểu khác nhau khi áp dụng một điều luật. Điều này dẫn đến Tòa án cấp này căn cứ để áp dụng giải quyết nhưng Tòa án cấp khác lại lấy làm căn cứ để sửa án, thậm chí hủy bản án của cấp dưới.
Thứ hai, đất đai là một lĩnh vực phức tạp, nhạy cảm cả về chính trị và kinh tế nên việc giải quyết TCĐĐ cũng rất phức tạp. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước làm đại diện chủ sở hữu đã được khẳng định từ Hiến pháp năm 1980 và LĐĐ
65
năm 1987, 1993, 2003 và 2013. Tuy nhiên, trong việc giải quyết tranh chấp Tòa án phải xử lý cả các tranh chấp mà đất đó có nguồn gốc từ các giao dịch trước năm 1980 với những biến động phức tạp về chủ sở hữu và người đang quản lý sử dụng đất đai. Nhiều vụ án đã xét xử nhiều lần nhưng vẫn chưa giải quyết được triệt để, kéo dài nhiều năm.
Thứ ba, chính sách, pháp luật về đất đai được ban hành và thay đổi liên tục qua các giai đoạn lịch sử của đất nước, nên TCĐĐ phát sinh từ các giao dịch dân sự được xác lập ở các thời điểm khác nhau thì được áp dụng các quy phạm pháp luật khác nhau và cách giải quyết cũng khác nhau. Vì vậy, khi giải quyết Thẩm phán phải lựa chọn để áp dụng cho phù hợp với từng thời điểm, mặt khác quản lý về đất đai ở những giai đoạn trước (trước năm 1993) rất lỏng lẻo dẫn tới việc cung cấp chứng cứ cho Tòa án làm cơ sở giải quyết vụ án không chính xác, dẫn tới việc đánh giá chứng cứ làm cơ sở không chính xác. Cùng một vụ án nhưng cách hiểu khác nhau về quy phạm pháp luật ở cùng một thời điểm dẫn tới quyết định khác nhau, đó là do quy định pháp LĐĐ không phù hợp với thực tiễn cuộc sống, nếu giải quyết phù hợp với cuộc sống thì lại trái với quy định của pháp luật ở thời điểm diễn ra giao dịch (VD: Trước LĐĐ năm 1993 cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất….nhưng do nhu cầu trong cuộc sống, người dân vẫn chuyển nhượng cho nhau, diễn ra mua bán ngầm và người nhận chuyển nhượng đã sử dụng hàng chục năm, đến khi giá đất tăng cao thì người chuyển nhượng đất mới khởi kiện...).
Thứ tư, do cơ chế phối hợp giữa ngành tư pháp và cơ quan quản lý còn hạn chế. Việc phối hợp giữa TAND, UBND, Cơ quan thi hành án, các ban, ngành liên quan trong việc xác minh thu thập, đánh giá chứng cứ, định giá QSDĐ,... còn thiếu chặt chẽ, tinh thần phối hợp chưa cao. Mặc dù pháp luật đã có quy định, ví dụ tại Điều 7 BLTTDS năm 2015 quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm cung cấp đầy đủ và đúng thời hạn cho đương sự, Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân tài liệu, chứng cứ mà mình đang lưu giữ, quản lý khi có yêu cầu của đương sự, Tòa án, Viện kiểm sát theo quy định của Bộ luật này và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc cung cấp tài liệu,
66
chứng cứ đó; trường hợp không cung cấp được thì phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho đương sự, Tòa án, Viện kiểm sát”, nhưng không phải cơ quan, đơn vị nào cũng phối hợp kịp thời để thực hiện, nhất là công tác đo vẽ lập sơ đồ vị trí thửa đất, cung cấp sao lục hồ sơ giầy tờ đất đai.
Thứ năm, việc định giá đất, nhà ở, các công trình và cây trồng, vật nuôi trên đất còn chưa đúng với giá thị trường. Đây cũng là một trong những vấn đề gây trở ngại lớn cho quá trình giải quyết vụ án. Hiện nay có một bất cập trong định giá QSDĐ là căn cứ vào giá thị trường hay khung giá do UBND quy định. Thời gian qua, việc xác định giá QSDĐ trong các vụ án có liên quan đến QSDĐ chưa được thống nhất, có Toà án xác định theo khung giá do UBND quy định, có Toà án xác định theo giá chuyển nhượng thực tế ở tại địa phương nơi có đất. Vì vậy, nhiều trường hợp giá trị QSDĐ định giá chưa sát, không bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự khi giải quyết tranh chấp. Theo Điều 104 BLTTDS 2015 thì Tòa án ra quyết định định giá tài sản và thành lập Hội đồng định giá khi thuộc một trong các trường hợp sau đây:
a) Theo yêu cầu của một hoặc các bên đương sự;
b) Các đương sự không thỏa thuận lựa chọn tổ chức thẩm định giá tài sản hoặc đưa ra giá tài sản khác nhau hoặc không thỏa thuận được giá tài sản;
c) Các bên thoả thuận với nhau hoặc với tổ chức thẩm định giá tài sản theo mức giá thấp so với giá thị trường nơi có tài sản định giá tại thời điểm định giá nhằm trốn tránh nghĩa vụ với Nhà nước hoặc người thứ ba hoặc có căn cứ cho thấy tổ chức thẩm định giá tài sản đã vi phạm pháp luật khi thẩm định giá.
