5.5. Các thách thức và cơ hội ứng phó biến đổi khí hậu và quản lý rủi ro thiên
5.5.1. Những yếu tố ảnh hưởng trong ứng phó biến đổi khí hậu và quản lý rủi ro thiên tai
Trong hai thập niên trở lai đây, diễn biến thời tiết và thiên tai đang có xu hướng thay đổi bất thường ở nhiều nơi trên thế giới và Việt Nam. Các rủi ro thiên tai không giống nhau do các hiểm họa, mức độ phơi bày trước hiểm họa và tính tổn thương của cộng đồng ở các vùng khác nhau. Ví dụ điển hình đặc điểm lũ ở vùng trung du phía Bắc và miền Trung (chủ yếu là lũ quét, lũ ống do lưu vực hẹp và ngắn, lũ lên rất nhanh, nước chảy xiết nhưng thời gian ngập ngắn, nước lũ rút nhanh (Phạm Thị Hương Lan và Vũ Minh Cát, 2008), hoàn toàn khác với lũ ở vùng ĐBSCL, chủ yếu là lũ tràn do lưu vực rộng và dài nên nước lũ lên chậm nhưng thời gian ngập lũ kéo dài (Lê Anh Tuấn, 2012b). Do vậy, các biện pháp ứng phó ở từng địa phương khác nhau. Phần tiếp theo đây trình bày một vài yếu tố tạo nên sự khác biệt trong công tác ứng phó và QLRRTT ở các địa phương của Việt Nam.
5.5.1.1. Giới, Độ tuổi và Điều kiện kinh tế
Tác động của BĐKH đến các nhóm xã hội là khác nhau tùy thuộc vào tính dễ bị tổn thương của họ (Wisner và nnk, 2004 Janos, 2006). Người nghèo, người dân tộc thiểu số, phụ nữ và trẻ em là những người dễ bị tổn thương nhất trước những tác động của thiên tai và ảnh hưởng của BĐKH, và trên thực tế thiên tai, BĐKH có thể làm gia tăng thêm vấn đề bất bình đẳng giới, tạo thêm gánh nặng công việc cho phụ nữ, cũng như tăng thêm khả năng dễ bị tổn thương của phụ nữ ở các hộ gia đình nghèo (UN-Việt Nam and Oxfam, 2009; Oxfam and UN, 2009). Hỗ trợ những người dễ bị tổn thương này đối phó với BĐKH và rủi ro thiên tai là một thách thức đối với Việt Nam nói riêng và các nước đang phát triển nói chung.
210
Báo cáo của Birkmann và nnk (2012) cho thấy trong thời gian qua, từ 1994-2006, trẻ em dưới 6 tuổi, chiếm đến 74% số người chết do lũ gây nên ở Đồng Tháp, và phần lớn số này rơi vào các gia đình nghèo do cha mẹ chúng phải đi kiếm sống nên không có người trông giữ. Việc đảm bảo an toàn cho trẻ em trong thiên tai đóng một vai trò quan trọng trong đối phó với BĐKH và QLRRTT ở Việt Nam. Năm 2013, Chính phủ Việt Nam đã phê duyệt chương trình phòng, chống tai nạn, thương tích trẻ em giai đoạn 2013-2015 (Thủ tướng Chính phủ, 2013b) với mục tiêu hạn chế số trẻ em bị tử vong do tai nạn và thương tích, đặc biệt là do đuối nước gây ra. Bên cạnh đó, các tổ chức phi chính phủ cũng rất quan tâm đến vấn đề này. Tổ chức Tầm nhìn Thế giới đã xây dựng kỷ yếu phòng ngừa thiên tai dựa vào học đường trên cơ sở các kinh nghiệm lồng ghép chương trình này vào trường học ở Quảng Ngãi (Tổ chức Tầm nhìn Thế giới ở Việt Nam, 2010).
Mặc dù vấn đề bình đẳng giới ở Việt Nam đã được cải thiện rất nhiều thông qua việc kiện toàn các văn bản pháp lý (như Luật Bình đẳng giới) và mở rộng mạng lưới Hội Phụ nữ từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, hiện tượng bất bình đẳng giới vẫn còn xảy ra, đặc biệt là phụ nữ các dân tộc thiểu số (Oxfam và UN, 2009). Sự tham gia của phụ nữ trong quá trình ra quyết định ở hộ gia đình có cải thiện hơn trước nhưng nam giới vẫn là người ra quyết định cuối cùng. Mặc khác, sự tham gia của phụ nữ trong chính quyền ở các địa phương cũng còn hạn chế (Vu Minh Hai, 2004; Nora và nnk., 2012). Những vấn đề này có ảnh hưởng đến sự tham gia của phụ nữ trong quá trình quy hoạch và ra quyết định thích ứng với BĐKH kể cả ở mức độ hộ gia đình và cộng đồng (Oxfam và UN, 2009).
