Chương 2: Thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam giai đoạn 1991 - 2007
2.2. Đánh giá tình hình thực thi thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam giai đoạn
2.2.2. Những hạn chế còn tồn tại
Mặc dù sau hơn 15 năm áp dụng Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, mức thu nộp ngân sách nhà nước có tăng lên song tỷ trọng trong tổng thu ngân sách (không kể thu từ dầu thô) không đáng kể, trung bình khoảng 2%. Điều này làm cho thuế thu nhập cá nhân chưa thực sự phát huy được vai trò tích cực của mình và đi ngược lại xu hướng của thế giới. Bảng 2.3 thể hiện rõ điều này:
Bảng 2.3: Thu ngân sách nhà nước theo GDP bình quân đầu người ở các nước trên thế giới và Việt Nam
Đơn vị: %
Khối nước (GDP/người)
Tổng số thu thuế/GDP
Số thu thuế thu nhập/
tổng số thu thuế Tổng số
thuế thu nhập
Thuế TNCN Các nước đang phát triển có thu nhập thấp
(Đến 745 USD) 14,1 35,9 16,6
Các nước đang phát triển có thu nhập
trung bình thấp (Dưới 745 USD) 16,7 31,5 16,0
Các nước đang phát triển có thu nhập 20,2 29,4 20,5
trung bình (Từ 2.976 - 9.205 USD)
Toàn bộ các nước đang phát triển 17,6 31,2 18,0 Các nước phát triển (Trên 9.206 USD) 25,0 54,3 44,6
Việt Nam 21,8 27,0 2.3
Nguồn: "Tax structures in developing countries: Many Puzzles and a Possible Explaination", Roger Gordon, 2004 và Báo cáo của Bộ tài chính năm 2004.
Ở Mỹ, Nhật Bản, Singapo… cùng với việc kiểm soát thu thuế chặt chẽ, biểu thuế được xây dựng trong luật hợp lý với từng thời kỳ, diện chịu thuế thu nhập cá nhân rộng, vì vậy ngân sách nhà nước huy động được do thuế này có tỷ trọng rất cao, chiếm từ 30% đến 50% tổng thu ngân sách từ thuế và phí.
Ngay cả ở Trung Quốc, tỷ lệ thuế này thu được cũng chiếm tới hơn 5% so với tổng thu từ thuế và phí.
Nguyên nhân của hiện tượng này, bên cạnh sự bất hợp lý trong sắc thuế, sự yếu kém trong công tác quản lý thuế thì còn xuất phát từ thực trạng nền kinh tế nước ta. Việt Nam là một nước đang phát triển với mức thu nhập bình quân trên đầu người thấp, khoảng hơn 750USD/ người (số liệu năm 2007). Do vậy, cơ sở đánh thuế của Việt Nam so với các quốc gia khác là quá nhỏ bé nên chưa thể tạo nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước.
2.2.2.2. Thuế thu nhập cá nhân chưa thực sự đảm bảo tính công bằng trong phân phối thu nhập
Đây là một hạn chế rất lớn vì đảm bảo tính công bằng trong phân phối thu nhập là một vai trò được coi là quan trọng nhất của thuế thu nhập cá nhân.
Thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam chưa đảm bảo tính công bằng trong phân phối thu nhập được thể hiện ở nhiều khía cạnh của sắc thuế
Thứ nhất, thuế thu nhập cá nhân không đảm bảo công bằng giữa các đối tượng nộp thuế.
Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao ở Việt Nam được Ủy ban Thường vụ quốc hội ban hành từ năm 1991 cho đến nay đã qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung nhưng trong Pháp lệnh vẫn quy định phân biệt đối tượng nộp thuế là người Việt Nam với nhau và giữa người Việt Nam và người nước ngoài.
Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao đã đưa ra tiêu chí "quốc tịch" dùng làm căn cứ xác định nghĩa vụ nộp thuế đối với người Việt Nam. Vì vậy, người mang quốc tịch Việt Nam nhưng cư trú ở nước ngoài cũng thuộc diện điều chỉnh của thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Điều này không những không phù hợp với thông lệ quốc tế mà trong thực tế cơ quan quản lý thuế cũng khó nắm bắt được thu nhập của đối tượng này khi họ cư trú ở nước ngoài, phát sinh và hưởng thu nhập ở nước ngoài. Theo thông lệ quốc tế, đối tượng này sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân tại nước cư trú, nếu cơ quan thuế có quản lý được thu nhập và yêu cầu họ nộp thuế thu nhập tại Việt Nam sẽ gây ra hiện tượng "thuế chồng thuế". Vì vậy, quy định này một mặt không khả thi trên thực tế, mặt khác còn tạo ra sự bất bình đẳng về tiêu thức nộp thuế đối với người Việt Nam với nhau. Đối với người nước ngoài, Pháp lệnh lại dùng tiêu thức "cư trú" để làm căn cứ xác định nghĩa vụ nộp thuế của cá nhân. Như vậy, sự phân biệt này tạo ra những tiêu thức đánh thuế không công bằng giữa các đối tượng nộp thuế.
Mặt khác, sự khác nhau về mức khởi điểm chịu thuế và các mức thu nhập chịu thuế giữa các bậc thuế đã dẫn đến sự không công bằng về nghĩa vụ nộp thuế giữa người Việt Nam và người nước ngoài. So với công dân Việt Nam, khởi điểm thu nhập chịu thuế của người nước ngoài cư trú và lao động tại Việt Nam và người Việt Nam cư trú là lao động ở nước ngoài gấp 1,6 lần.
Tuy nhiên, chênh lệch giữa bậc cao nhất và bậc thấp nhất chỉ cao hơn so với người Việt Nam (10 lần) nhưng thuế suất cũng chỉ chênh lệch nhau 4 lần.
Điều này cho thấy, đối với người nước ngoài thu nhập càng cao thì mức điều tiết thu nhập càng thấp. Giả sử hai cá nhân đều có thu nhập là 15 triệu đồng/tháng, căn cứ vào biểu thuế hiện hành, cá nhân là người Việt Nam sẽ phải nộp thuế là 1,5 triệu đồng (chiếm 10% thu nhập), trong khi đó cá nhân là người nước ngoài chỉ phải nộp 0,7 triệu đồng (chiếm 4,7% thu nhập). Nếu thu nhập càng cao thì sự chênh lệch này sẽ càng lớn. Mặc dù đã qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, sự chênh lệch này đã dần được thu hẹp song cho đến nay vẫn chưa hoàn toàn được xóa bỏ. Sự bất hợp lý đó được thể hiện ở bảng 2.4
Bảng 2.4: So sánh thuế suất trung bình và thuế suất biên áp dụng cho thu nhập thường xuyên của người Việt Nam và người nước ngoài
Thu nhập chịu thuế 1 tháng (triệu đồng)
Thuế suất trung bình Thuế suất biên Người
Việt Nam (%)
Người nước ngoài
(%)
Người Việt Nam
(%)
Người nước ngoài
(%)
5 0,0 0,0 0 0
10 5,0 2,0 10 10
15 10,0 4,7 10 10
20 10,0 6,0 20 10
25 12,0 8,8 20 20
30 15,0 10,7 30 20
40 18,75 13,0 30 20
45 21,1 13,7 40 20
60 25,8 17,0 40 30
100 31,5 24,2 40 40
Nguồn: Tính toán trên cơ sở biểu thuế suất hiện hành
Thuế suất trung bình = Số thuế phải nộp/Thu nhập chịu thuế
Thuế suất biên là mức thuế suất cao nhất áp dụng cho bậc thu nhập chịu thuế
Sự bất bình đẳng này theo hướng có lợi cho người nước ngoài. Ở cùng một mức thu nhập, người Việt Nam có xu hướng phải nộp nhiều thuế hơn so với người nước ngoài. Khi nhìn vào đồ thị 2.2 ta sẽ thấy sự bất hợp lý được thể hiện rõ hơn:
0 10 20 30 40 50
5 10 15 20 25 30 40 45 60 100
Thu nhập chịu thuế (triệu đồng/tháng)
Thuế suất (%)
Thuế suất tung bình của người Việt Nam
Thuế suất trung bình của người nước ngoài Thuế suất biên của người Việt Nam
Thuế suất biên của người nước ngoài
Hình 2.2: So sánh mức thuế giữa người Việt Nam và người nước ngoài Nhìn vào đồ thị ta thấy: mức động viên trung bình thuế thu nhập cá nhân của người Việt Nam cao hơn người nước ngoài và tăng tương đối nhanh khi thu nhập tăng, còn đối với người nước ngoài thì mức tăng chậm hơn nhiều. Điều này thể hiện rõ sự bất bình đẳng trong biểu thuế suất áp dụng đối
