Khái niệm giám sát xã hội và hoạt động giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

1.2. Giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

1.2.1. Khái niệm giám sát xã hội và hoạt động giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

1.2.1.1. Khái niệm giám sát xã hội

Khái niệm “giám sát” hiện nay được dùng rất phổ biến trong các khoa học như chính trị học, luật học, hành chính học… và trong nhiều văn bản nghị quyết của Đảng, Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước cũng như trong hành xử của đời sống chính trị thực tiễn. Tuy nhiên khái niệm giám sát và nội hàm của nó được diễn đạt bằng nhiều cách khác nhau.

Trong Từ điển Hán – Việt của Đào Duy Anh chủ biên thì “giám sát là xem xét và đàn hạch” [2; tr.132].

Theo Từ điển tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên thì “Giám sát là theo dõi và kiểm tra có thực hiện đúng những điều quy định không” [44, tr.374].

Đại từ điển tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên hiểu “giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ” [57, tr.728].

Từ điển Quản lý xã hội ghi giám sát là kiểm tra; theo dõi nhằm mục đích kiểm tra việc chấp hành luật, nghị quyết, quyết định quản lý.

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc các đối tượng chịu sự giám sát đi theo đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã đạt được xác định từ trước, đảm bảo luật pháp được tuân thủ nghiêm chỉnh.

Trong cuốn “Tìm hiểu một số thuật ngữ trong văn kiện Đại hội X của Đảng”

đã nêu rõ giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, cộng đồng người đối với cá nhân, tổ chức, cộng đồng người khác trong các lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, trong việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật, đường lối quan điểm của đảng, chính sách của Nhà nước, các quyền lợi và nghĩa vụ của công dân, của các tổ chức chính trị - xã hội và kiến nghị phát huy, ưu điểm, thành tựu, xử lý đối với cá nhân, tổ chức có những hành vi sai trái.

Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ giám sát có khác nhau nhưng chúng đều có một số đặc điểm sau:

Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời câu hỏi; ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc sai những điều đã quy định. Đồng thời giám sát luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi: Giám sát ai? Giám sát việc gì? Để có những tác động nhằm điều chỉnh đối tượng thực hiện đúng yêu cầu, quy định của chủ thể quyền lực.

Theo luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định thì “Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là việc Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc đề nghị các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo dõi,

xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam mang tính xã hội; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, kịp thời phát hiện và kiến nghị xử lý sai phạm, khuyết điểm; kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, các điển hình tiên tiến và những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, góp phần xây dựng nhà nước trong sạch, vững mạnh.

Hoạt động giám sát được thực hiện theo nguyên tắc bảo đảm phát huy dân chủ, sự tham gia của nhân dân, thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; xuất phát từ yêu cầu, nguyện vọng của Nhân dân; thực hiện công khai, minh bạch, không chồng chéo; không làm cản trở hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát.”

[50]

Như vậy có thể quan niệm giám sát là quá trình theo dõi, quan sát, phân tích nhận định về hành vi của đối tượng bị giám sát xem có vi phạm những chuẩn mực của chủ thể quyền lực hay không để có những tác động điều chỉnh tương đối thực hiện đúng các yêu cầu chuẩn mực mà chủ thể quyền lực đặt ra

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được hiểu là “Giám sát xã hội”, giám sát mang tính nhân dân, không phải là giám sát của Nhà nước (giám sát của Quốc hội) hoặc giám sát trong Đảng (Quy chế giám sát trong Đảng). Giám sát xã hội chỉ dừng lại ở mức “đánh giá, kiến nghị”, tức là áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự nhận xét, đánh giá, kiến nghị từ phía xã hội, từ đó đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình), không có quyền yêu cầu hoặc bắt buộc cơ quan, tổ chức phải tiến hành xử lý một vụ việc cụ thể nào đó. Việc có xử lý hay không xử lý, xác định kết quả, kiến nghị giám sát đó đúng hay sai phụ thuộc vào quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát theo pháp luật và các quy định hiện hành.

Trong đời sống chính trị cần phân biệt khái niệm giám sát và khái niệm thanh tra. Khái niệm thanh tra được diễn đạt trong Nghị quyết số 164-CP ngày

31/8/1970 của hội đồng chính phủ về tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống thanh tra Nhà nước như sau:

Thanh tra là một trong những công tác quan trọng của người quản lý, nó có mục đích giúp cơ quan lãnh đạo vừa kiểm tra bản thân sự lãnh đạo của mình vừa kiểm tra sự chấp hành của cơ quan quyền lực thuộc thẩm quyền nhằm tìm ra những biện pháp chỉ đạo, cách quản lý tốt nhất, đảm bảo cho những chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của nhà nước được thực thi đầy đủ có hiệu lực.

Như vậy, để phân biệt thanh tra và giám sát trước hết ta nhận diện một số vấn đề sau:

Thứ nhất, thanh tra là công cụ hỗ trợ hoạt động quản lý nhà nước của hệ thống cơ quan quản lý hành chính, là công cụ kiểm tra của hệ thống hành pháp, còn giám sát là hoạt động của hệ thống quyền lực lập pháp, còn chủ thể thanh tra có quyền đưa ra các chế tài cần thiết đối với đối tượng vi phạm như đình chỉ hoạt động, chuyển vụ việc sang cơ quan điều tra.

