II. Chức năng lập kế hoạch trong tổ chức hành chính nhà nước
1.1. Đặc trưng của tổ chức hành chính nhà nước
- Tổ chức hành chính nhà nước là tổ chức hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, tiến hành hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước trong quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
-Trong tổ chức hành chính nhà nước hoạt động của công chức bị điều tiết chặt chẽ bởi pháp luật, dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản.
- Là một bộ phận quan trọng của bộ máy nhà nước: quản lý bằng pháp luật, chịu sự quản lý chặt chẽ của cơ quan quyền lực, ngành lập pháp và các tổ chức dân cử ( mối quan hệ giữa Quốc hội với chính phủ, giữa UBND và HĐND..)
- Quản lý toàn diện mọi mặt của đời sống xã hội : sự đa dạng về chuyên môn và phạm vi hoạt động.
- Các hoạt động của các tổ chức hành chính nhà nước thường mang tính độc quyền (liên quan đến quyền lực nhà nước), có tính bắt buộc thực hiện.
- Các hoạt động của các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước thường là các hoạt động không thể “từ chối”, đáp ứng các nhu cầu chung của xã hội, không mang tính vụ lợi.
- Các tổ chức hành chính nhà nước có hoạt động thường xuyên liên tục, tương đối ổn định và thích ứng.
- Có cơ cấu và vận hành theo hệ thống thứ bậc chặt chẽ, thống nhất.
1.2. Chức năng lập kế hoạch trong tổ chức hành chính nhà nước.
a.Về chủ thể
Trong khu vực công, mọi hoạt động đều mang tính chất phục vụ, hướng tới đáp ứng nhu cầu và lợi ích của toàn xã hội, không vì mục đích lợi nhuận. Chủ thể lập kế hoạch trong tổ chức hành chính nhà nước là các cá nhân, đơn vị, bộ phân được giao nhiệm vụ thực hiện công tác lập kế hoạch. Cụ thể hơn là các cán bộ, công chức được nhà nước trao quyền, thông thường họ là những người đứng đầu và thực hiện chức năng quản lý.
Ví Dụ: các thủ trưởng cơ quan, bộ phân chuyên trách…v..v..
Chủ thể cũng không chỉ đơn thuần là một, hai cá nhân mà có thể là một nhóm các cá nhân cùng phối hợp với nhau dựa trên việc đồng nhất, liên kết giữa các ý tưởng để xác định ra hướng đi rõ ràng cho các tổ chức hành chính nhà nước nhằm phục vụ cho mục tiêu quản lý nhà nước.
Các cá nhân tham gia vào công tác lập kế hoạch ( dù là trực tiếp hay gián tiếp ) thì họ đều phải có trách nhiệm trước những kế hoạch mà mình vạch ra. Đó là sự cam kết về hiệu quả và tính khả thi của các bản kế hoạch đó.
Cơ quan nhà nước thực hiện việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các kế hoạch, dự án quản lý và phát triển chung là Bộ kế hoạch & đầu tư do ông Bùi Quang Vinh làm bộ trưởng.
b.Về đối tượng
Tổ chức hành chính nhà nước lập kế hoạch nhằm phục vụ cho việc quản lý chung trên tất cả các lĩnh vực của xã hội, giải quyết những vấn đề nổi cộm, vướng mắc, đồng thời thực hiện các chương trình, chính sách mà Đảng và nhà nước đề ra, mang lại lợi ích cho công dân và toàn xã hội. Đối tượng của các bản kế hoạch có thể là các vấn đề bức thiết cần giải quyết, các hoạt động đáp ứng nhu cầu của người dân, các cá nhân, đơn vị, tổ chức trong phạm vi quản lý hành chính hoặc chính là các cán bộ, công chức trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước.
