CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC VỆ SỊNH AN TOÀN THỰC PHẨM TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
3.1. Một số giải pháp chỉ đạo của Chính phủ về việc nâng cao hiệu quả hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm
An toàn thực phẩm là vấn đề ảnh hưởng lớn, trực tiếp đến sức khỏe con người, được xã hội rất quan tâm. Trong thời gian qua, các cấp, các ngành đã có nhiều cố gắng trong quản lý, bảo đảm ATTP. Từ khi có Luật ATTP năm 2010, các bộ, ngành đã thực hiện quản lý an toàn theo chuỗi đối với từng ngành hàng, phù hợp thông lệ quốc tế và khắc phục được tình trạng cắt lát, chồng chéo. Tuy nhiên, tình trạng vi phạm về ATTP vẫn diễn biến phức tạp, gây lo lắng, bức xúc trong xã hội. Nguyên nhân chủ yếu là nhiều địa phương chưa quan tâm và thiếu tập trung trong quản lý ATTP, chậm phát hiện và không kịp thời xử lý các vụ việc vi phạm...Nhằm đề cao trách nhiệm, tạo bước chuyển biến tích cực trong công tác quản lý, bảo đảm ATTP, ngày 09/05/2016, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã ban hành chỉ thị số 13/CT – TTg, nội dung trọng tâm của chỉ thị là Thủ Tướng đã đưa ra các giải pháp cụ thể là:
Một là: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện nghiêm túc, đầy đủ trách nhiệm quản lý an toàn thực phẩm theo đúng quy định từ Điều 61 đến Điều 70 Luật An toàn thực phẩm và quy định của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về thực hiện trách nhiệm được giao.Các bộ, ngành phải rà soát văn bản quy phạm pháp luật về an toàn thực phẩm, kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành, đáp ứng yêu cầu quản lý, bảo đảm an toàn thực phẩm.
- Bộ trưởng các Bộ: Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công Thương tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, đặc biệt là thanh tra, kiểm tra đột xuất về
56
an toàn thực phẩm đối với ngành hàng được phân công, quản lý chặt chẽ các vật tư liên quan đến an toàn thực phẩm, giải quyết kịp thời các sự cố mất an toàn thực phẩm; xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị xử lý nghiêm những tập thể, cá nhân vi phạm và các cơ quan, công chức thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý an toàn thực phẩm.
- Bộ Công an chỉ đạo các lực lượng nghiệp vụ, công an các địa phương nắm chắc tình hình các tuyến, địa bàn trọng Điểm về vi phạm an toàn thực phẩm, Điều tra, xử lý hình sự các vi phạm nghiêm trọng trong lĩnh vực an toàn thực phẩm theo quy định của pháp luật.
- Trước ngày 20 tháng 5 năm 2016, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ phương án kinh phí cho công tác quản lý an toàn thực phẩm theo hướng cho phép các địa phương sử dụng toàn bộ số tiền phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm và xét thấy thực sự cấp bách mới bổ sung kinh phí từ ngân sách nhà nước đáp ứng yêu cầu công tác này, đặc biệt là kinh phí cho công tác kiểm tra, kiểm nghiệm, trang thiết bị kỹ thuật, xử lý tiêu hủy thực phẩm không an toàn; tổ chức, cá nhân vi phạm phải trả chi phí xử lý tiêu hủy thực phẩm không an toàn.Trước mắt, ứng trước 90% dự toán chi ngân sách trung ương năm 2016 đã bố trí cho dự án an toàn thực phẩm thuộc Chương trình Mục tiêu y tế - dân số để các bộ, ngành, địa phương thực hiện các nhiệm vụ bảo đảm an toàn thực phẩm năm 2016.
