II. Chức năng lập kế hoạch trong tổ chức hành chính nhà nước
3.3. Những hạn chế khi lập kế hoạch ở cơ quan hành chính nhà nước
Nhận thức về công tác lập kế hoạch cũng như vai trò, vị trí của kế hoạch dường như chưa được coi trọng. Chúng ta đang trong quá trình đổi mới tất cả mọi mặt hoạt động kinh tế - xã hội, kể cả công tác lập kế hoạch. Tuy nhiên, trên thực tế công tác lập kế hoạch chỉ đổi mới về mặt hình thức, còn chất lượng nội dung là vấn đề còn đáng phải lưu tâm.
Chúng ta vẫn chưa có được sự chủ động trong công tác lập kế hoạch ở các cấp. Quy trình lập kế hoạch vẫn chủ yếu được xây dựng từ trên xuống dưới. Kế hoạch được lập ra hầu như vẫn dựa vào kế hoạch của cấp trên giao. Theo lý thuyết thì công tác lập kế hoạch cần được xây dựng dựa vào mong muốn được thể hiện qua kế hoạch của cấp dưới. Nhưng thực tế là chúng ta vẫn dựa chủ yếu vào kế hoạch, chỉ thị của Thủ tướng chính phủ. Chính vì thế, công tác lập kế hoạch của chúng ta vẫn chưa sát với điều kiện thực tế, nên các kế hoạch lập ra thiếu tính khả thi trong quá trình thực hiện.
Nội dung các bản kế hoạch vẫn còn dàn trải, chưa chỉ ra được vấn đề trọng tâm. Trong các bản kế hoạch hàng năm vẫn mang nặng tính báo cáo, kể lể thành tích. Nó chỉ liệt kê ra những kết quả thực hiện được cùng với những kế hoạch đặt ra, rồi xem đã đạt hay chưa đạt mục tiêu đề ra. Tuy có đề cập đến nguyên nhân những kết quả đạt được, những hạn chế nhưng chưa chú trọng đến phân tích những tồn tại và chưa làm rõ được nguyên nhân gây ra một cách cụ thể, kỹ lưỡng. điều này cho thấy kế hoạch của chúng ta vẫn còn đặc trưng của thời kế hoạch hóa tập trung. Tuy không nặng như trong cơ chế cũ nhưng nó là một hạn chế lớn mà chúng ta chưa khắc phục được. nước ta là một nước đang phát triển, điều kiện nguồn lực còn rất hạn chế. Nên cần phải quan tâm một cách trọng tâm các vấn đề. Trong điều kiện nguồn lực hạn hẹp chúng ta phải giải quyết các vấn đè một cách có ưu tiên những gì là bức xúc, là nổi cộm, là cần thiết lên trước. Thì thực tế chúng ta lại làm ngược lại, nó làm cho kế hoạch của chúng ta bị xa rời với thực tế, ảnh hưởng đến hiệu quả của kế hoạch.
Chất lượng các bản kế hoạch chưa cao. Tất cả đều theo một khuôn mẫu, khá máy móc chứ không nhằm giải quyết những vấn đề được nêu ra trong bản kế
hoạch. Các nội dung được đề cập đến vẫn còn bị ôm đồm nhiều, tất cả đều được đề cập đến một cách ngang hàng nhau, chưa có sự lựa chọn, chưa thấy được sự ưu tiên trong cả quá trình phân tích đánh giá, cũng như trong quá trình xây dựng mục tiêu và cả công việc định hướng đưa ra những giải pháp thực hiện cũng không tránh khỏi điều này. Các mục tiêu và chỉ tiêu còn thiếu sự gắn kết giữa chúng với các nguồn lực kinh tế - xã hội còn hạn hẹp.