Ví dụ: Kế hoạch số 36/ UBND (kế hoạch thanh tra, kiểm tra công vụ thành phố Hà Nội) có đối tượng là : Các Sở, ban, ngành; UBND các quận, huyện, thị xã;
UBND các phường, xã, thị trấn; các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thành phố Hà Nội; một số doanh nghiệp Nhà nước thuộc Thành phố có liên quan đến nhiệm vụ UBND Thành phố giao, cán bộ, công chức, viên chức, người lao động làm việc trong cơ quan, đơn vị nhà nước thuộc thành phố Hà Nội.
Tùy theo cấp quản lý và phạm vi quản lý mà có sự khác biệt giữa các nhóm đối tượng. Ví dụ: kế hoạch phòng chống lụt bão khu vực duyên hải Nam Trung Bộ hướng tới đối tượng triển khai kế hoạch là những hộ dân sinh sống, sản xuất thuộc khu vực duyên hải ; Kế hoạch đào tạo bồi dưỡng công chức cấp xã( phường) thành phố Hồ Chí Minh lại có đối tượng là các công chức đang làm việc ở các xã (phường) của thành phố Hồ Chí Minh.
c. Mục tiêu lập kế hoạch.
Như chúng ta đã biết, dù là loại tổ chức nào, có nguồn gốc từ đâu, hoạt động ra sao thì đều mang trong mình những mục tiêu. Đối với các tổ chức hành chính nhà nước, dù không hoàn toàn có các mục tiêu được xác định một cách cụ thể, rõ ràng song vẫn sẽ có những ý tưởng, định hướng nhất định cho moi hoạt động. Vì vậy, các hoạt động đó vẫn được xem là có mục tiêu. Và mục tiêu của công tác lập kế hoạch chính là hiện thực hóa các ý tưởng và dãn dắt mọi hoạt động theo định hướng đó.
Xét bản chất của nhà nước có hai thuộc tính: tính giai cấp và tính xã hội cùng tồn tại trong một thể thống nhất không thể tách rời và có mối quan hệ biện chứng với nhau. Hai thuộc tính này đã chi phối mục tiêu của việc lập kế hoạch
trong tổ chức hành chính nhà nước.Việc lập kế hoạch trong tổ chức hành chính nhà nước, trước hết thể hiện mục tiêu quản lý của nhà nước, thể hiện quyền lực của nhà nước đối với các hoạt động trong xã hội. Tính xã hội của nhà nước thể hiện ở chỗ nhà nước là đại diện chính thức của toàn xã hội và trong việc lập kế hoạch phát triển, nhà nước đều phải chú trọng tới bảo vệ lợi ích cơ bản, lâu dài của quốc gia, dân tộc, công dân mình.
Đối với các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước, mọi hoạt động của các cơ quan này đều không có những mục tiêu rõ ràng, cụ thể, mà các kế hoạch đưa ra sẽ chỉ nhằm đưa hoạt động quản lý theo một định hướng căn bản giúp quản lý xã hội một cách hiệu quả nhất mà thôi.
Các định hướng được Đảng và nhà nước ta đưa ra đó là lập kế hoạch giúp đưa nước ta:
- Phấn đấu trở thành nước công nghiệp theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
- Chính trị xã hội ổn định, dân chủ, kỉ cương, đồng thuận.
- Đời sống vật chất và tinh thần của người dân được nâng cao.
- Độc lập chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ. Vị trí của Việt Nam trên trường quốc tế được nâng lên.
Tóm lại, lập kế hoạch trong khu vực công nhằm mục tiêu chung của toàn xã hội, chứ không phải mục tiêu tư lợi. Tất cả đều nhằm mục đích phục vụ nhân dân, vì nhân dân, xây dựng xã hội công bằng dân chủ văn minh. Dù ở trong các tổ chức hành chính nhà nước không có những mục tiêu rõ ràng như ở các tổ chức tư nhân khác song mỗi một cơ quan, bộ phận và cán bộ, công chức đều ý thức được tầm quan trọng và trách nhiệm của mình và các bản kế hoạch được lập ra sẽ giúp họ hoàn thành tốt hơn phần trách nhiệm đó.
d.Về phạm vi -Thời gian:
Các kế hoạch của khu vực công chủ yếu là các kế hoạch dài hạn và trung hạn.