Thứ hai, đối tượng của thanh tra là cơ quan, tổ chức chấp hành, thực hiện quyền lực hành pháp (thuộc quyền quản lý của cơ quan hành chính) và chủ thể giám sát không có quyền áp dụng chế tài cụ thể, trực tiếp để xử lý sai phạm.

Hoạt động giám sát được thực hiện bằng hai loại chủ thể. Đó là hoạt động giám sát của cơ quan Nhà nước và hoạt động giám sát của các chủ thể xã hội (ngoài nhà nước). Hoạt động giám sát của các chủ thể ngoài nhà nước gọi là giám sát xã hội. Giám sát xã hội khác với giám sát Nhà nước như sau: chủ thể giám sát xã hội gồm các đảng chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, báo chí, công dân.

Đảng cầm quyền không được coi là chủ thể giám sát xã hội và đảng cầm quyền là chủ thể xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy và trực tiếp lãnh đạo nhà nước. Đối tượng giám sát xã hội là cơ quan quyền lực, giám sát xã hội không mang tính quyền lực Nhà nước (không thực hiện quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm trực tiếp đối với các đối tượng vi phạm nhưng lại có thể gây áp lực lên chủ thể quyền lực để điểu chỉnh quyết định chính sách). Bản chất giám sát xã hội là hình thức giám sát có sự tham gia rộng rãi của toàn bộ xã hội mà nòng cốt là một số tổ chức của nhân dân, do nhân

dân lập lên và ủy nhiệm. Phương thức giám sát xã hội được thực hiện trước tiên, thông qua các tổ chức chính trị - xã hội rộng lớn của nhân dân (Mặt trận tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội nghề nghiệp…) bằng hình thức giám sát gián tiếp hoặc trực tiếp của mỗi công dân. Trái lại, giám sát xã hội là sự bổ sung quan trọng, khách quan cho những hình thức giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước và hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước mà toàn bộ xã hội có được sự đối trọng, cân bằng cần thiết để nó được tổ chức và vận hành theo hướng khoa học và hiệu quả.

Từ những phân tích nêu trên, có thể hiểu Giám sát xã hội là hình thức giám sát của các chủ thể ngoài nhà nước gồm các tổ chức chính trị - xã hội, công luận và công dân đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo thực thi quyền lực của nhân dân.

1.2.1.2. Hoạt động giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là hoạt động giám sát xã hội, là việc quan sát, phát hiện, xem xét, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền về hoạt động của các cơ quan Đảng, Nhà nước và cán bộ, công chức đảng viên trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật, các chương trình, đề án, dự án và quy chế quy định có hiệu lực của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ, phẩm chất, đạo đức, lối sống của cán bộ đảng viên.

Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với chính quyền lần đầu tiên được đề cập trong Nghị quyết của Đại hội đại biểu Thanh niên cứu quốc toàn xứ Bắc kỳ tháng 11- 1945 “Mặt trận Việt Minh, Thanh niên cứu quốc hội có nhiệm vụ ủng hộ Chính phủ và Bộ Thanh niên. Sự ủng hộ đó phải thiết thực (bằng việc làm không phải bằng lời nói suông), sáng suốt ( thấy cái hay cái dở) và tích cực ( giám sát và đề nghị)” tuy nhiên quyền giám sát Mặt trận chính thức ghi nhận tại điều 9 Hiến pháp năm 2013 “ Mặt trận giám sát hoạt động cơ qua nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ viên chức Nhà nước” nhân dân có quyền giám sát trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, đảng viên (thông qua Mặt trận và các đoàn thể để thực hiện) [54, tr.13].

Sau Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp 2013, các văn bản pháp luật ngày càng quy định cụ thể hơn về chức năng giám sát của Mặt trận, trong đó có luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, Nhà nước dần chuyển hóa quyền giám sát của Mặt trận trên nhiều lĩnh vực như: giám sát việc thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, thi hành luật đất đai, thi hành luật thuế, thi hành luật nghĩa vụ quân sự, giám sát tố tụng hình sự, dân sự…Như vậy, xét về quyền giám sát Mặt trận trong việc thi hành chính sách pháp luật của cơ quan nhà nước là rất rộng theo thống kê đến tháng 10/2009, đã có 54 văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân [55, tr.211]. Đó là sự thể hiện đường lối, chính sách của Đảng về thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Trong thực tế, quyền giám sát của Mặt trận đã đi vào cuộc sống và đạt được một số kết quả và kinh nghiệm nhất định, nhưng song song bên cạnh đó gặp không ít những khó khăn và nhiều vấn đề đặt ra trong quá trình thực hiện đòi hỏi Mặt trận phải hướng đến giải quyết, các biện pháp phù hợp để đạt hiệu quả hơn nữa.

Khác với giám sát của Nhà nước, giám sát của Mặt trận và đoàn thể không mang tính quyền lực của Nhà nước, với cơ chế là “theo dõi, phát hiện, kiến nghị”

cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết chứ không trực tiếp áp dụng chế tài đình chỉ, bãi bỏ.