- Các địa phương: Ủy ban nhân dân các cấp chịu trách nhiệm về bảo đảm an toàn vệ sinh thực phẩm trên địa bàn; xác định việc bảo đảm vệ sinh, an toàn thực phẩm là nhiệm vụ cấp thiết cần tập trung chỉ đạo, Điều hành; ưu tiên bố trí đủ kinh phí, nguồn lực cho công tác quản lý, bảo đảm an toàn thực phẩm, trước mắt chủ động bố trí kinh phí tương ứng với số thu tiền xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm thuộc ngân sách địa phương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước để đầu tư trang thiết bị kỹ thuật và công tác kiểm tra, kiểm nghiệm, xử lý tiêu hủy thực phẩm không an toàn. Chủ tịch Ủy ban nhân dân trực tiếp làm nhiệm vụ Trưởng ban chỉ đạo liên ngành an toàn thực phẩm của địa phương; chủ động tổ chức lực lượng, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát bảo đảm an toàn vệ sinh
57
thực phẩm trên địa bàn. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp chỉ đạo và thường xuyên đôn đốc, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về an toàn thực phẩm của cơ quan nhà nước cấp dưới; kiên quyết xử lý cán bộ, công chức thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý. Lãnh đạo các cấp từ xã đến tỉnh phải chịu trách nhiệm khi để xảy ra vi phạm pháp luật về an toàn thực phẩm trên địa bàn. Tuyên truyền, vận động tới từng hộ nông dân, chủ trang trại, doanh nghiệp thực hiện các quy định bảo đảm an toàn vệ sinh thực phẩm, ký cam kết bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm. Tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh phải công bố quy trình sản xuất, kinh doanh bảo đảm an toàn, vệ sinh thực phẩm. Xác định việc bảo đảm an toàn thực phẩm là một tiêu chí xây dựng nông thôn mới, khu dân cư văn hóa. Tập trung chỉ đạo xây dựng và phát triển các vùng nguyên liệu sản xuất nông sản thực phẩm an toàn; thúc đẩy áp dụng rộng rãi mô hình VietGAP, các mô hình sản xuất an toàn khác và phát triển hệ thống phân phối thực phẩm an toàn. Các địa phương đầu tư trang thiết bị đo kiểm di động hoặc cố định tại các trung tâm thương mại, chợ nông sản lớn, hướng dẫn và giúp người dân nhận biết thực phẩm an toàn, thực phẩm không an toàn; phát huy năng lực của các trung tâm đo kiểm trên địa bàn.
Hai là: Đẩy mạnh tuyên truyền, vận động thực hiện an toàn thực phẩm. Các cơ quan báo chí, trước hết là các cơ quan báo chí của Trung ương, của tỉnh, thành phố tăng cường tin bài, chuyên Mục, chuyên trang, chương trình về an toàn thực phẩm; thông tin, tuyên truyền khách quan, trung thực, kịp thời về an toàn thực phẩm, nhất là các điển hình sản xuất, chế biến, lưu thông thực phẩm an toàn và các vụ việc vi phạm an toàn thực phẩm. Đài Truyền hình Việt Nam tiếp tục phối hợp chặt chẽ với các Bộ: Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công Thương thực hiện hiệu quả chương trình truyền thông về an toàn thực phẩm. Đài Tiếng nói Việt Nam khẩn trương xây dựng và phát sóng chuyên mục về an toàn thực phẩm;
phối hợp với các đài phát thanh, truyền hình địa phương tăng cường dung lượng, thông tin về an toàn thực phẩm, chú trọng việc tuyên truyền trên hệ thống truyền thanh cơ sở.
58
Ba là: Các bộ, ngành, chính quyền các cấp thực hiện và tạo Điều kiện thuận lợi để Mặt trận Tổ quốc thực hiện hiệu quả Chương trình phối hợp vận động và giám sát bảo đảm an toàn thực phẩm giữa Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tập trung thực hiện tại một số địa bàn trọng Điểm và địa phương theo sự thống nhất với Mặt trận Tổ quốc. Các Bộ: Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công Thương, Công an Bộ đội biên phòng và các địa phương có cơ chế phù hợp (như đường dây nóng) để tiếp nhận phản ánh của nhân dân, báo chí về vi phạm an toàn thực phẩm và xử lý nghiêm, kịp thời; có hình thức tôn vinh, khen thưởng đối với cá nhân phát hiện và cung cấp thông tin về sản xuất, kinh doanh thực phẩm không an toàn.
