2.1. Kinh nghiệm áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý và bảo vệ môi trường ở các quốc gia khác.
2.1.1. Các nước kỉnh tế phát triển thuộc OECD.
Các nước thuộc OECD, công cụ kinh tế được lựa chọn tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi nước, mỗi nghành, mỗi thời điểm hay vào các mục tiêu đặc thù của mỗi dự án. Theo báo cáo điều tra của OECD năm 1994 thì trong số 14 nước điều tra đã có trên 150 công cụ kinh tế được đề nghị áp dụng, trong đó phổ biến là:
thuế và phí môi trường; phí đánh vào người sử dụng; thuế và phí đánh vào sản phẩm; thuế và phí hành chính; thuế cấp sai.
ở Canada năm 1972 một loại thuế 15% cho một tấn dầu tầu biển đã đựơc thu cho quỹ hoạt động tầu biển Canada nhằm bảo vệ môi trường.
ở Pháp sử dụng hình thức phí và lệ phí không có tính chất khuyến khích bỏi suất phí và lệ phí quá thấp, ở Đức và Italia thì hình thức phí và lệ phí đánh vào chất gây ô nhiễm như các chất lắng đọng, các chất có thể bị ô xy hoá, thuỷ ngân.. .thì sau khi công bố suất phí nếu doanh nghiệp nào tuân thủ đẩy đủ các tiêu chuẩn về chất lượng thải thì doanh nghiệp đó sẽ được giảm 50% phí và lệ phí. Như vậy tuỳ vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi nước tức là điều kiện kinh tế cụ thể, đặc thù của từng nghành kinh doanh mà có sự áp dụng các công cụ kinh tế ở mỗi nước là khác nhau.
+ Về các chương trình thương mại: Theo các nước này thì chương trình thương mại là một trong bốn công cụ kinh tế được sử dụng nhằm bảo vệ môi trường. Theo cách phân chia như đã nêu ở trên thì có ba dạng chương trình thương mại chủ yếu đã được sử dụng vào mục đích bảo vệ môi trường ở các nước thuộc OECD đó là: Giấy phép phát thải; tín phiếu giảm phát thải và trợ cấp tiêu thụ hoặc sản xuất.
+ Động cơ tài chính: Loại công cụ kinh tế thứ ba mà các nước thuộc OECD sử dụng để quản lý và bảo vệ môi trường là các động cơ tài chính như khả năng chuyển nhượng, kỳ phiếu vay, trợ cấp qua tỷ lệ lãi suất chẳng hạn. Loại công cụ kinh tế này rất gần vói công cụ pháp luật, và những người vi phạm quy định sẽ bị xử phạt hành chính. Các biện pháp này tạo ra động lực kinh tế cho việc tuân thủ các quy định.
+ Kinh nghiệm áp dụng hệ thống đặt cọc hoàn trả: Như đã phân tích ở trên, hệ thống đặt cọc hoàn trả cũng là một loại công cụ kinh tế được áp dụng khá rộng rãi ở các nước thuộc OECD vào mục tiêu bảo vệ môi trường. Xét về bản chất, đặt cọc hoàn trả là việc cộng thêm vào giá bán sản phẩm một khoản phụ thu, được áp dụng với các mặt hàng có thể gây ô nhiễm. Nếu sau khi hàng hoá đó đã được sử
dụng mà không gây ô nhiễm người ta có thể đem sản phẩm đó trả cho các đơn vị thu gom phế thải và được nhận lại tiền phụ thu do các cơ quan vay trả lại. Đối với các nước thuộc OECD, phần lớn hệ thống đặt cọc hoàn trả được áp dụng cho các loại nước uống như bia, rượu...và thực sự nó đã mang lại hiệu quả cao cho việc thu gom các hộp phế thải. Mục đích của hệ thống đặt cọc hoàn trả là gom lại những thứ mà người tiêu thụ đã dùng vào một trung tâm để tái sử dụng hoặc tái chế. Những hệ thống này đạt hiệu quả vì nó đã khuyến khích đặt cọc tối thiểu hoá chất thải.
