Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ TRANH CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
2.1. Tổ chức hòa giải thích hợp
Hòa giải là phương pháp được áp dụng khá phổ biến trong tố tụng dân sự nói chung và giải quyết tranh chấp QSDĐ nói riêng. Để phương pháp này có thể áp dụng cũng như thực hiện được đảm bảo thì cần có một tổ chức hòa giải phù hợp với từng vụ, việc dân sự. Các bên tranh chấp có thể lựa chọn tổ hòa giải cơ sở để giải quyết tranh chấp và trong một số trường hợp pháp luật quy định các bên có tranh chấp bắt buộc thì phải thực hiện việc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã, phường, thị trấn trước khi khởi kiện tại Tòa án.
Theo số liệu báo cáo của Bộ Tư pháp Số: 101/BC-BTP ngày 03/4/2017 về Báo cáo sơ kết 03 năm thực hiện Luật hòa giải cơ sở [46]:
Năm 2014. Tổng số vụ, việc đã thực hiện hòa giải là 157.836 (vụ, việc); hòa giải thành là 128.046 (vụ, việc), đạt tỷ lệ 81,1%.
Năm 2015, Tổng số vụ, việc đã thực hiện hòa giải là 147.268 (vụ, việc); hòa giải thành là 119.743 (vụ, việc), đạt tỷ lệ 81,3%.
Năm 2016. Tổng số vụ, việc đã thực hiện hòa giải là 141.928 (vụ, việc); hòa giải thành là 115.651 (vụ, việc), đạt tỷ lệ 81,5%.
Trên đây là số liệu tổng kết 03 năm thực hiện Luật Hòa giải cơ sở của Bộ Tư pháp đã cho thấy số lượng vụ, việc nói chung cần đến vai trò của hòa giải tại cơ sở khá cao. Từ đó, cũng thể hiện vai trò, nhiệm vụ của các hòa giải viên khá quan trọng trong lĩnh vực này.
Để hiểu thêm về quy trình của một cuộc hòa giải được diễn ra như thế nào. Chúng ta sẽ đi sâu vào nghiên cứu quy trình tổ chức phiên hòa giải ở giai đoạn tiền tố tụng nói chung và hòa giải ở cơ sở nói riêng.
2.1.1. Hòa giải tranh chấp quyền sử dụng đất tại cấp cơ sở
Hòa giải ở cơ sở được thực hiện thông qua hoạt động của Tổ hòa giải
các cụm dân cư khác. Tổ hòa giải cơ sở có chức năng và nhiệm vụ là đại diện bên thứ ba tham gia giải quyết các mâu thuẫn của các cá nhân, tổ chức với nhau, đang xảy ra trên địa bàn quản lí và chung sống. Tổ hòa giải ở cơ sở là một tổ chức tự quản của nhân dân, do nhân dân bầu ra và được thành lập ở thôn, xóm, bản ấp, tổ dân phố cũng như các cụm dân cư khác. Tổ hòa giải có Tổ trưởng và các hòa giải viên. Những thành viên này được bầu thông qua cuộc họp.
Người được đề nghị công nhận là hòa giải viên phải đạt trên 50% đại diện hộ gia đình trong thôn, tổ dân, xóm, ấp,... đồng ý. Trường hợp số người đạt trên 50% đại diện hộ gia đình trong thôn, tổ dân phố,... đồng ý nhiều hơn số lượng hòa giải viên được Chủ tịch UBND cấp xã quyết định thì danh sách người được đề nghị công nhận là hòa giải viên lấy theo kết quả bỏ phiếu từ cao xuống thấp. Sau đó, Chủ tịch UBND cấp xã ra quyết định công nhận hòa giải viên.
Quyết định công nhận hòa giải được gửi cho Ban thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, Trưởng ban công tác Mặt trận, trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố, hòa giải viên và thông báo công khai ở thôn, tổ dân phố.
Theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013 thì "Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở" [26, Điều 202] và khoản 2 của Luật Đất đai trên lại quy định theo hướng "Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp" [26, Điều 202]. Tại Luật Hòa giải cơ sở quy định: "Hòa giải ở cơ sở là việc hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật" [27, Điều 2].
Theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013 có thể thấy hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp thì được coi là hòa giải ở cơ sở.
Trong khi đó, xem xét tại văn bản pháp luật hiện hành về hòa giải cơ sở thì hòa giải được quy định ở đây là một dạng hòa giải riêng biệt với hòa
giải đất đai được quy định ở Luật Đất đai 2013. Theo Luật Hòa giải ở cơ sở ngày 05/7/2013, có hiệu lực từ ngày 01/01/2014 quy định:
1. Hòa giải ở cơ sở là việc hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật theo quy định của Luật này.
2. Cơ sở là thôn, làng, ấp, bản, buôn, phun, sóc, tổ dân phố, khu phố, khối phố và cộng đồng dân cư khác [27, Điều 2].
Trong Luật Hòa giải ở cơ sở quy định phạm vi hòa giải khá rộng, những việc có thể được hòa giải ở cơ sở. Theo đó việc hòa giải ở cơ sở được tiến hành đối với các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật, trừ các trường hợp mâu thuẫn, tranh chấp xâm phạm quyền và lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng; vi phạm pháp luật về hôn nhân và gia đình, giao dịch dân sự mà theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự không được hòa giải; vi phạm pháp luật mà theo quy định phải truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị xử lý vi phạm hành chính; mâu thuẫn, tranh chấp khác không được hòa giải ở cơ sở theo quy định pháp luật [27, Điều 3].
Về bản chất thì sự khác biệt giữa hòa giải cơ sở và hòa giải tranh chấp ở UBND xã, phường, thị trấn là đối với hòa giải cơ sở do hòa giải viên thuộc Tổ hòa giải là tổ chức tự quản của nhân dân được thành lập ở thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác thực hiện. Cơ cấu tổ hòa giải có tổ trưởng và các tổ viên do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn phối hợp với các tổ chức thành viên của Mặt trận lựa chọn, giới thiệu để nhân dân bầu và do UBND cùng cấp công nhận.
Đối với hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã, phường, thị trấn thì khi hòa giải tranh chấp đất đai phải do Hội đồng tư vấn giải quyết tranh chấp QSDĐ của xã, phường, thị trấn do UBND xã, phường, thị trấn thành lập gồm Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn là Chủ tịch Hội đồng;
dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp, bản, buôn, phum, sóc. Đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ nguyên nhân về gốc và quy trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán Bộ Tư pháp xã, phường, thị trấn.
Như vậy, các quy định về hòa giải ở cấp cơ sở vẫn còn nhiều vấn đề chưa được quy định cụ thể, rõ ràng làm cho việc vận dụng các quy định về hòa giải cơ sở. Đối với tranh chấp đất đai trong thực tiễn sẽ tùy thuộc vào việc áp dụng ở từng địa phương mà chưa có sự thống nhất. Tuy nhiên, theo nghiên cứu của chúng tôi thì ngay cả khi tranh chấp đất đai được hòa giải tại cơ sở thì cũng không thể lấy vụ, việc tranh chấp đất đai hòa giải tại Tổ hòa giải sau đó nộp biên bản hòa giải để làm thủ tục khởi kiện tại Tòa án. Vì vậy, còn tùy thuộc vào nội dung vụ việc tranh chấp phát sinh và có yêu cầu mà chúng ta xác định văn bản pháp lý áp dụng là Luật Hòa giải ở cơ sở hay Luật Đất đai năm 2013, tránh việc nhầm lẫn dẫn đến hồ sơ giải quyết của người dân gặp nhiều khó khăn.
2.1.2. Hòa giải tranh chấp quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn
Theo quy định tại BLTTDS năm 2004 sửa đổi năm 2011, BLTTDS 2015 thì việc hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn không được đặt ra với tư cách là một điều kiện bắt buộc khi thụ lý giải quyết các tranh chấp về QSDĐ tại Tòa án.