Bốn là: Tập trung chỉ đạo, tạo chuyển biến rõ nét trong năm 2016 một số vấn đề sau đây: Bảo đảm an toàn, vệ sinh đối với các loại thực phẩm tươi sống và các loại thực phẩm tiêu dùng trong sinh hoạt hàng ngày của nhân dân, Bộ Công an, Bộ Công Thương, Ban Chỉ đạo 389 quốc gia và các lực lượng hải quan, biên phòng, quản lý thị trường cùng các địa phương tăng cường lực lượng và gia tăng kiểm tra, kiểm soát ngăn chặn, xử lý nghiêm việc nhập lậu, lưu thông, kinh doanh các loại thực phẩm tươi sống không an toàn, không rõ nguồn gốc. Bộ Công Thương tăng cường quản lý để ngăn chặn rượu, nước giải khát giả, kém chất lượng nhập lậu, gian lận thương mại trong lưu thông, kinh doanh; bảo đảm an toàn, vệ sinh thực phẩm tại các chợ, siêu thị, trung tâm thương mại. Việc nhập khẩu, sản xuất, sử dụng các chất, thuốc trong quá trình sản xuất, chế biến thực phẩm Các Bộ: Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Công Thương quy định danh mục các chất cấm trong sản xuất, chế biến thực phẩm thuộc ngành hàng mình quản lý và phối hợp với cơ quan quản lý nhà nước về chất đó đưa vào danh Mục chất cần kiểm soát đặc biệt; tập trung xử lý dứt Điểm việc sử dụng salbutamol, vàng ô, kháng sinh trong chăn nuôi, sản xuất, chế biến thực phẩm. Bộ Y tế siết chặt quản lý việc sản xuất, kinh doanh, nhập khẩu thực phẩm chức năng, chất bảo quản, phụ gia thực phẩm và chỉ đạo các địa phương tăng cường bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm trong ăn uống, thức ăn đường phố, bếp ăn tập thể, nhất
59
là tại các khu công nghiệp, khu du lịch, lễ hội, sự kiện lớn. Ủy ban nhân dân các cấp nghiêm túc thực hiện chỉ đạo của các Bộ, tập trung xử lý các vấn đề nêu tại Điểm a, b và c Mục 4 trên đây; kiểm tra, xử lý dứt Điểm các Điểm nóng về an toàn thực phẩm đang được dư luận và xã hội quan tâm trên địa bàn.
3.2 Phân tích những quy định mới về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn vệ sinh thực phẩm hiện hành.
Trong bối cảnh những vi phạm an toàn thực phẩm ( ATTP) đang trở thành vấn nạn , Nghị định 15 năm 2018 quy định chi tiết thi hành một số điều của luật An toàn thực phẩm, có hiệu lực ngày 02 tháng 02 năm 2018, có những quy định mới về thủ tục đăng ký bản công bố sản phẩm, thủ tục xin giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện sản xuất kinh doanh thực phẩm, thủ tục xin giấy phép quảng cáo đối với thực phẩm, các quy định mới này đều nhằm mục đích là buộc doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm với toàn bộ sản phẩm lưu hành trên thị trường của mình, cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt và cấp số lưu hành một lần và hồ sơ lưu hành sẽ có hiệu lực vĩnh viễn. Những quy định mới này nhằm chuyển mạnh từ khâu tiền kiểm sang khâu hậu kiểm, mà cụ thể hóa chính là những hình thức xử phạt hành chính hoặc hình sự khi các doanh nghiệp bị thanh tra phát hiện ra những hành vi vi phạm ,
Vì hệ thống chính sách pháp luật cũng có nhiều thay đổi như trên đã phân tích, nên việc sửa đổi nghị định 178/2013/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14 tháng 11 năm 2013 quy định về xử phạt vi phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm là điều cần thiết và cũng để đảm bảo sự thống nhất của pháp luật và phù hợp với thực tiễn hiện hành.