2.1.2. Nhóm các nước đang phát triển (khu vực Châu Á và Đông nam Á).
Hiện nay, hệ thống quản lý môi trường ở các nước đang phát triển (DPT) chủ yếu vẫn dựa vào các công cụ CAC (...). Tuy nhiên những năm gần đây do có sự trợ giúp về mặt kỹ thuật và kinh nghiệm của các nước OECD, một số nước đã bắt đầu chú ý thích đáng hơn đến các công cụ kinh tế, đó là biện pháp mà các nhà kinh tế cho là có tính hiệu quả xét từ góc độ chi phí thực hiện. Việt Nam cũng như các nước đang phát triển này, các công cụ kinh tế thường không áp dụng một cách riêng biệt như các quốc gia OECD, mà luôn được thực hiện trong sự phối hợp chặt chẽ vói các yếu tố pháp luật. Có nghĩa là ở đây công cụ kinh tế không áp dụng riêng biệt mà bổ xung cho công cụ pháp luật. Trong đó hệ thống các tiêu chuẩn của công cụ pháp luật vẫn giữ vai trò là cơ sở để đánh giá hiệu quả của các chính sách và các mặt tích cực của biện pháp điều hành bằng pháp luật được bổ xung bằng tính mềm dẻo và linh hoạt của các biện pháp kinh tế. Bởi vì như đã phân tích ở trên, áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý và bảo vệ môi trường sẽ tạo khả năng lựa chọn hành động tác động đến môi trường của các chủ thể gây ô nhiễm, còn pháp luật là các quy tắc xử sự bắt buộc chung. Như vây giờ đây các quy định về “điều hành và kiểm soát” sẽ được phối hợp bởi các công cụ kinh tế, nó sẽ tạo ra môi trường pháp lý mềm dẻo, kích thích hoạt động sản xuất kinh doanh trong nước cũng như nước ngoài đầu tư vào. Để rút ra được kinh nghiệm từ việc áp dụng các công cụ kinh tế vào quản lý và bảo vệ môi trường của các nước thuộc DPT- các nước đang phát triển, ta đi vào tìm hiểu xem xét việc áp dụng và tính hiệu quả của từng nước.
- ở Trung Quốc: Hình thức thu phí và lệ phí được sử dụng chủ yếu đối với các chất gây ô nhiễm cho nguồn nước, khí thải và chất thải rắn. Trên cơ sở quy định tiêu chuẩn cho các chất thải, nếu các doanh nghiệp và cơ sở sản xuất phát thải vượt quá quy định thì họ sẽ phải chịu một mức phí nhất định. Điều này Việt Nam đã áp dụng và đã đạt được hiệu quả cao. Trước đây tiền thu được từ các khoản phí này
được sử dụng để trợ cấp cho các hoạt động kiểm soát ô nhiễm. Nhưng ngày nay Trung Quốc có xu hướng thiên về sử dụng số tiền này để cho vay chứ không cấp như trước đây nữa. Phần lớn nguồn thu từ phí được gửi vào các quỹ của địa phương để giành cho các xí nghiệp có nhu cầu vay. Chỉ dùng khoảng 20% số tiền này để chi trả cho các hoạt động theo dõi, điều hành chương trình kể cả việc đào tạo nhân lực và mua máy móc thiết bị. Đây là điều hoàn toàn khác với Việt Nam chúng ta.
- ở Thái Lan: Cùng với sự tăng trưởng kinh tế nhanh, những vấn đề gây ô nhiễm môi trường ở Thái Lan cũng ngày càng trở nên nặng nề và cấp bách, đặc biệt là ô nhiễm nguồn nước và không khí. Chính phủ Thái Lan đang nghiên cứu và bước đầu áp dụng chế độ phí đối với nước thải. Có hai loại phí có thể áp dụng: phí đánh vào các hộ gia đình và các xí nghiệp công nghiệp nhỏ; phí đánh vào công nghiệp lớn. Hình thức sử dụng nguồn thu phí ở Thái Lan chủ yếu được chiết khấu đưa vào quỹ môi trường theo tỷ lệ do ban quản lý vốn quy định. Điều này khác với vấn đề về quỹ bảo vệ môi trường ở Trung Quốc. Tiền thu được của quỹ này được dùng vào việc trợ cấp giúp các xí nghiệp quy mô vừa và nhỏ đầu tư vào công nghệ kiểm soát ô nhiễm, số còn lại được chi dùng cho vận hành và bảo quản nhà máy xử lý nước thải trung tâm, các nhà mày xả chất thải hoặc là chính quyền địa phương hay cơ quan Nhà nước có trách nhiệm thu phí dịch vụ và tiền phạt.
- ở Philippin: áp dụng công cụ kinh tế dựa trên cơ sở thị trường đặc biệt là các công cụ kinh tế đã được thực hiện ở Philippin chủ yếu từ những năm 1980 trở lại đây.