Theo quy định tại Luật Đất đai năm 1993 quy định: Nhà nước khuyến khích việc hòa giải các tranh chấp đất đai trong nhân dân. Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Nông dân, tổ chức thành viên khác của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác của Mặt trận, tổ chức kinh tế ở cơ sở và công dân hòa giải các tranh chấp đất đai [20, Điều 38].
Từ những quy định của Luật Đất đai năm 1993 có thấy được, mặc dù việc hòa giải tranh chấp QSDĐ đã được quy định những vẫn rất chung chung,
chưa được cụ thể hóa và chưa được coi là một quy định mang tính bắt buộc.
Đây chỉ được coi là một giải pháp để đưa ra cho các bên lựa chọn, Nhà nước chỉ khuyến khích chứ không bắt buộc các bên phải tiến hành hòa giải tranh chấp QSDĐ. Từ đó, đã tạo nên nhiều cách hiểu và áp dụng ở các địa phương.
Nơi có tranh chấp xảy ra được UBND xã, phường, thị trấn tiến hành hòa giải trước khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng có nơi, đương sự lại yêu cầu giải quyết tranh chấp ngay mà không yêu cầu hòa giải. Chính vì vậy, trên thực tế hiện nay hiệu quả của hòa giải tại cơ sở chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu trong giải quyết tranh chấp QSDĐ ở thời điểm đó.
So sánh với Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013, các quy định về hòa giải tranh chấp QSDĐ dường như đã được quan tâm hơn, hiện nay đã có những quy định mới nhằm đáp ứng yêu cầu về giải quyết tranh chấp QSDĐ. Theo Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 thì việc hòa giải tranh chấp QSDĐ được quy định cụ thể như sau:
1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.
2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp.
Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận các tổ chức khác để hòa giải tranh chấp đất đai,…[21, Điều 135].
Để cụ thể hóa các quy định này, tại Điều 159 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 có quy định: "Các bên tranh chấp đất đai phải chủ động gặp gỡ để tự hòa giải; Trường hợp các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp để hòa
và lợi ích hợp pháp của các đương sự tham gia hòa giải, khoản 2 Điều 159 Nghị định 181/2004/NĐ-CP đã quy định: "... Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, …" [2, Điều 159].
Việc quy định rõ ràng như vậy không những tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực hiện mà còn có tác dụng giúp cho các bên tranh chấp và có cơ sở để xác định và nắm bắt được ý kiến cũng như nguyện vọng của các bên.
Trong trường hợp chỉ hòa giải thành được một phần tranh chấp, khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết phần còn tranh chấp các đương sự không có ý kiến gì khác đối với phần đã hòa giải thành được trước đây, thì cơ quan có thẩm quyền sẽ không giải quyết tranh chấp đã thỏa thuận được.
Tại Luật Đất đai năm 2013 đã phần nào kế thừa giá trị về hòa giải và được thể hiện cụ thể, chi tiết hơn về trách nhiệm của Chủ tịch UBND cấp xã, phường, thị trấn và thời hạn hòa giải. Điều 202 của Luật này quy định:
1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc hòa giải tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.
2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có tranh chấp để hòa giải.
3. Chủ tịch Ủy ban nhân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của mặt trận, các tổ chức xã hội khác.
Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai [26, Điều 202].
Như vậy, hòa giải tranh chấp QSDĐ tại UBND cấp xã thực hiện cho thấy sự khác biệt căn bản giữa hình thức hòa giải này với hình thức hòa giải
tại cơ sở vốn là các hình thức hòa giải thuần túy mang tính chất nội bộ của cộng đồng, dân cư, không có bất cứ sự can thiệp nào từ phía Nhà nước.
Chính vì vậy, sự khác biệt rõ rệt giữa hòa giải tranh chấp QSDĐ do UBND cấp xã thực hiện với cách hình thức hòa giải tranh chấp đất đai khác, nên theo quy định của pháp luật, việc hòa giải tranh chấp quyền sử đất này phải được tiến hành theo một trình tự, thủ tục tương đối cụ thể, và phải được bảo đảm bằng một thời hạn nhất định; việc hòa giải tranh chấp QSDĐ phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và xác nhận hòa giải thành hoặc không thành của UBND cấp xã và biên bản hòa giải này được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại UBND cấp xã, phường, thị trấn nơi có tranh chấp và gửi đến nhà nước có thẩm quyền.
