2.2.1.1 Khỏi niệm về quy hoạch sử dụng ủất
Quy hoạch núi chung là sự chuyển hoỏ tư duy hiện tại thành hành ủộng tương lai nhằm ủạt ủược những mục tiờu nhất ủịnh. Quy hoạch là kế hoạch hoỏ trong khụng gian, thực hiện những quyết ủịnh của Nhà nước trờn lónh thổ nhất ủịnh. Quy hoạch mang tớnh ủịnh hướng, tạo ra khả năng thực hiện cỏc chớnh sỏch phỏt triển, kiểm soỏt cỏc hoạt ủộng sử dụng nguồn lực, tạo ra sự cõn bằng sinh thỏi trong mụi trường sống, sự cụng bằng trong ủời sống xó hội [7].
Quy hoạch sử dụng ủất là một hiện tượng kinh tế xó hội ủặc thự. ðõy là một hoạt ủộng vừa mang tớnh khoa học, vừa mang tớnh phỏp lý của một hệ thống cỏc biện phỏp kỹ thuật, kinh tế, xó hội ủược xử lý bằng cỏc phõn tớch tổng hợp về sự phõn bố ủịa lý và cỏc ủiều kiện tự nhiờn, kinh tế, xó hội cú tớnh chất ủặc trưng, từ ủú ủưa ra giải phỏp ủịnh vị cụ thể của việc tổ chức phỏt triển kinh tế xó hội của một vựng lónh thổ nhất ủịnh. Cụ thể là ủỏp ứng nhu cầu mặt bằng sử dụng ủất hiện tại và tương lai của cỏc ngành, cỏc lĩnh vực cũng như nhu cầu sinh hoạt của mọi thành viên trong xã hội một cách tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả.
QHSDð là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng ủất ủầy ủủ, hợp lý, cú hiệu quả cao thụng
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 18 qua việc phõn phối và tỏi phõn phối quỹ ủất cả nước, tổ chức sử dụng ủất như một tư liệu sản xuất cựng với cỏc tư liệu sản xuất khỏc gắn liền với ủất nhằm nõng cao hiệu quả sản xuất xó hội, tạo ủiều kiện bảo vệ ủất và bảo vệ mụi trường [16].
Hiểu sai lệnh khỏi niệm QHSDð là hết sức nguy hại, ủặc biệt là ủối với hoạt ủộng cú tỏc ủộng lõu dài như QHSDð. Tổ chức nụng lương thế giới (FAO – Food and Agriculture Organization) ủó khẳng ủịnh: “QHSDð ủụi khi bị hiểu lầm là một quỏ trỡnh mà trong ủú cỏc nhà quy hoạch ủưa ra nội dung cụ thể việc mọi người phải làm, như một kiểu hành ựộng từ trên xuống. đó là cỏch hiểu sai lầm. Ngược lại, cỏc nhà nghiờn cứu của FAO ủó chỉ rừ QHSDð thực chất phải là hệ thống ủỏnh giỏ cỏc yếu tố tự nhiờn, xó hội và kinh tế theo cỏch ủể giỳp ủỡ ủộng viờn người sử dụng ủất lựa chọn phương ỏn sử dụng ủất làm tăng năng suất, sử dụng bền vững ủồng thời ủỏp ứng ủược nhu cầu của xỏ hội. Người nụng dõn và những người sử dụng ủất khỏc nờn tham gia vào cỏc hoạt ủộng trong QHSDð, vỡ họ cú kiến thức thực tế, cú sự kiểm nghiệm so sánh giữa nhu cầu phát triển thực tiễn với lý thuyết phát triển bền vững”[8].
2.2.1.2 Hệ thống quy hoạch sử dụng ủất
Cú nhiều quan ủiểm khỏc nhau về cỏch phõn loại quy hoạch sử dụng ủất. Tuy nhiờn, mọi quan ủiểm ủều dựa trờn những căn cứ hoặc cơ sở chung như sau: Nhiệm vụ ủặt ra ủối với quy hoạch; số lượng, thành phần ủối tượng nằm trong quy hoạch, phạm vi lãnh thổ quy hoạch cũng như nội dung và phương pháp quy hoạch.
Ở Việt Nam, Luật ðất ủai năm 2003 (ủiều 25) quy ủịnh: quy hoạch sử dụng ủất ủược tiến hành theo lónh thổ hành chớnh. Hệ thống này gồm 4 cấp, ủú là:
- Quy hoạch sử dụng ủất cả nước.