Ngoài vấn đề giới, bất bình đẳng trong xã hội cũng xảy ra giữa các vùng miền, giữa thành thị và nông thôn, giữa dân tộc Kinh và dân tộc thiểu số, giữa nhóm giàu nhất và nhóm nghèo nhất trong xã hội. Theo báo cáo của Oxfam và Actionaid (2012), tại những địa bàn thường xảy ra thiên tai, hộ nghèo sống ở khu vực thấp trũng, vùng ven, rìa suối, triền núi... dễ bị tổn thương nhất. Đa số hộ nghèo thiếu lương thực vào lúc giáp hạt và khi xảy ra thiên tai. Nhóm dân tộc thiểu số nghèo còn gặp nhiều hạn chế trong phòng chống thiên tai do không thạo tiếng Kinh, thiếu phương tiện nghe nhìn, tiếp cận thông tin về thiên tai bị hạn chế.
5.5.1.2. Sinh kế
Sinh kế của người dân, đặc biệt là sinh kế dựa vào nguồn tài nguyên thiên nhiên như nông nghiệp, thủy sản, rất dễ bị phơi bày trước hiểm họa, chịu tác động bởi các hiện tượng thời tiết cực đoan như bão, lũ lụt, hạn hán, hay các yếu tố ngoại cảnh khác như dịch bệnh, giá cả thị trường. Năng lực ứng phó của cá nhân hay cộng đồng đối với các yếu tố này phụ thuộc vào khả năng tiếp cận vào 5 nhóm nguồn vốn sinh kế, bao gồm tài nguyên thiên nhiên (natural capital), cơ sở hạ tầng thiết yếu và phương tiện sản xuất hỗ trợ sinh kế (physical capital), kỹ năng, kiến thức, sức khỏe và năng lực lao động (human capital), các mạng lưới xã hội và cộng đồng (social capital), và các nguồn tài chính (financial capital).
Việc tiếp cận các nguồn vốn sinh kế trên rất khác nhau giữa các cộng đồng hay thậm chí giữa các nhóm trong cùng cộng đồng do sự khác biệt về điều kiện kinh tế, xã hội và môi trường (Nguyễn Thanh Bình và nnk, 2012). Có một mối quan hệ chặt chẽ giữa việc tiếp cận, quyền quyết định sử dụng các nguồn vốn và sở hữu các nguồn vốn đó với việc sử dụng tài nguyên hợp lý cho sinh kế bền vững (Tạ Thị Thanh Hương, 2010). Sinh kế bền vững đóng một vai trò quan trọng trong QLRRTT và thích ứng với BĐKH.
211 Những vùng thường bị thiên tai, cộng đồng nghèo, người dân tộc thiểu số là những nhóm rất dễ bị tổn thương cần được sự giúp đỡ bên ngoài. Bằng nhiều nguồn vốn khác nhau, Chính phủ đã thực hiện rất nhiều chương trình nâng cao khả năng thích ứng với thiên tai như đê bao ngăn mặn, ngăn lũ, cụm tuyến dân cư, hỗ trợ nhà ở. Tuy nhiên, nhiều chương trình thích ứng với thiên tai chưa thực sự quan tâm đến sinh kế bền vững cho người dân. Ví dụ, người dân không có cơ hội phát triển sinh kế khi di chuyển vào các khu tái định cư (Đỗ Văn Xê, 2008; Nguyễn Thị Thanh Mai, 2012; Trần Thị Lệ Tâm, 2012) hay đê bao làm tăng mực nước và ảnh hưởng đến cộng đồng khác bên ngoài (Nguyễn Thanh Bình và nnk, 2012). Vì vậy, việc xây dựng các chương trình giảm nhẹ thiên tai và thích ứng với BĐKH cần xem xét các khía cạnh trên để hạn chế thấp nhất những ảnh hưởng tiêu cực đến sinh kế người dân, không chỉ trong một nhóm nhỏ mà còn cả cộng đồng lớn.
Ngoài ra, sinh kế người dân Việt Nam dựa vào nông nghiệp nhưng phần lớn nguồn nước phụ thuộc vào các quốc gia khác nên mọi can thiệp từ các nước thượng nguồn (thủy điện, tưới tiêu, v.v) đều tác động đến Việt Nam, nhất là trong bối cảnh BĐKH và nước biển dâng như hiện nay. Do vậy, trong tương lai sinh kế người dân sẽ bị ảnh hưởng rất nhiều nếu không có những chính sách phát triển hợp lý ngay từ bây giờ.