Các kế hoạch thường là từ năm năm trở lên đến mười năm. Nhưng cũng có kế hoạch kéo dài đến 15 năm. Bởi vì các kế hoạch trong khu vực công có phạm vi ảnh hưởng rộng, cần huy động nhiều nguồn lực và ngân sách nên phải có thời gian dài để thực hiện.
Ví dụ: Kế hoạch phổ cập giáo dục tiểu học 2010- 2020.
Tuy nhiên, trong khu vực công vẫn có những kế hoạch ngắn hạn ( các kế hoạch thường niên hàng năm). hầu hết những kế hoạch hàng năm là những kế hoạch điều hành và là cơ sở để thực hiện những kế hoạch dài hạn.
Ví du: các kế hoạch phòng chống lụt bão, vì người nghèo…v..v..
-Không gian:
Không gian là khoảng lĩnh vực, nội dung bao trùm chứa các đối tượng trong phạm vi lập kế hoạch.
Xét chung với tất cả các tổ chức hành chính nhà nước,Tùy theo sứ mệnh của mỗi tổ chức, chức năng, nhiệm vụ cơ bản mà tổ chức ấy đảm nhận, các bản kế hoạch mà tổ chức lập ra sẽ có phạm vi về không gian riêng.
Ví dụ: Sở tài nguyên môi trường sẽ lập kế hoạch liên quan tới các hoạt động quàn lý tài nguyên môi trường thuộc tỉnh nhưng phòng tài nguyên môi trường lại chỉ giới hạn trong phạm vi huyện. Tuy nhiên chỉ được giới hạn trong phạm vi là các vấn đề liên quan tới tài nguyên và môi trường, chứ không thể lập các kế hoạch thuộc thẩm quyền của các sở khác ( sở y tế, sở GTVT)… .
Tuy nhiên về cơ bản phạm vi về không gian của các bản kế hoạch rất rộng lớn và có mối liên hệ mật thiết với nhau.
e. Quy trình lập kế hoạch.
Lập kế hoạch trong tổ chức hành chính nhà nước và các tổ chức khác nhìn chung đều diễn ra theo các quy trình, các giai đoạn chính cơ bản như : Phân tích, đánh giá hiện trạng tổ chức; xác định mục tiêu mà tổ chức muốn đến; xây dựng kế hoạch hành động nhằm thực hiện mục tiêu; đánh giá mức độ hoàn thành kế hoạch.
Tuy nhiên, xuất phát từ đặc trưng của từng khu vực nên quy trình lập kế hoạch của tổ chức hành chính nhà nước và tổ chức khác cũng có những nét khác biệt. Tính ràng buộc pháp lý trong tổ chức công xuất phát từ đặc trưng công tác của khu vực này là tính thống nhất của cả hệ thống(thứ bậc), tính chỉ tiêu, tính lệ thuộc vào cơ cấu tổ chức...Vì thế mà quy trình lập kế hoạch chịu sự chi phối của các văn bản pháp lý và một số yếu tố: Tiềm năng, thị trường trong nước, thế giới, đường lối, chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật, chính sách điều chỉnh vĩ mô của nhà nước, chiến lược, kế hoạch dài hạn, trung hạn, kế hoạch năm, quy hoạch tổng thể; quy hoạch chi tiết… điều này đã giảm tính chủ động các chủ thể tham gia lập kế hoạch. Trong cơ quan này, viêc lập kế hoạch thường phải thực hiện một số công việc sau:
- Xác định mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã của đất nước:
Chính là xác định hướng đi, chiến lược phát triền chung của đất nước từ đó vạch ra những , các mục tiêu ngắn hạn, công việc phải làm để đạt được các mục tiêu lớn. Chiến lược, định hướng phát triển của nước ta là “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế, tăng trưởng kinh tế nhanh, ổn định, bền vững, giữ vững an ninh quốc gia, trật tự xã hội…
- Cập nhật đánh giá tình hình phát triển kinh tế xã hội của đất nước qua từng thời kì.