- ở Malayxia: Malayxia cũng đã bắt đầu thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường thông qua việc áp dụng ngày càng rộng rãi hơn các công cụ kinh tế. Trong đó công cụ được sử dụng nhiều nhất vẫn là phí môi trường.
Mục đích của việc thu phí môi trường là để bảo vệ môi trường chứ không phải để tạo nguồn thu nhập, ở nước này tiêu chuẩn xả thải dựa trên cơ sở phân tích nồng độ cho phép của nước xả thải của các chất gây ô nhiễm (thuỷ ngân; crôm hoá trị 6;
xianua...). Các khoản phí này ấn định cho việc xả các chất gây ô nhiễm, ở dưới mức tiêu chuẩn cho phép, vượt quá tiêu chuẩn này cơ sở công nghiệp gây ô nhiễm không được phép xả chất thải nữa.
- ở Xingapo: Là một quốc gia được coi là có chính sách môi trường tốt nhất, Xingapo sử dụng khá sớm và có hiệu quả các công cụ kinh tế vào việc quản lý và bảo vệ môi trường mà đặc biệt là công cụ: Hệ thống thuế nước thải thương mại.
Điều đáng chú ý ở đây là mức phí như nhau được áp dụng trong tất cả các nghành công nghiệp và các xí nghiệp, không phân biệt xí nghiệp cũ hay xí nghiệp mói.
2.1.3. Kết luận.
Qua các ví dụ một số nước về sử dụng các công cụ kinh tế vào quản lý và bảo vệ môi trường ta thấy: Các công cụ kinh tế thường được áp dụng vói tư cách bổ xung chứ không phải thay thế cho các công cụ điều hành. Tuỳ theo tính chất của từng vấn đề môi trường cần giải quyết, người ta chọn điểm cân bằng giữa hai hệ thống công cụ này. Chẳng hạn nếu vấn đề môi trường cần được giải quyết có tính bất ổn định cao và điều này có thể gây ra những chi phí lớn thì người ta sẽ áp dụng các biện pháp CAC- điều hành và kiểm soát- để giảm bớt tính bất ổn định đó, còn nếu vấn đề môi trường cần giải quyết tương đối xác định thì cần thực thi những biện pháp mềm dẻo, linh hoạt (tức là áp dụng công cụ kinh tế) trong trường họp này, và trong nhiều trường hợp người ta hay sử dụng một lúc cả hai loại công cụ.
Kinh nghiệm thực tiễn của các nước OECD và DPT rút ra từ việc áp dụng các công cụ kinh tế xét trên cơ sở hai góc độ: lý luận và thực tiễn các nước trên thế giới ngày càng có xu hướng nội hoá các chi phí và lợi ích môi trường để hướng tới một sự phát triển bền vững trong tương lai. Muốn thực hiện điều này cần phải sử dụng ngày càng sâu rộng hơn các công cụ kinh tế vào hoạch định chính sách môi trường của quốc gia.
2.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam từ thực tiễn áp dụng các công cụ kinh tế vào hoạch định chính sách môi trường ở nước ngoài.
Kinh nghiệm của nước ngoài về áp dụng các công cụ kinh tế vào hoạch định chính sách môi trường cho thấy đối với các nước đang phát triển nói chung và các nước có nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa như Việt Nam do điều kiện luật pháp, khuôn khổ, thể chế chưa hoàn thiện, trình độ dân trí chưa cao nên có nhiều vấn đề đặt ra cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng khi xây dựng và áp dụng công cụ kinh tế, phải nhận thức rõ tầm quan trọng của việc áp dụng các công cụ này cũng như hiệu quả của nó đối với vấn đề quản lý và bảo vệ môi trường.
Trong điều kiện kinh tế xã hội như hiện nay thì việc áp dụng loại công cụ kinh tế nào cho phù họp, thu được hiệu quả cao, đó là vấn đề mà chúng ta cần nghiên cứu.
Đặc biệt là điều kiện của việc áp dụng công cụ đó đối với Việt Nam.
Qua việc áp dụng các công cụ kinh tế, các nước phát triển (OECD) đưa ra các kinh nghiệm sau:
- Việc sử dụng các công cụ kinh tế không chỉ là lựa chọn mà còn là sự kết họp, liên kết giữa chúng. Trên thực tế sự liên kết này đã đạt được nhiều thuận lợi;
- Công cụ kinh tế có thể tạo động cơ khuyến khích các doanh nghiệp thực hiện vượt yêu cầu của cơ quan quản lý Nhà nước hoặc trên mức tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật;
- Công cụ kinh tế tạo điều kiện cho các thoả thuận mang tính tư giác của doanh nghiệp, thay đổi hành vi của họ;
- Việc áp dụng các công cụ kinh tế không chỉ phụ thuộc vào loại chất gây ô nhiễm, các tác nhân gây ô nhiễm mà còn phụ thuộc vào các điều kiện kinh tế xã hội và truyền thống văn hoá của từng quốc gia.