với thu nhập thường xuyên giữa người Việt Nam và người nước ngoài.Trong thời gian qua, việc quy định khác biệt trong chính sách thuế đối với người nước ngoài có thể có mặt tích cực là để thu hút các nhà quản lý, các cán bộ kỹ thuật có trình độ chuyên môn cao để thu hút đầu tư nước ngoài, đồng thời có tính đến sự khác biệt trong tập quán tiêu dùng, mức độ bao cấp trước đây về đào tạo, giáo dục của người Việt Nam cũng như chính sách giá dịch vụ… Tuy nhiên, quy định này không phù hợp với chuẩn mực thuế quốc tế vì hầu hết các nước đã áp dụng chung một biểu thuế cho cả người trong nước và nước ngoài. Mặt khác, việc phân biệt như vậy còn dẫn đến việc các công ty, tập đoàn nước ngoài muốn tuyển dụng lao động từ nước ngoài vào các vị trí cao trong công ty thay vì tuyển lao động là người Việt Nam. Điều này về lâu dài sẽ hạn chế khả năng tăng cường chất lượng đội ngũ lao động trong nước bởi lao động Việt Nam sẽ ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, học tập kỹ năng quản trị, thương mại, kỹ thuật tiên tiến. Đây là một yếu tố quan trọng trong chiến lược phát triển lâu dài của đất nước. Như vậy, sự phân biệt này không chỉ tạo ra sự bất bình đẳng trong nghĩa vụ nộp thuế cũng như môi trường kinh doanh, mà còn tác động tiêu cực đến nền kinh tế đất nước trong tương lai trung và dài hạn, đặc biệt trước yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và trong điều kiện thu nhập thực tế của một bộ phận dân cư trong nước ngày càng được nâng cao.
Thứ hai, thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam thể hiện sự không công bằng giữa các cá nhân có thu nhập nhưng nộp thuế theo những luật thuế có cơ sở đánh thuế khác nhau.
Chính sách thuế điều tiết thu nhập của cá nhân ở Việt Nam hiện nay tồn tại song song Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao và Luật
thuế thu nhập doanh nghiệp. Luật thuế thu nhập doanh nghiệp quy định các cá nhân có thu nhập từ kinh doanh thuộc đối tượng của Luật này là bất hợp lý.
Bởi vì, xét về bản chất, thu nhập của họ phải được tính vào thu nhập cá nhân nên phải được điều chỉnh bởi thuế thu nhập cá nhân chứ không phải là thuế thu nhập doanh nghiệp. Điều này đã dẫn đến sự không bình đẳng giữa các cá nhân có cùng thu nhập nhưng có nguồn thu nhập khác nhau. Cá nhân có thu nhập từ kinh doanh khi tính thuế được trừ đi chi phí và áp dụng thuế suất 25%
theo quy định của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp (sửa đổi năm 2005). Cá nhân có thu nhập từ tiền công, tiền lương chỉ được trừ đi mức khởi điểm chịu thuế 5 triệu đồng/tháng và phần thu nhập vượt mức phải nộp thuế theo biểu thuế suất lũy tiến từng phần với thuế suất cao nhất 40%. Sự bất bình đẳng này được thể hiện ở bảng 2.5:
Bảng 2.5: Sự bất bình đẳng khi nộp thuế thu nhập ở hai sắc thuế thu nhập đối với cá nhân
Đơn vị: nghìn đồng
Thu nhập chịu thuế 1
tháng
Thuế thu nhập doanh nghiệp
(25%)
Thuế thu nhập cá nhân (theo biểu thuế lũy tiến) Số thuế
phải nộp
Thuế suất Trung bình
Số thuế phải nộp
Thuế suất Trung bình
5.000 1.250 25% 0 0
15.000 3.750 25% 1.000 6.7%
25.000 6.250 25% 3.000 12%
40.000 10.000 25% 7.500 18.75%
60.000 15.000 25% 15.500 25.8%
80.000 20.000 25% 23.500 29.4%
100.000 25.000 25% 31.500 31.5%
Nguồn: Tính theo biểu thuế hiện hành
Số liệu của bảng trên được thể hiện trên đồ thị như sau:
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 Số
thuế phải nộp (nghìn
đồng)
5000 15000 25000 40000 60000 80000 100000 Thu nhập chịu thuế 1 tháng (nghìn đồng)
Thuế thu nhập doanh nghiệp Thuế thu nhập cá nhân
Hình 2.3: So sánh mức động viên của thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao
Như vậy, thu nhập của cá nhân kinh doanh và cá nhân không kinh doanh đều là thu nhập cá nhân nhưng được điều chỉnh ở hai văn bản pháp luật khác nhau và với mức nộp thuế thu nhập khác nhau. Nhìn vào bảng số liệu và hình 2.3, ta có thể thấy rõ trong khoảng thu nhập từ 5 triệu đồng đến 60 triệu đồng/tháng. mức động viên thu nhập của thuế thu nhập doanh nghiệp cao hơn mức động viên của thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Khi thu nhập đạt trên 60 triệu đồng/tháng thì tình hình ngược lại. Điều này thể hiện sự không công bằng giữa các cá nhân có cùng mức thu nhập trong xã hội, ảnh hưởng đến động lực làm việc và kinh doanh của các cá nhân trong xã hội.