Đây là bước khá quan trọng phục vụ cho việc tiến hành lập một bản kế hoạch. Việc đánh giá này sẽ giúp các nhà hoach định biết được tốc độ phát triển, các động thái phát triển, những điểm mạnh và điểm yếu trong suốt quá trình biến động. Hoạt động này sẽ giúp cho tổ chức có những điều chỉnh kịp thời cả về phương pháp lẫn nguồn lực cho các bản kế hoạch.
- Xác định thực trạng xã hội môi trường của đất nước.
Đây là bước giúp các tổ chức hành chính nhà nước nhận biết, xác định xem:
nhà nước đang có những gì? Nhà nước, công dân cần gì ? Những vấn đề nào là cấp thiết phải thay đổi ngay? Những vấn đề nào cần phải có thời gian phân tích thêm…
v..v..
- Dự báo bối cảnh phát triển, khả năng phân bổ và huy động nguồn lực của địa phương và quốc gia.
Hoạt động này sẽ gồm 2 vấn đề cơ bản:
Thứ nhất là phân tích và dự báo bối cảnh phát triển :Các nhà kế hoạch sẽ nhìn nhân xem địa phương mình, nhà nước mình đang phát triển theo chiều hướng nào trong mối tương quan với sự phát triển chung của toàn thế giới. Dự báo trong một năm, mười năm, hai mươi năm nữa nước ta sẽ phát triển theo xu hướng ra sao?
Ví dụ: đẩy mạnh phát triển các ngành có hàm lượng tri thức cao, chú trọng tới công nghiệp, dịch vụ chứ không phải các ngành thuộc lĩnh vực công nghiệp.
Thứ hai là xác định rõ tình trạng nguồn nhân lực của đất nước, nguồn lực đó được phân bổ ra sao? Nếu tiến hành các hoạt động này liệu có huy động được đủ nguồn lực hay không và huy động ra sao cho hiệu quả?
- Định hướng phát triển cho từng nghành, lĩnh vực, trong thời kì kế hoạch.
Sau khi đã có những căn cứ từ việc xác định thực trang của đất nước, dự báo bối cảnh phát triển như kể trên sẽ tiếp tục tiến hành viêc định hướng phát triển rõ ràng cho từng ngành, lĩnh vực. Bởi mục đích lập ra các bản kế hoach đều hướng tới những định hướng phát triển tích cực. Do vậy, những định hướng phát triển được xem như những mục tiêu để bản kế hoạch hướng tới.
Trong việc thực hiện hoạt động quản lý của các tổ chức hành chính nhà nước, mỗi một ngành, lĩnh vực sẽ có những đặc thù riêng và nhu cầu phát triển riêng nên định hướng phát triển cho từng ngành, lĩnh vực trong thời kỳ kế hoạch là vô cùng cần thiết để có một bản kế hoạch chất lượng.
- Xây dựng hệ thống các giải pháp và bộ phận thực hiện kế hoạch
Đây chính là công việc thể hiện nổi bật nhất sự phối hợp giữa định hướng phát triển, đánh giá thực trạng môi trường với đánh giá khả năng huy động nguồn lực. Từ ba nội dung kể trên những nhà quản lý sẽ có sự cân đối để đưa ra các giải pháp cụ thể và có sự phân công rõ ràng cho từng bộ phận đảm nhiệm các công việc.