5.5.1.3. Sức khỏe và dịch bệnh
Trên thực tế, giới khoa học hiện vẫn còn tranh cãi xung quanh vấn đề bệnh nào có liên quan đến BĐKH vì mỗi loại bệnh tật có cách lây bệnh và cách mắc bệnh khác nhau nên sẽ chịu ảnh hưởng của thay đổi khí hậu khác nhau (Phạm Huy Dũng và Phạm Huy Tuấn Kiệt, 2008). Các nghiên cứu ở Việt Nam (Phạm Huy Dũng và Phạm Huy Tuấn Kiệt, 2008; Le Anh Tuan, 2013b) cho thấy BĐKH có thể tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến bệnh tật và sức khỏe cộng đồng.
Những hiện tượng BĐKH như hạn hán, lũ lụt, mưa bão, nắng nóng kéo dài, v.v. hay ô nhiễm môi trường (nước hay không khí) gây nhiều khó khăn cho quá trình trao đổi giữa cơ thể người và môi trường sinh hoạt, đặc biệt là lao động nặng nhọc. Những hiện tượng này có thể tác động trực tiếp lên mầm bệnh, nẩy sinh mầm bệnh mới (SARS, cúm gia cầm) hay tác động trực tiếp đến con người và làm cho con người dễ mắc một số bệnh kể cả bệnh truyền nhiễm và bệnh không truyền nhiễm. Thương tật được coi là phổ biến trong các mùa lũ lụt với các tai nạn ngã và va đập vào các vật dưới nước khi di chuyển qua vùng nước ngập (Few và Tran, 2010). Hơn nữa, trẻ em và phụ nữ mang thai đặc biệt mẫn cảm với các bệnh đường nước, như tiêu chảy và tả, cũng như người cao tuổi, người mắc bệnh tim mạch đặc biệt bị rủi ro trước ứng suất nhiệt (Oxfam và UN, 2009).
Một số bệnh chịu tác động gián tiếp của BĐKH và môi trường thông qua trung gian truyền bệnh. Ví dụ như sốt xuất huyết hay sốt rét lây lan chủ yếu là do muỗi truyền từ người này sang người khác mà sự phát triển của muỗi thì phụ thuộc vào điều kiện môi trường. Ở Việt Nam, hàng năm có khoảng 50 - 100 ngàn ca sốt xuất huyết và xu hướng đang tăng dần, tỷ lệ mắc bệnh trên 100.000 dân tăng từ 54 ca giai đoạn 1997-2001 lên 81 ca giai đoạn 2001- 2006, tập trung ở khu vực miền Nam và miền Trung (Phạm Huy Dũng và Phạm Huy Tuấn Kiệt, 2008). Về diễn biến bệnh trong năm, bệnh này tăng từ tháng 6 và đạt đỉnh cao ở tháng 9, cùng thời gian với mùa mưa bão, lũ lụt (Nguyễn Trần Hiển, 2013).
Nghiên cứu trường hợp ở Bến Tre, Đặng Ngọc Chánh và nnk (2012) phát hiện rằng tỷ lệ mắc các bệnh có liên quan đến BĐKH chiếm từ 80,8% đến 85,8% tổng số lượt khám chữa bệnh tại các xã ven biển trong khu vực. Nghiên cứu này còn cho biết tỷ lệ mắc các bệnh trên
212
có sự khác biệt giữa các nhóm tuổi, tình trạng kinh tế gia đình, tình hình vệ sinh ở hộ gia đình. So với nhóm dưới 40 tuổi, tỷ lệ mắc bệnh ở nhóm tuổi 40 đến 60 cao gấp 1,16 lần và nhóm trên 60 tuổi cao gấp 1,85 lần. Nhóm hộ cận nghèo có tỷ lệ mắc bệnh cao gấp 1,84 lần và nhóm hộ nghèo có tỷ lệ mắc bệnh cao gấp 1,16 lần so với nhóm có điều kiện kinh tế từ trung bình trở lên, điều này có thể do nhóm hộ cận nghèo ít được hỗ trợ về mặt chăm sóc sức khỏe hơn so với các nhóm còn lại (Đặng Ngọc Chánh và nnk, 2012).
Từ những phân tích trên cho thấy, các bệnh liên quan đến thời tiết và môi trường đang có xu hướng tăng và chiếm tỷ lệ tương đối cao ở nước ta. Sự phát triển của chúng không chỉ liên quan đến các yếu tố thời tiết khí hậu mà còn phụ thuộc vào những nhân tố khác như tuổi tác, điều kiện vệ sinh môi trường, vùng miền, điều kiện kinh tế, đầu tư y tế, thuốc men, v.v…
Do vậy, các chương trình quốc gia về chăm sóc sức khỏe các bệnh có liên quan đến khí hậu trong tương lai cần quan tâm đến tất cả các yếu tố trên, nhất là quan tâm đến đối tượng dễ bị tổn thương như hộ nghèo, cận nghèo, người già, người ở vùng sâu, vùng xa, vùng thiên tai lũ lụt.