Thứ ba, Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao chưa điều tiết toàn bộ các nguồn thu nhập của cá nhân. Cùng là thu nhập của cá nhân nhưng có loại thu nhập bị điều tiết bởi thuế thu nhập cá nhân, có loại thu nhập lại chưa thực hiện điều tiết.
Thu nhập chịu thuế của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao của Việt Nam chưa bao quát mọi khoản thu nhập nên đã ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách, tạo nên sự bất công bằng về nghĩa vụ nộp thuế giữa các loại hình hoạt động kinh doanh, giữa các đối tượng nộp thuế, tạo sự méo mó trong lực chọn cá nhân về ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh. Hơn thế nữa, việc phân loại thu nhập chịu thuế chưa rõ ràng, không căn cứ vào bản chất kinh tế của nguồn thu nhập, đã tạo nên sự phức tạp trong công tác quản lý thu thuế và tạo ra kẽ hở để các đối tượng nộp thuế trốn tránh, lợi dụng.
Trên thế giới, việc đánh thuế thu nhập cá nhân đối với các khoản thu nhập từ vốn là một biện pháp mở rộng phạm vi điều chỉnh của thuế thu nhập cá nhân, tăng thu cho ngân sách nhà nước. Hơn thế nữa, đây cũng là một biện pháp để xác định chính xác tài sản cá nhân, chống tham ô, rửa tiền… So sánh thu nhập chịu thuế trong sắc thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam và một số nước trên thế giới cho thấy: hiện nay thu nhập chịu thuế của Việt Nam chưa quy dịnh hết các nguồn thu nhập phát sinh, đặc biệt là những nguồn thu nhập mới phát sinh trong nền kinh tế thị trường: lãi tiết kiệm, lãi tín phiếu, kỳ phiếu, trái phiếu, lợi tức cổ phần, thu nhập từ tài sản và chuyển nhượng tài sản (cả hiện vật và tiền), thu nhập từ quà tặng bằng tiền… Đây được coi là ưu đãi
"hở" của Pháp lệnh thuế đối với người có thu nhập cao. Ưu điểm của quy định này là thu hút được nguồn tiết kiệm của nhân dân, giảm chi phí vốn, thu hút nguồn vốn đầu tư gián tiếp của cá nhân trong nền kinh tế nhưng lại không đảm bảo được mục tiêu công bằng. Mặt khác, để thu hút vốn của cá nhân vào nền kinh tế, khuyến khích tiết kiệm để đầu tư, điều cơ bản là phải đảm bảo sự ổn định kinh tế - xã hội, giữ được lạm phát ở mức thấp và có mức lãi suất hợp lý chứ không chỉ đơn thuần bằng cách không đánh thuế thu nhập cá nhân từ vốn.
Trong nền kinh tế thị trường, sự phát triển của các hình thức tổ chức kinh doanh đòi hỏi phải đa dạng hóa các hình thức góp vốn và huy động vốn.