2.3. Cơ sở pháp lý và thực tiễn của việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý và bảo vệ môi trường ở Việt Nam.
2.3.1. Cơ sở pháp lý.
Các công cụ kinh tế được quy định rải rác ở hầu hết các văn bản pháp quy, chính điều này đã tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý và bảo vệ môi trường ở nước ta. Cụ thể là:
- Luật bảo vệ môi trường: Được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 27/12/1993. Đó là bộ luật cơ bản và quan trọng nhất về quản lý và bảo vệ môi trường ở Việt Nam. Điều 7- Chương I của luật bảo vệ môi trường tạo cơ sở pháp lý cho việc nghiên cứu, hoạch định các chính sách phù họp, nhằm áp dụng các công cụ kinh tế vào lĩnh vực bảo vệ môi trường:
“TỔ chức, cá nhân sử dụng thành phần môi trường vào mục đích sản xuất, kinh doanh trong trường hợp cần thiết phải đóng góp tài chính cho việc bảo vệ môi trường.
Chính phủ quy định các trường hợp mức và phương thức đóng góp tài chính nói tại Điều này.
TỔ chức, cá nhân gây tổn hại môi trường do hoạt động của mình phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.”.
Như vậy Luật bảo vệ môi trường đã tạo ra một khuôn khổ pháp lý cho thực hiện chính sách môi trường có hiệu quả. Công cụ kinh tế là loại công cụ linh hoạt,mềm dẻo, nó cho phép được sử dụng xen kẽ với công cụ pháp lí, và cũng chỉ có công cụ pháp lí mới làm cho các công cụ đó được thực hiện đúng và đi vào thực tiễn có hiệu quả. Ngược lại công cụ kinh tế cũng góp phần hỗ trợ cho việc thực hiện luật bảo vệ môi trường .
-Nghị định của Chính phủ số 175-CPS ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành luật bảo vệ môi trường.
Nghị định này quy định chi tiết việc thi hành Luật bảo vệ môi trường được Quốc hội thông qua ngày 27/3/1993 (có hiệu lực kể từ ngày công bố- 10/1/1994).
Mục đích của nghị định này là nhăm cung cấp các chi tiết cụ thể về lĩnh vực môi trường đã được xác định trong Luật bảo vệ môi trường trong đó có Điều 7. Tại Khoản 2- Điều 8 Nghị định 175 quy định: các tổ chức, cá nhân sản xuất kinh doanh có trách nhiệm nghiêm chỉnh thực hiện các quy định của pháp luật về: “...Đóng góp tài chính bảo vệ môi trường, bồi thường thiệt hại do có hành vi gây tổn hại môi trường theo quy định của pháp luật”.
Tại Điều 32- Nghị định 175 cũng quy định:
“Nguồn tài chính cho nhiệm vụ bảo vệ môi trường gồm:
1- Ngân sách Nhà nước dành cho nhiệm vụ bảo vệ môi trường, cho các nhiệm vụ nghiên cứu khoa học và quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường;
2- Phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường của các công trình kinh tế- xã hội; phí bảo vệ môi trường do các tổ chức, cá nhân sử dụng thành phần môi trường vào mục đích sản xuất kinh doanh đóng góp theo quy định chi tiết của Bộ Tài chính;
3- Các khoản khác (tiền phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường, đóng góp của các tổ chức kinh tế- xã hội..
Đây là một quy định rất cụ thể về nguồn tài chính, rõ ràng trong đó có nguồn tài trợ của ngân sách Nhà nước, các loại phí thu từ các hoạt động sử dụng thành phần môi trường. Đó là các công cụ kinh tế được quy định rất cụ thể trong các văn bản pháp luật.
Tại Điều 34 quy định cụ thể về việc nộp phí bảo vệ môi trường đối với các tổ chức, cá nhân sản xuất kinh doanh thuộc các lĩnh vực cụ thể sau:
+ Khai thác dầu mỏ, khí đốt, khoáng sản khác;
+ Sân bay, bến cảng, bến xe, nhà ga;
+ Phương tiện giao thông cơ giới;