Ví dụ: Kế hoạch trồng rừng phi lao ngăn lũ ở Khánh Hòa. Các giải pháp đưa ra là : huy động sự tham gia của người dân, kêu gọi sự tài trợ từ các doanh nghiệp và tổ chức nước ngoài, có cơ chế phối hợp với các tỉnh lân cân, các bộ, ban ngành có liên quan. Tương ứng với các giải pháp đó là các chủ thể thực hiện như : toàn
bộ người dân sinh sống ở địa bàn các huyện ven biển, huy động học sinh sinh viên, các cơ quan đơn vị tổ chức..v..v.
- Chú trọng tới sự tham gia từ phía cộng đồng.
Việc chú trọng tới sự tham gia từ phía cộng đồng sẽ mang lại những lợi ích cho cả phía các cơ quan quản lý và cả phía công dân. Với sự tham gia, đóng góp ý kiến của nhiều người dân ( những người trực tiếp chịu những ảnh hưởng, trực tiếp tiếp nhận những ảnh hưởng ) phía các nhà quản lý sẽ thu thập được nhiều các ý kiến khách quan, thực tế hơn, giúp họ có nhiều sự lựa chọn hơn trong các phương án để lựa chọn được một phương án tối ưu nhất. Về phía người dân, khi được tham gia vào các hoạt động này họ sẽ được phát huy tính dân chủ, được đóng góp ý kiến, tâm tư, nguyên vọng của mình. Thông qua đó giúp củng cố vai trò quản lý nhà nước, ngườ dân thực sự được làm chủ cuộc sống của mình.
- Đánh giá thực hiện kế hoạch:
Tưởng chừng đây là bước chỉ thực hiện sau kế hoạch đó đã được áp dụng nhưng trên thực tế nó được tiến hành khi bắt đầu lập kế hoạch. Đây thực chất là việc xem xét xem liệu với những công việc đó, nguồn lực thực hiện đó khi đưa vào tiến hành nó sẽ thành công được bao nhiêu phần trăm? Liệu có gặp phải khó khăn, rủi ro gì không? Nếu có thì phải khắc phục ra sao? Đây được xem như việc đánh giá dự trù cho chất lượng của các bản kế hoạch.
2. Vai trò của lập kế hoạch trong tổ chức hành chính nhà nước
Việc lập kế hoạch trong cơ quan hành chính cũng như trong tổ chức khác là nhằm đạt
được mục tiêu của Đảng và nhà nước đề ra. Lập kế hoạch nó định hướng cho các hoạt động quản lý của nhà nước, đồng thời nó cũng là cách thức giúp hoạt động của các nhà quản lý hành chính đươc thuận tiện và dễ dàng hơn.
Việc lập kế hoạch trong khu vực hành chính nhà nước đã thể hiện được mục tiêu của nhà nước, là đại diện chính thức của toàn xã hội trong việc lập kế hoạch phát triển. Nó thể hiện ở chỗ nhà nước đều chú trọng tới bảo vệ lợi ích cơ bản, lâu dài của quốc gia, dân tộc, công dân mình. Việc lập kế hoạch đã xác định được mục tiêu chung của toàn xã hội, chứ không phải vì mục tiêu tư lợi.
Lập kế hoạch định hướng công việc cho các cơ quan, tổ chức, bộ nghành, trong việc phát triển kinh tế, ổn định đời sống nhân dân.
Lập kế hoạch giúp hướng dẫn triển khai đánh giá cán bộ công chức một cách khách quan và chính xác nhất, đồng thời giúp phân bổ nguồn lực một cách hợp lý.
Lập kế hoạch giúp cho các các cấp chính quyền có mối liên hệ chắt chẽ hơn, thực hiện công tác quản lý một cách hiệu quả. Vì các kế hoạch thường do cấp trên chỉ đạo xuống cho cấp dưới để thực hiện.
Tại Việt Nam cải cách hệ thống lập kế hoạch là cần thiết để đáp ứng những thách thức mới của quốc gia cũng như để đạt được các mục tiêu phát triển bền