5.5.1.4. Định cư
Hiệu quả QLRRTT và thích ứng với BĐKH có liên quan chặt chẽ đến đặc điểm dân cư và bối cảnh kinh tế - xã hội của địa phương. Ở Việt Nam, dân cư phân bố không đồng đều giữa các vùng miền, giữa thành thị và nông thôn, mật độ dân số cao ở các đồng bằng và thưa thớt ở miền núi. Một đặc điểm khác là những khu dân cư thường nằm dọc các con sông và nhiều đô thị tập trung ở vùng ven biển. Điều này tạo điều kiện thuận lợi để trao đổi hàng hóa, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; tuy nhiên, nó cũng gây nên nhiều thách thức cho việc phát triển bền vững trong bối cảnh môi trường tự nhiên và xã hội có nhiều biến đổi như hiện nay.
Việt Nam xếp thứ 6 trong số các nước trên thế giới với tỷ lệ dân số đô thị cao sống ở vùng ven biển (Hugo, 2008). Một nghiên cứu so sánh 84 nước đang phát triển cho thấy rằng hậu quả của mực nước biển dâng trung bình 1 mét là 10,8% dân số Việt Nam sẽ bị ảnh hưởng - cao nhất trong các nước được phân tích (Dasgupta và nnk, 2007).
Mặc dù ĐBSCL là nơi dễ bị tổn thương đối với BĐKH nhưng nhận thức của người dân và khả năng ứng phó của cộng đồng nơi đây còn rất thấp (Nguyễn Thanh Bình, 2012). Ví dụ về phương diện nhà ở, kết quả khảo sát mức sống hộ dân cư năm 2010 cho thấy tỷ lệ nhà ở kiên cố trên toàn quốc là 49,2% trong khi đó vùng ĐBSCL chỉ 11,0% ngược lại, tỷ lệ nhà đơn sơ trên toàn quốc chỉ 5,6% nhưng ở ĐBSCL lên đến 16,8%, đặc biệt trong nhóm hộ nghèo, người dân tộc thiểu số thì tỷ lệ nhà tạm còn cao hơn (Tổng cục Thống kê, 2011).
Nhà tạm, đơn sơ nên rất dễ bị ảnh hưởng khi có thiên tai xảy ra, chẳng hạn cơn bão số 5 (bão Linda) năm 1997 đã làm sập hoàn toàn 107.819 căn nhà và bão số 9 (Durian) năm 2006 làm sập 41.787 căn nhà của người dân vùng ĐBSCL (Số liệu được tác giả tổng hợp từ các báo cáo không xuất bản của Ban Chỉ đạo Phòng chống Lụt bão Trung ương).
Để nâng cao khả năng chống chịu với thiên tai và BĐKH thì việc quy hoạch và bố trí dân cư hợp lý là điều cần thiết, điển hình là xây dựng cụm tuyến dân cư vượt lũ ở ĐBSCL (UN-Việt Nam, 2014). Theo đánh giá, chương trình xây dựng cụm tuyến dân cư vượt lũ ở ĐBSCL đã phát huy hiệu quả rất cao. Tuy nhiên, việc di dời dân vào ở trong các cụm tuyến dân cư này cũng phát sinh những khó khăn trở ngại, nhất là các vấn đề liên quan đến sinh kế, thu nhập, và các khoản vay do tái định cư. Bản thân quá trình tái định cư cũng chứa đựng nhiều bất cập, như chất lượng quy hoạch còn yếu kém, trách nhiệm quản lý tài chính không rõ ràng, sự tham gia của cộng đồng còn hạn chế, các khoản vay và hỗ trợ xây dựng nhà ở thiếu minh bạch và chưa có sự nhất quán (UN-Việt Nam, 2014).
213 Sự thay đổi về kinh tế - xã hội ảnh hưởng rất lớn đến việc định cư của người dân. Vấn đề gia tăng dân số, đô thị hóa, di cư ra thành thị để tìm việc làm đã và đang gia tăng áp lực lên các đô thị vốn yếu kém về cơ sở hạ tầng cũng như nhạy cảm với các hiểm họa thiên nhiên.
Báo cáo của World Bank (2011a) cho thấy, dân số đô thị ở Việt Nam bắt đầu tăng nhanh từ sau Đổi Mới năm 1986. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê (2001; 2012) dân số đô thị ở Việt Nam vào năm 1990 chiếm khoảng 20% tổng dân số, đến năm 2000 là 24% và 2011 là 32%). Với tốc độ đô thị hóa như hiện nay, đến năm 2040 dân số ở đô thị sẽ vượt quá dân số nông thôn (World Bank, 2011a). Do vậy, công tác quy hoạch đô thị, bố trí lại dân cư theo hướng hiện đại, kết hợp với GNRRTT là rất cần thiết ở các đô thị Việt Nam.