Bên cạnh những nguyên nhân đã nêu trên, trong quá trình thực hiện áp dụng pháp luật về giải quyết TCĐĐ của TAND tỉnh Ninh Bình nhận thấy còn một số nguyên nhân sau:
- Nhiều vụ án có nhiều người tham gia tố tụng, liên quan tới nhiều địa phương, dẫn tới nhiều vụ án đã xét xử qua nhiều cấp đến khi người tham gia tố tụng chết mà vụ án chưa được giải quyết triệt để; một số vụ án TCĐĐ sơ thẩm phải chờ kết quả ủy thác tư pháp do có đương sự ở nước ngoài mới giải quyết được vụ án.
67
- Có vụ án cấp Giám đốc thẩm hủy án để xét xử lại nhưng kết quả giải quyết vụ án như từ đầu hoặc sau đó đương sự tự hòa giải như phương án giải quyết lần đầu, có vụ án đường lối giải quyết mặc dù chưa đúng quy định của pháp luật nhưng phù hợp với thực tiễn tại địa phương, cấp giám đốc thẩm không biết được nên hủy án nhưng khi giải quyết lại cũng như ban đầu, kéo dài thời hạn giải quyết án.
- Cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện phục vụ cho hoạt động của Tòa án chưa được trang bị đầy đủ, đây cũng là một hạn chế trong công tác giải quyết án.
- Tinh thần trách nhiệm, trình độ năng lực của Thẩm phán, Thư ký và Hội thẩm nhân dân chưa cao, chưa có nhiều kinh nghiệm trong thực tiễn giải quyết các vụ án về TCĐĐ; phần lớn Hội thẩm nhân dân kiêm nhiệm chưa có nhiều kiến thức sâu về pháp luật chuyên ngành…
c) Khó khăn, vướng mắc trong giải quyết tranh chấp đất đai
Thứ nhất, vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền giải quyết TCĐĐ giữa Toà án nhân dân hay UBND, giữa Toà dân sự hay Toà hành chính; xác định sai hoặc thiếu tư cách tố tụng.
LĐĐ năm 1993 có hiệu lực đã 25 năm và hơn 05 năm kể từ ngày LĐĐ năm 2013 có hiệu lực. Nhưng có nhiều trường hợp cấp GCNQSDĐ, không thực hiện đúng quy định của pháp luật về quy trình cấp giấy, dẫn đến có nhiều trường hợp đất của hai hộ bị chồng lấn ranh giới, có trường hợp một thửa đất cấp giấy chứng nhận cho hai hoặc ba hộ, có thửa đất của hộ này canh tác nhưng lại cấp giấy chứng nhận cho một hộ khác... làm phát sinh tranh chấp giữa các hộ với nhau hoặc giữa hộ gia đình với chính quyền địa phương là cơ quan cấp giấy chứng nhận QSDĐ. Việc giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp (đất 313) chưa quy định thuộc cơ quan nào giải quyết?. Khi thụ lý, việc xác định thẩm quyền để giải quyết vụ việc đã xảy ra nhiều lúng túng, có nhiều trường hợp hồ sơ bị chuyển qua lại từ Toà án sang UBND, từ dân sự sang hành chính, bên cạnh đó là việc xác định thiếu tư cách tố tụng làm ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của đương sự;
mặc dù LĐĐ, BLTTDS, Luật khiếu nại, Luật tố cáo đều đã có những quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết đối với từng loại TCĐĐ cho từng cơ quan có thẩm
68 quyền.
Thứ hai, vướng mắc trong thực tiễn xét xử tranh chấp hợp đồng tặng cho QSDĐ.
Quá trình giải quyết các vụ án tranh chấp hợp đồng tặng cho QSDĐ rất khó khăn, phức tạp. Người dân chưa hiểu rõ trình tự, thủ tục tặng cho QSDĐ. Bên cạnh đó, Việt Nam là một trong những nước nằm trong vùng văn minh lúa nước nên có một đặc điểm rất riêng về mặt tâm lý, xã hội; đó là các ứng xử, giao dịch mang nặng tính duy tình, nhất là trong quan hệ gia đình. Trường hợp thường gặp trong thực tế xét xử là tranh chấp giữa gia đình bố mẹ chồng với con dâu, bố mẹ vợ với con rể.