Bất kỳ một doanh nghiệp nào khi tiến hành kinh doanh trên thị trường đều có vốn kinh doanh dưới dạng vốn vay hay vốn cổ phần, trong đó vốn vay được thực hiện từ nhiều nguồn khác nhau: vay ngân hàng, vay cá nhân, vay các doanh nghiệp khác. Khoản tiền lãi trả cho các khoản vay của doanh nghiệp sẽ được khấu trừ vào chi phí kinh doanh của doanh nghiệp. Người góp vốn dù dưới dạng cho vay hay góp cổ phần sau một thời gian nhất định sẽ nhận được khoản thu nhập dưới hình thức tiền lãi cho vay hoặc cổ tức. Khoản thu nhập này lại chưa bị đánh thuế, gây nên sự bất bình đẳng giữa các nguồn thu nhập khác nhau.
Mặt khác, thuế thu nhập doanh nghiệp ở nước ta quy định lãi tiền gửi tiết kiệm, tiền cho vay vốn phải nộp thuế thu nhập doanh nghiệp, còn cá nhân không kinh doanh cho vay thì chưa bị điều chỉnh bởi loại thuế nào. Sự phân biệt đối tượng chịu thuế và giữa lợi tức tiền vay của cá nhân kinh doanh và cá nhân không kinh doanh sẽ dẫn đến sự thất thoát nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Trong thời gian qua, nhiều doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp ngoài quốc doanh đã tránh thuế bằng cách núp dưới hình thức ký các hợp đồng vay vốn với cá nhân, mặc dù lãi suất tiền vay có thể cao hơn lãi suất ngân hàng. Như vậy, chi phí tiền vay vừa được hạch toán vào chi phí làm giảm thu nhập chịu thuế của doanh nghiệp, còn cá nhân nhận được thu nhập không phải chịu thuế. Nói cách khác, khoản thu nhập này vừa không phải chịu thuế thu nhập cá nhân vừa không phải chịu thuế thu nhập doanh nghiệp.
Sự bất bình đẳng xảy ra khi có thu nhập của cá nhân bị đánh thuế, có thu nhập của cá nhân không bị đánh thuế. Ở đây, thực chất, các chính phủ chỉ đánh thuế đối với những người có thu nhập cao từ lao động mà không đánh thuế đối với thu nhập từ vốn. Điều này gây ra bất lợi cho thu nhập từ lao động
hay thu nhập từ "vốn con người" và không đảm bảo công bằng. Hơn thế nữa, quy định này còn tạo ra kẽ hở trong việc tránh thuế thu nhập cá nhân thông qua hành vi chuyển đổi thu nhập từ lao động chịu thuế sang thu nhập từ vốn không phải chịu thuế. Hiện tượng này vi phạm tiêu chí công bằng trong thuế và làm giảm nguồn thu từ lao động dẫn đến giảm nguồn thu từ thuế cho ngân sách nhà nước. Kết quá phân tích từ số liệu điều tra kinh tế tổng thể năm 2006 cho thấy 10% dân cư có thu nhập cao nhất giữ hơn 45% thu nhập từ vốn trong nền kinh tế và con số này vẫn tiếp tục tăng nhanh trong những năm qua cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Việc không đưa thu nhập từ vốn vào thu nhập chịu thuế của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao làm giảm tỷ trọng nộp thuế của người giàu và giảm tính lũy tiến của trong toàn bộ hệ thống thuế nói chung. Kết quả, thuế thu nhập cá nhân hiện hành mới chỉ đánh vào tầng lớp trung lưu, những người có tỷ trọng thu nhập từ lao động lớn, còn tầng lớp thượng lưu, những người có tỷ trọng thu nhập từ vốn lớn thì không phải nộp thuế hoặc nộp ở mức thấp. Ở khía cạnh này, Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao đã không thể hiện được vai trò phân phối thu nhập công bằng trong xã hội, và ở đây là công bằng theo chiều dọc.
Thứ tư, Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao thể hiện sự bất bình đẳng khi phân biệt thu nhập thường xuyên và thu nhập không thường xuyên. Việc xác định thu nhập chịu thuế không theo nguồn gốc phát sinh thu nhập mà theo tính chất phát sinh thu nhập (có thường xuyên, đều đặn hay không) dẫn đến hiện tượng không công bằng vì không phản ánh đúng khả năng thu nhập của cá nhân khi đánh thuế đồng thời khó thực hiện trong thực tế và không phù hợp với thông lệ quốc tế.
Theo Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao hiện hành, thu nhập chịu thuế là thu nhập gộp mà cá nhân nhận được trong 1 năm, tạm