- Quy hoạch sử dụng ủất ủai cấp tỉnh (bao gồm tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương).
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 19 - Quy hoạch sử dụng ủất ủai cấp huyện (bao gồm cỏc huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh).
- Quy hoạch sử dụng ủất cấp xó (bao gồm xó, phường, thị trấn) ủược gọi là quy hoạch sử dụng ủất chi tiết.
Ngoài ra, Luật ðất ủai cũn quy ủịnh việc lập QHSDð theo ngành, bao gồm Quy hoạch sử dụng ủất ủai của Bộ Quốc phũng; Quy hoạch sử dụng ủất ủai của Bộ Cụng an.
2.2.1.3 Những ủặc ủiểm của quy hoạch sử dụng ủất
Ở mỗi một quốc gia trên thế giới có một cách lập quy hoạch khác nhau, từ ủú dẫn ủến những ủặc ủiểm của quy hoạch sử dụng ủất là khỏc nhau. Tại Việt Nam, ủất ủai thuộc sở hữu toàn dõn, do Nhà nước ủại diện chủ sở hữu và Nhà nước thống nhất quản lý. Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xỏc ủịnh rừ Nhà nước quản lý ủất ủai thụng qua quy hoạch và phỏp luật.
QHSDð ủược duyệt là cơ sở phỏp lý quan trọng ủể tiến hành cỏc hoạt ủộng quản lý Nhà nước, Nhà nước tiến hành cỏc nội dung quản lý Nhà nước về ủất ủai theo khoản 2 ủiều 6 Luật ðất ủai 2003 [11]. Mục 2 Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất gồm 10 ủiều (từ ðiều 21 ủến ðiều 30) của Luật ðất ủai cũng ủưa ra cỏc quy ủịnh, ủặc ủiểm chi tiết.
2.2.1.4 Nhiệm vụ và nội dung của quy hoạch sử dụng ủất
ðối với mỗi quốc gia, cũng như từng vùng trong cả nước (khác nhau về khụng gian), nhiệm vụ và nội dung quy hoạch sử dụng ủất ở cỏc giai ủoạn lịch sử khỏc nhau (về thời gian) là rất khỏc nhau. Giai ủoạn hiện nay, nội dung của quy hoạch sử dụng ủất bao gồm:
(1). ðiều tra, nghiờn cứu, phõn tớch tổng hợp ủiều kiện tự nhiờn, kinh tế, xó hội và hiện trạng sử dụng ủất; ủỏnh giỏ tiềm năng ủất ủai;
(2). ðề xuất phương hướng, mục tiờu, trọng ủiểm và cỏc nhiệm vụ cơ bản về sử dụng ủất trong kỳ quy hoạch (dựa trờn cơ sở dự bỏo biến ủộng sử
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 20 dụng ủất ủai, nhu cầu ủất của cỏc ngành kinh tế quốc dõn, khả năng ủỏp ứng về số lượng, chất lượng ủất ủai);
(3). Xỏc ủịnh diện tớch cỏc loại ủất phõn bổ cho nhu cầu phỏt triển kinh tế – xó hội, quốc phũng an ninh (ủiều chỉnh cơ cấu sử dụng ủất, phõn phối hợp lý nguồn tài nguyờn ủất ủai, xử lý, ủiều hoà nhu cầu sử dụng ủất giữa cỏc ngành, ủưa ra cỏc chỉ tiờu khống chế – chỉ tiờu khung ủể quản lý vĩ mụ ủối với từng loại sử dụng ủất - 3 loại ủất chớnh theo quy ủịnh của Luật ðất ủai năm 2003);
(4). Xỏc ủịnh diện tớch ủất phải thu hồi ủể thực hiện cỏc cụng trỡnh dự ỏn;
(5). Xỏc ủịnh cỏc biện phỏp khai thỏc, sử dụng, bảo vệ, cải tạo ủất và bảo vệ môi trường;
(6). Giải phỏp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng ủất;
Như vậy, nhiệm vụ trọng tõm của quy hoạch sử dụng ủất ủai là: Phõn phối hợp lý ủất ủai cho nhu cầu phỏt triển kinh tế – xó hội; hỡnh thành hệ thống cơ cấu sử dụng ủất phự hợp với cơ cấu kinh tế; khai thỏc tiềm năng ủất ủai và sử dụng ủất ủỳng mục ủớch; hỡnh thành, phõn bổ hợp lý cỏc tổ hợp khụng gian sử dụng ủất nhằm ủạt hiệu quả tổng hoà giữa 3 lợi ớch kinh tế, xó hội và môi trường cao nhất.