Mục đích hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cùng với công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra Nhà Nước nhằm góp phần xây dựng Đảng, xây dựng và củng cố chính quyền, làm cho tổ chức của Đảng và Nhà nước ngày càng trong sạch vững mạnh, hoạt động ngày càng có hiệu quả để thực thi quyền lực của nhân dân. Mục đích hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam bao gồm các yếu tố cụ thể sau:

Thứ nhất, về đối tượng giám sát xã hội

Theo điều 9 Hiến pháp năm 2013 của nước ta và khoản 1 điều 12 của luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam quy định đối tượng giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên bao gồm:

Một là, giám sát hoạt động cơ quan Nhà nước

Nội dung giám sát cơ quan nhà nước là rất rộng, do luật Mặt trận chưa quy định cụ thể phạm vi giám sát đến đâu, nhất là giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, thì giám sát những cơ quan nào? Những tổ chức thành viên nào có quyền giám sát? Từ thực tiễn và điều kiện của Ủy ban Mặt trận nội dung giám sát chủ yếu tập trung vào giám sát việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước, tập trung vào những pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, liên quan đến các tầng lớp xã hội do mặt trận trực tiếp vận động, liên quan đến tổ chức và hoạt động của ủy ban Mặt trận và các tổ chức thành viên. Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và kiến nghị xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật (Điều 9, khoản 4, luật ban hành văn bản quy phạp pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2014).

Tùy vào đặc điểm của từng địa phương và chương trình công tác Mặt trận hằng năm mà xây dựng kế hoạch giám sát việc thực hiện pháp luật, quy phạm của chính quyền địa phương như: giám sát thực hiện luật đất đai, luật thuế, luật nghĩa vụ quân sự, luật bảo vệ môi trường, các chính sách đối với người có công, chính sách xã hội, nghị quyết của Hội đồng nhân dân…

Hai là, giám sát cán bộ, công chức Nhà nước (trong đó có đảng viên).

Phạm vi của nội dung giám sát cán bộ, công chức nhà nước bao gồm: nghĩa vụ của cán bộ, công chức nhà nước, đạo đức, văn hóa, văn hóa giao tiếp của cán bộ, công chức, những việc cán bộ, công chức không được làm (các nội dung trên quy định trong luật cán bộ, công chức, các văn bản hướng dẫn của Đảng, Chính phủ, luật phòng chống tham nhũng, luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và các văn bản luật có liên quan).

Hình thức, cơ chế giám sát cán bộ, công chức, đảng viên, ở khu dân cư được cụ thể hóa ở nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ và Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam ( số 05, ngày 21-04-2006) ban hành bằng hình thức quy chế, trong đó, quy định rõ mục đích giám sát, nguyên tắc giám sát và đối tượng bị giám sát, nội dụng giám sát, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức khi trả lời kiến nghị giám sát.

Mặt trận tổ quốc giám sát cán bộ, công chức còn được quy định trong pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 với hình thức lấy phiếu tín nhiệm các chức danh chủ chốt do Hội đồng nhân dân cấp xã bầu, đó là Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch ủy ban nhân dân, Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân do Ban thường trực ủy ban Mặt trận tổ quốc cấp xã chủ trì tổ chức lấy phiếu tín nhiệm. Giám sát cán bộ, công chức nhà nước theo quy định của Luật phòng chống tham nhũng, luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

Ba là, giám sát hoạt động của đại biểu dân cử

Nội dung giám sát bao gồm: Giám sát tiêu chuẩn đại biểu và việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu dân cử, tuy nhiên hiện nay chưa có văn bản pháp luật cụ thể hóa hình thức giám sát của Mặt trận đối với đại biểu dân cử. Do vậy Mặt trận tổ quốc một số tỉnh phối hợp với thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp tổ chức hoạt động nhận xét theo trách nhiệm và tiêu chuẩn người đại biểu. Cách làm này nhằm góp ý kiến với người đại biểu để khắc phục những điểm yếu, thiếu sót trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn người đại biểu nhân dân. Hình thức thứ hai hiện đang thực hiện là giám sát chức danh chủ chốt của Hội đồng nhân dân với hình thức bỏ phiếu tín nhiệm (theo quy định điều 26 pháp lệnh thực hiện dân chủ nhân dân ở xã, phường, thị trấn).

Như vậy, đối tượng hoạt động giám sát của Mặt trận rất rộng so với đối tượng giám sát của quốc hội, Hội đồng nhân dân, đối tượng giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam bao gồm hoạt động tư cách, phẩm chất của đại biểu quốc hội, Đại biểu của hội đồng nhân dân các cấp, cán bộ, viên chức nhà nước. Như vậy, đối tượng giám sát của Mặt trận là bao gồm bộ máy Nhà nước và các thành viên trong bộ máy đó, các cơ quan nhà nước có chức năng giám sát, kiểm tra, thanh tra đều chịu sự giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam.

Chủ thể giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt nam là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội từ Trung ương đến cơ sở, bao gồm: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Liên hiệp