Khi con xây dựng gia đình, cha mẹ cho con nhà đất nhưng chỉ tuyên bố bằng miệng hoặc không tuyên bố gì, cứ bảo đến ở và không làm thủ tục tặng cho theo quy định; trong khi đó, pháp luật lại quy định rất chặt chẽ về việc tặng cho QSDĐ.
Khi con cái ly hôn thì mới xảy ra tranh chấp; hoặc người thân lúc đầu quý con cháu nên đã cho đất làm nhà, sau một thời gian vì một số lý do nào đó người cho đòi lại đất,.... và việc xác định trường hợp nào thì được coi là đã tặng cho, trường hợp nào thì được coi là chưa tặng cho là một trong những vấn đề có rất nhiều vướng mắc, rất khó giải quyết.
Nếu chỉ áp dụng các văn bản pháp luật để giải quyết thì rất thuận lợi cho Tòa án nhưng lại chưa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội Việt Nam. Trên thực tế, khi giải quyết loại tranh chấp này thì quan điểm giữa các Thẩm phán các cấp, giữa các cơ quan hữu quan nhiều khi rất khác nhau dẫn đến việc xét xử không thống nhất.
Nguyên nhân là do sự đánh giá khác nhau về việc đã cho hay chưa cho. Trong các trường hợp này, thường là việc thu thập chứng cứ rất khó khăn. Có giải pháp nào cho việc xử lý thực tiễn nói trên là câu hỏi không dễ trả lời và đã tồn tại mấy chục năm nay.
Thứ ba, vướng mắc trong việc giải quyết tranh chấp về thừa kế QSDĐ.
Tranh chấp về thừa kế QSDĐ trong thời gian qua chủ yếu vướng mắc trong việc xác định nguồn gốc đất di sản thừa kế. Di sản là đất có nguồn gốc của ông bà, cha mẹ để lại, nay một hoặc một số người con, cháu đã đứng tên kê khai và có tên
69
trong sổ địa chính; thậm chí có người còn được cấp giấy chứng nhận QSDĐ, khi tranh chấp xảy ra, một số Thẩm phán xác định đây là di sản để chia thừa kế hoặc là tài sản chung đế chia; ngược lại, có Thẩm phán đã không coi là di sản để bác yêu cầu chia thừa kế QSDĐ.
Thứ tư, vướng mắc khi giải quyết TCĐĐ liên quan đến dòng họ.
Số lượng đương sự trong vụ án liên quan đến dòng họ là rất nhiều người, đặc biệt là cư trú ở nhiều nơi nên việc không tìm thấy địa chỉ của một số thành viên thường xuyên xảy ra. Việc có một số thành viên của dòng họ không xác định được địa chỉ là vấn đề thường xuyên của các vụ án liên quan đến dòng họ. Dòng họ là một tổ chức không có tư cách pháp nhân. Theo quy định tại khoản 1 Điều 101 của BLDS năm 2015 thì dòng họ không có tư cách chủ thể mà “ thành viên” của dòng họ mới là chủ thể của quan hệ dân sự. Như vậy, trong tố tụng dân sự, dòng họ không thể trở thành đương sự như pháp nhân mà là các thành viên của dòng họ mới có thể trở thành đương sự. BLTTDS năm 2015 không quy định đương sự là Dòng họ nên ai là người đại diện hợp pháp (Trưởng họ hay Trưởng chi). Việc tham gia tố tụng theo sự ủy quyền chưa có quy định, việc ủy quyền của từng người trong họ hay từng chi.
Thứ năm, vướng mắc từ thực tiễn giải quyết tranh chấp hợp đồng thế chấp QSDĐ.
Trong thời gian qua, hoạt động thế chấp QSDĐ của công dân diễn ra hết sức đa dạng khi người dân được cấp GCNQSDĐ. Qua quá trình giải quyết về hợp đồng thế chấp QSDĐ tại các cấp Toà án, thực tiễn đã gặp không ít khó khăn, nhất là việc điều tra xác minh chứng cứ để xác định đó là hợp đồng thế chấp, cầm cố hay là hợp đồng chuyển QSDĐ. Có trường hợp, trong cùng một vụ án được công nhận hợp đồng thế chấp, có vụ án lại công nhận hợp đồng chuyển nhượng hoặc không công nhận. Thực tế cho thấy, hầu hết các hợp đồng thế chấp QSDĐ đều không tuân theo các quy định của pháp luật về nội dung hay hình thức, như không lập thành văn bản có xác nhận của công chứng nhà nước,...Nhưng việc thế chấp thực tế đã xảy ra và được các bên thừa nhận, tranh chấp chỉ diễn ra đối với việc xử lý tài sản thế chấp.