Chưa thực sự có nhiều sự tham gia của cộng đồng, nên cũng chưa đảm bảo nguyên tắc dân chủ trong lập kế hoạch. Việc lập kế hoạch chủ yếu tập trung ở các các cơ quan, các đơn vị trong ngành kế hoạch. Kế hoạch được đưa ra chưa có sự tham gia của các viện nghiên cứu… thiếu đi sự tham vấn của cộng đồng. Sở dĩ có thực trạng đó một phần là do trong thời kỳ trước nhà nước chưa tạo nhiều cơ hội cho người dân được đóng góp quan điểm của mình. Mặt khác, các vấn đề này chưa thu hút được sự quan tâm của mọi công dân dẫn tới sự thờ ơ tới moi công việc chung. Dù ta đang đổi mới nhưng vấn đề tham gia của các bên liên quan còn rất hạn chế. Chính vì thế mà các chỉ tiêu và giải pháp chính sách chưa thực sự xuất phát từ quan điểm bảo vệ quyền lợi của cộng đồng dân cư. Điều này làm cho kế hoạch đưa ra vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ.
Chỉ tiêu được đưa ra còn nặng về các chỉ tiêu kinh tế, thiếu đi các chỉ tiêu phản ánh chất lượng tăng trưởng, thiếu các chỉ tiêu lồng ghép. Các yếu tố, chỉ tiêu phản ánh mặt xã hội, nhân văn chưa được quan tâm đầy đủ trong nội dung kế hoạch. Điều này làm cho công tác lập kế hoạch chưa đáp ứng được sự bền vững.
Phương pháp tính toán các chỉ tiêu còn chưa khoa học. Các chỉ tiêu kế hoạch là các chỉ tiêu định lượng, cần áp dụng các phương pháp khoa học để tính toán.
Tuy nhiên, thực tế hầu hết ở các địa phương cho thấy các chỉ tiêu trong bản kế hoạch đều được đưa ra dựa trên kinh nghiệm, so sánh năm trước – năm sau. Do vậy các chỉ tiêu đề ra chưa khoa học, đôi khi còn thiếu tính xác, thậm chí xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa các chỉ tiêu kế hoạch, nên việc dự báo nhu cầu nguồn lực còn chưa chính xác. Đôi khi xảy ra tình trạng cân đối thiếu nguồn lực, chưa huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực xã hội để thực hiện các mục tiêu kế hoạch.
Công tác lập kế hoạch vẫn mang tính bị động, các kế hoạch được lập ra chủ yếu dựa vào kinh nghiệm và các số liệu sẵn có, số liệu của quá khứ để áng trừng mà chưa sử dụng các công cụ phân tích. Nhiều kế hoạch đưa ra chưa được phổ biến hóa cho mọi cán bộ, nhân viên mà vẫn là “tài liệu mật” của cán bộ quản lý nên đôi khi nhân viên vẫn chưa hiểu và thực hiện công việc theo kế hoạch một cách hiệu quả.
Do ảnh hưởng bởi cơ chế kế hoạch hóa tập trung, công tác lập kế hoạch ở các cấp địa phương vẫn còn mang đặc điểm của cơ chế” xin – cho”. Các cấp vẫn trông chờ vào sự phân bổ của nhà nước đặc biệt là sự phân bổ Ngân sách nhà nước chứ không tự khai thác, phát huy tiềm năng, huy động nguồn lực tại địa phương.
Hiện nay chúng ta đang thiếu nghiêm trọng đội ngũ cán bộ chuyên ngành đáp ứng cho công tác lập kế hoạch đặc biệt là ở cấp địa phương và đã gây không ít
khó khăn cho địa phương trong việc hiểu, nắm bắt nội dung, định hướng kế hoạch của cấp trên nhằm triển khai xây dựng và thực hiện kế hoạch được hiệu quả.