Và với dự thảo nghị định thay thế nghị định 178/2018/ NĐ - CP của Chính phủ ngày 14 tháng 11 năm 2013 quy định về xử phạt vi phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm, đã khắc phục những điểm chưa hợp lý của nghị định 178/2013/NĐ - CP, tuy nhiên trong dự thảo vẫn còn một số điểm chưa hợp lý, rõ ràng có thể tạo nhiều cách hiểu khác nhau giữa các đối tượng áp dụng và có nguy
60
cơ tạo ra dư địa cho tình trạng nhũng nhiễu của các các bộ thực thi, gây khó cho doanh nghiệp trong quá trình thực hiện. Cụ thể là:
Theo khoản 5 điều 6 dự thảo quy định xử phạt đối với hành vi “ sử dụng phụ gia thực phẩm , chất hỗ trợ thực phẩm có chứa chất độc hại”, thì “ chất độc hại” trong quy định này là khái niệm chưa rõ, các chất nào được cho là chất độc hại?
Hay điểm b khoản 2 điều 13 dự thảo quy định xử phạt đối với hành vi “ không có đủ thiết bị, biện pháp phòng chống côn trùng….” Điểm a khoản 2 điều 13 quy định mức xử phạt với hành vi “ không đủ trang thiết bị , dụng cụ, phương tiện rửa và khử trùng….” , “ không có biện pháp quản lý chất thải phù hợp trong khu vực sản xuất, kinh doanh thực phẩm, phụ gia thực phẩm…” vậy phải hiểu như thế nào được cho là “ đủ trang thiết bị” hoặc khái niệm phù hợp trong quy định biện pháp quản lý chất thải phù hợp cần phải được làm rõ?
Thêm vào đó dự thảo còn một số điểm bất hợp lý thể hiện ở chỗ rất nhiều hành vi vi phạm vẫn giữ nguyên mức phạt tiền như cũ. Điều đó là không đáp ứng được mục đích sửa đổi là tăng cường tính răn đe. Chẳng hạn, vẫn giữ nguyễn mức phạt đối với hành vi vi phạm trong sử dụng nguyên liệu đối với hành vi sử dụng nguyên liệu không rõ nguồn gốc, xuất xứ, hoặc không có giấy chứng nhận xuất xứ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo quy định để sản xuất, chế biến thực phẩm, phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với hành vi sử dụng nguyên liệu không đảm bảo an toàn thực phẩm để sản xuất, chế biến thực phẩm là chưa đủ sức răn đe.
Hoặc dự thảo nghị định bổ sung mục 7 chương II về vi phạm quy định quảng cáo về an toàn thực phẩm nhưng thực chất là “ chép lại” các quy định xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực quảng cáo được quy định trước đó tại nghị định số 158/2015/NĐ- CP của Chính phủ ngày 12 tháng 11 năm 2013
61
quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo.
Tương tự một số hành vi một số hành vi vi phạm được liệt kê trong dự thảo cũng chồng lấn với quy định của nghị định như quy định về nhãn hàng hóa, thời hạn sử dụng,…. Cũng được quy định trong nghị định 185/2013/ NĐ – CP của Chính phủ ngày 15 tháng 11 năm 2013, quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.