Tuy nhiên, cũng cần phải nhấn mạnh rằng, việc hòa giải tranh chấp QSDĐ do UBND cấp xã thực hiện không phải là việc giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan có thẩm quyền. Ở đây cấp xã, phường, thị trấn không phải là một cấp giải quyết tranh chấp đất đai, mà chỉ đóng vai trò trung gian hòa giải, giúp đỡ, hướng dẫn các bên tranh chấp đạt được thỏa thuận, xử lý giải quyết ổn thỏa tranh chấp. Kết quả của hòa giải thành tại UBND xã cũng chưa có hiệu lực về mặt pháp lý ngay lập tức như kết quả hòa giải thành của Tòa án; biên bản hòa giải thành tại UBND xã, phường, thị trấn là cơ sở để các đương sự thực hiện tiếp các thủ tục công nhận kết quả hòa giải của mình tại các cơ quan có thẩm quyền.
2.1.3. Những điểm khác biệt của Hòa giải tranh chấp quyền sử dụng đất tại cơ sở và hòa giải tại Tòa án
Hòa giải tranh chấp dân sự nói chung và hòa giải tranh chấp QSDĐ tại Tòa án nói riêng là một thủ tục bắt buộc trong thủ tục tố tụng dân sự hiện nay.
Như vậy, chúng ta có thể thấy sự thay đổi về các quy định của BLTTDS năm 2004 sửa đổi bổ sung năm 2011 và BLTTDS 2015 quy định về hòa giải đều được coi như một thủ tục bắt buộc trong giai đoạn chuẩn bị
xét xử. BLTTDS 2015 đã quy định hòa giải theo hướng mở rộng hơn.
Nhưng nhìn chung đối với vị trí cũng như vai trò của công tác hòa giải giải trong giai đoạn tố tụng đều được đề cao, và coi trọng. Về giá trị pháp lý của kết quả hòa giải thành của Tòa án có giá trị cao hơn so với kết quả hòa giải thành tại cơ sở, UBND xã, phường, thị trấn,…, luôn được thực hiện một cách nghiêm túc. Qua đó, quyết định công nhận hòa giải thành của Tòa án khi đưa ra gần như đã trở thành một mệnh lệnh bắt buộc, yêu cầu các bên đương sự phải thực hiện quan hệ tranh chấp của mình một cách nhanh chóng, nghiêm túc và không như vị trí pháp lý của hòa giải thành tại cấp cơ sở, cũng như các tổ chức quản lý, giải quyết hành chính liên quan đến lĩnh vực tranh chấp đất đai.
Từ việc phân tích dựa trên cơ sở lý luận cũng như các quy định của pháp luật, chúng ta có thể thấy được quá trình thực hiện của các tổ chức hòa giải hiện nay dưới sự thống kê của bảng so sánh như sau:
Bảng 2.1: So sánh tổ chức hòa giải trong tố tụng và hòa giải tiền tố tụng theo pháp luật Việt Nam hiện nay
Các tiêu chí so sánh Hòa giải trong tố tụng Hòa giải tiền tố tụng Ưu điểm - Có giá trị pháp lý cao hơn.
- Có kỹ năng về áp dụng pháp luật trong hòa giải.
- Kết quả hòa giải thành được thực hiện ngay lập tức.
- Có cơ quan thi hành án đảm bảo thi hành kết quả giải quyết.
- Dễ thực hiện, khá phổ biến.
- Tiết kiệm chi phí cho đương sự.
Nhược điểm - Rườm rà về thủ tục tố tụng.
- Tốn chi phí cho các đương sự.
- Kết quả thực hiện còn chậm;
kiến thức và kỹ năng của hòa giải viên còn hạn chế.
- Kết quả hòa giải thành còn phải chờ sự công nhận của cơ quan có thẩm quyền.
- Không có cơ quan đảm bảo thi hành, chủ yếu mang tính chất tự nguyện thực hiện.