Hiện tại số lượng kế hoạch tuy khá nhiều nhưng các kế hoạch vẫn cưa thực sự thành một hệ thống thống nhất, thiếu tính xâu chuỗi; còn thiếu quy trình chuẩn đối với xây dựng những kế hoạch chủ yếu, các bước lập kế hoạch đôi khi còn thiếu hợp lý, theo hướng chủ quan, áp đặt; có sự vênh khá lớn giữa các kế hoạch về nội dung và kế hoạch kinh phí đảm bảo triển khai các kế hoạch nội dung; có sự chênh lệch khá lớn về khả năng xây dựng và chất lượng xây dựng kế hoạch của các đơn vị trong tổ chức ( nơi làm tốt, nơi làm sơ sài, hình thức); nội dung kế hoạch còn chồng chéo hoặc thiếu tính tổng hợp; tính khả thi của một số kế hoạc còn hạn chế;
một số kế hoạch công tác còn chung chung, thiếu tính định hướng... Nguyên nhân chính của những tồn tại này là do nhận thức của lãnh đạo một số đơn vị tổ chức về vai trò của công tác lập kế hoạch còn hạn chế; thiếu thể chế lập kế hoạch; hoạt động xây dựng kế hoạch còn thiếu chuyên nghiệp; thiếu các thông tin, số liệu thống kê, thiếu những nghiên cứu cần thiết phục vụ công tác lập kế hoạch, điều kiện đảm bảo xây dựng kế hoạch còn hạn chế.
4. Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác lập kế hoạch
Những hạn chế trên đặt ra yêu cầu phải đổi mới phương pháp lập kế hoạch với mục tiêu gắn kế hoạch với nguồn lực tài chính.
Trước hết, cần thay đổi quan điểm, tư duy của người làm kế hoạch. Xóa bỏ tư duy làm kế hoạch để báo cáo, mà lập kế hoạch là để tạo ra một công cụ giúp chính phủ cùng với các cơ quan quản lý nhà nước điều tiết thị trường, điều hành nền kinh tế hiệu quả hơn.
Thứ hai, cần áp dụng các phương pháp phân tích và dự báo khoa học. Muốn lập kế hoạch tốt thì phải dự báo tốt.Những thông tin dự báo là cơ sơ quan trọng cho việc đặt ra mục tiêu của kế hoạch. Một kế hoạch hoàn thiện là một kế hoạch được xây dựng trên cơ sở những thông tin dự báo chuẩn xác, khoa học. Trong khu vực công nếu thông tin dự báo không chính xác có thể dẫn đến những hậu quả ảnh hưởng nghiêm trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển của đất nước và đời sống của nhân dân…
Thứ ba, tăng cường sự tham gia của nhiều bên trong lập kế hoạch là một sự đổi mới cần thiết. Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là một bản kế hoạch tổng hợp trên nhiều mặt, bao quát nhiều vấn đề của toàn xã hội. Do vậy, tăng cường sự tham gia của nhiều cơ quan, đoàn thể và các tổ chức trong xã hội vào quá trình lập kế hoạch là một yêu cầu tất yếu.
Sự tham gia của các cấp, các ngành vào quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương từ việc xây dựng các chỉ tiêu đến việc cân đối các nguồn lực tài chính và dự toán ngân sách sẽ giúp đưa ra các mục tiêu kế hoạch sát với nhu cầu thực tế, nguồn lực xã hội sẽ được huy động tối đa và được phân bổ hiệu quả hơn.
Mở rộng sự tham gia của nhiều đơn vị trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của một địa phương cũng là một cách nâng cao trách nhiệm của các đơn vị đó trong quá trình thực hiện kế hoạch, để kế hoạch hóa phát triển không chỉ là mệnh lệnh của chính quyền mà còn phản ánh đúng nhu cầu của cả xã hội.
Các đơn vị tham gia vào quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội có thể thông qua việc cung cấp thông tin phục vụ cho đánh giá, tham gia đánh giá, phân tích thực trạng, xác định mục tiêu ưu tiên, các nhu cầu cấp thiết, thảo luận các giải pháp cụ thể và thảo luận về các phương án phân bổ ngân sách, huy động nguồn lực xã hội.