Khoản 3 điều 8 dự thảo quy định khung phạt tiền 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng với hành vi “ thực phẩm tăng cường vi chất dinh dưỡng không đáp ứng quy chuẩn quốc gia hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật về an toàn thực phẩm” Dự thảo đã bao gồm cả hanh vi “ tăng cường vi chất dinh dưỡng là vitamin, khoáng chất, vi lượng và thực phẩm thuộc danh mục theo quy định nhưng sử dụng với hàm lượng vượt quá mức quy định cho phép” quy định tại khoản 1 điều 8 với mức xử phạt là 3.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng ( vì tăng cường vi chất dinh dưỡng vượt quá mức cho phép cũng tương ứng với hành vi tăng cường vi chất dinh dưỡng không đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật) . Như vậy, cùng một hành vi quy định tại khoản 1 có thể xác định mức phạt tiền ở hai khung xử phạt: khoản 1 và khoản 3. Do đó điều này là chưa phù hợp với nguyên tắc: mỗi hành vi vi phạm tương ứng với một khung xử phạt. Tương tự, hành vi quy định tại khoản 3 cũng đã bao trùm cả hành vi quy định tại khoản 2” tăng cường vi chất dinh dưỡng là vitamin, khoáng chất, chất vi lượng vào thực phẩm không thuộc danh mục theo quy định “ bởi vì đều là hành vi “ không phù hợp với quy định của pháp luật về an toàn thực phẩm” Nên cần loại trừ hành vi quy định tại khoản 1,2 trong hành vi quy định khoản 3 điều 8 dự thảo. Tại khoản 1 điều 18 dự thảo quy định xử phạt đối với hành vi “ sản xuất, sơ chế, chế biến, kinh doanh thực phẩm tươi sống có nguồn gốc thực vật vi phạm một trong các điều kiện về bảo đảm an toàn thực phẩm theo quy định”. Hành vi
62
này nên bao trùm tất cả các hành vi còn lại của điều 18, bởi vì hành vi vi phạm nào cũng là “ vi phạm về điều kiện đảm bảo an toàn thực phẩm theo quy đinh”. Do vậy, để đảm bảo tính rõ ràng, đề nghị ban soạn thảo loại trừ các hành vi quy định tại khoản còn lại trong hành vi quy định tại khoản 1 điều 18 dự thảo.
Dự thảo cũng có một số quy định về khung mức phạt tiền khá rộng, “ Điều này sẽ tạo khá nhiều quyền cho cán bộ thực thi trong mức quyết định mức phạt tiền và tạo ra sự bất bình đẳng cho các đối tượng bị xử phạt” Ví dụ tại khoản 4 điều 7 dự thảo quy định phạt tiền từ “ 70.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng đối với hành vi sử dụng chất, hóa chất, kháng sinh, thuốc thú y, thuốc bảo vệ thực vât bị cấm sử dụng trong sản xuất, chế biên thực phẩm để sản xuất, chế biến thực phẩm.” Khung xử phạt này có khoảng cách giữa mức sàn và trần lên tới 30.000.000 đồng, trong khi đó so sánh với các khung xử phạt khác trong cùng điều , khoảng cách giữa mức sàn và trần chỉ dao động từ 5.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng. Vi vậy dự thảo cần rà soát toàn bộ dự thảo, thu hẹp các khung xử phạt quá rộng tương tự như quy định tại khoản 4 điều 7.
Khoản 1 điều 3 luật xử lý vi phạm hành chính 2012 quy định: “ vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Theo đó, khi cơ quan chức năng xác định hành vi vi phạm cần phải xem xét yếu tố lỗi của đối tượng vi phạm. Tuy nhiên, trong dư thảo một số hành vi bị xử phạt nhưng lại chưa xem xét đến yếu tố lỗi của chủ thể vi phạm. Ví dụ như tại điểm b, khoản 5 điều 16 dự thảo quy định xử phạt đối với hành vi “ vận chuyển thủy sản có tạp chất, trừ trường hợp được cơ quan có thẩm quyền cho phép”.
Trong trường hợp, người vận chuyển là bên cung cấp dịch vụ vận chuyển, không phải là chủ sở hữu hàng hóa thì không thể biết được thủy sản họ vận chuyển có chứa tạp chất hay không ? hoặc bên thuê dịch vụ vận chuyển