Bên cạnh sự tham gia của các cấp, các ngành ở địa phương có thể huy động sự tham gia của các tổ chức tư vấn, các cơ quan nghiên cứu như các trường đại học… Đây là những đơn vị có chuyên môn nghiệp vụ cao, có thể giúp địa phương trong việc sử dụng các công cụ phân tích, đánh giá, giúp đào tạo cán bộ kế hoạch địa phương đôi khi có thể giúp các địa phương đưa ra những nhận định, đánh giá khách quan trong bản kế hoạch.
Thứ tư, các chỉ tiêu khi lập kế hoạch phải phù hợp với năng lực thực hiện( tính khả thi). Năng lực thực hiện kế hoạch là vấn đề quyết định sự thành công của một kế hoạch. Nếu không tính đến năng lực thực hiện kế hoạch thì chắc chắn kế hoạch sẽ thất bại. Trong khu vực công, một kế hoạch đưa ra mà không làm được thì sẽ gây lãng phí tiền của của nhân dân. Cho nên phải tính toán cho thật kĩ càng năng lực thực hiện kế hoạch trước khi xây dựng kế hoạch đó. Phải làm phép so sánh để chi tiêu của kế hoạch không vượt quá khả năng thực hiện. Chỉ tiêu của kế hoạch mà vượt quá khả năng thực hiện thì phải giảm chỉ tiêu. Năng lực thực hiện có thể vượt chỉ tiêu thì phải tăng chỉ tiêu lên. Có như vậy thì nhà nước mới kiểm soát được sự phát triển và chủ động trong việc đề ra kế hoạch phát triển phù hợp với thực tế của Việt Nam.
Thứ 5, kế hoạch phải mang tính chiến lược dài hạn. Một kế hoạch muốn thành công và mang lại lợi ích cho người dân thì phải mang tính chiến lược dài hạn. Trong khu vực công, bất cứ kế hoạch nào cũng phải có mục đích của nó đó là lợi ích của nhân dân, vì thế nó không thể không mang tính chiến lược dài hạnKhi xây dựng kế hoạch, để đảm bảo lợi ích cho nhân dân các cơ quan nhà nước cần phải xem xét hiệu quả của kế hoạch tức là phải xem xét tính chiến lược dài hạn của kế hoạch, để tránh sao cho đến khi hoàn thành thì kết quả của kế hoạch không bị lỗi thời và còn phù hợp với điều kiện thực tế.
Thứ 6, phải xây dựng rõ cơ sở tư duy và cơ sở thực tế trong việc xây dựng kế hoạch.Cơ sở tư duy và cơ sở thực tế là nội dung quan trọng nhất của việc xây dựng kế hoạch. Tư duy của việc xây dựng kế hoạch là tư tưởng bao trùm lên toàn bộ kế hoạch. Ngoài cơ sở tư duy xuyên suốt kế hoạch, các cơ quan nhà nước cần phải xem xét cơ sở thực tế của việc xây dựng kế hoạch đó. Bất cứ kế hoạch nào trong khu vực công cũng đòi hỏi phải xây dựng trên cơ sở thực tế đòi hỏi của cuộc sống thì mới đem lại lợi ích cho người dân.
Thứ bảy, xây dựng kế hoạch nên hạn chế sự áp đặt ý chí của các cơ quan công quyền.Trong thời kì kế hoạch hóa tập trung phương pháp xây dựng kế hoạch
theo sự áp đặt ý chí của các cơ quan công quyền là phương pháp phổ biến được áp dụng ở nước ta. Phương pháp này thể hiện ý chí đơn phương của các cơ quan công quyền và thể hiện tư duy ôm đồm quyền lực của các cơ quan xây dựng dự thảo.
Trong điều kiện mới hiện nay, phương pháp này tỏ ra kém hiệu quả và không còn phù hợp. Nó làm cho kế hoạch luôn thể hiện ý chí đơn phương của các cơ quan công quyền mà không tính đến hiệu quả thiết thực mà kế hoạch mang lại cho người dân và cộng đồng. Chính vì vậy nên hạn chế việc áp dụng phương pháp xây dựng kế hoạch theo sự áp đặt ý chí của các cơ quan công quyền.Trên đây là một số kiến nghị đối với khu vực công.