Quy hoạch sử dụng ủất là hệ thống quy hoạch nhiều cấp, ngoài lợi ớch chung của cả nước, mỗi vựng, mỗi ủịa phương tự quyết ủịnh những lợi ớch của mỡnh. Vỡ vậy, ủể ủảm bảo sự thống nhất khi xõy dựng, triển khai quy hoạch sử dụng ủất phải tuõn thủ cỏc thể chế hành chớnh hiện hành của Nhà nước.
Hệ thống quản lý hành chớnh của nước ta ủược phõn chia thành 4 cấp:
toàn quốc (bao gồm cả cấp vùng), cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Tuỳ thuộc vào chức năng nhiệm vụ của mỗi cấp, quy hoạch sử dụng ủất cú nội dung và ý nghĩa khác nhau. Quy hoạch của cấp trên là chỗ dựa cho quy hoạch sử dụng ủất của cấp dưới; quy hoạch sử dụng ủất của cấp dưới là phần tiếp theo, cụ thể hoỏ quy hoạch của cấp trờn và là căn cứ ủiều chỉnh cỏc quy hoạch vĩ mụ.
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 21 2.2.1.5 Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng ủất với cỏc loại quy hoạch khỏc
Quy hoạch là một hệ thống gồm nhiều loại hình quy hoạch khác nhau.
Mỗi loại hình quy hoạch có vị trí, vai trò riêng biệt, không thể thay thế.
Nhưng cỏc loại hỡnh quy hoạch khụng ủộc lập mà cú sự tỏc ủộng qua lại lẫn nhau. Ở mỗi một quốc gia, hệ thống quy hoạch ủược ủỏnh giỏ là cú chất lượng khi cỏc loại hỡnh quy hoạch cú sự thống nhất ủồng bộ, kịp thời ở tất cả các cấp.
QHSDð có mối quan hệ chặt chẽ với nhiều loại hình quy hoạch khác.
QHSDð là quy hoạch tổng thể chuyên ngành, cụ thể hóa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế, xã hội. ðối với quy hoạch phát triển nông nghiệp, QHSDð cú tỏc dụng vĩ mụ, khống chế và ủiều hoà cơ cấu sử dụng ủất. Giữa quy hoachj ủụ thị và quy hoạch sử dụng ủất cú mối quan hệ diện và ủiểm, cục bộ và toàn bộ. Ngoài ra, quan hệ giữa quy hoạch sử dụng ủất với quy hoạch phỏt triển các ngành là quan hệ tương hỗ vừa phát triển vừa hạn chế lẫn nhau.
2.2.2 í nghĩa, tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng ủất
2.2.2.1. í nghĩa, tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng ủất núi chung
Cụng tỏc lập quy hoạch sử dụng ủất cú ý nghĩa cực kỳ quan trọng cho việc phát triển kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia. Dân số nước ta ngày càng ủụng, trong khi ủất ủai thỡ cú hạn, cụng tỏc quy hoạch kế hoạch sử dụng ủất khụng ủược thực hiện một cỏch hợp lý thỡ tỡnh hỡnh kinh tế - xó hội sẽ bị ảnh hưởng lớn, mụi trường sinh thỏi cũng khú ủược ủảm bảo.
Việc sử dụng ủất ủai hợp lý liờn quan chặt chẽ tới mọi hoạt ủộng của từng ngành và từng lĩnh vực, quyết ủịnh ủến hiệu quả sản xuất và sự sống cũn của vận mệnh quốc gia. Chớnh vỡ vậy, ðảng và Nhà nước ta luụn coi ủõy là vấn ủề ủược quan tõm hàng ủầu.
Nhà nước ta ủó ban hành một hệ thống cỏc văn bản phỏp luật về ủất ủai như: Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật. Nó tạo ra cơ sở pháp lý vững
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 22 chắc cho cụng tỏc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất ủai.
Chương II, ðiều 17 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 nờu rừ: “ðất ủai thuộc sở hữu toàn dõn do nhà nước thống nhất quản lý”, ðiều 18 quy ủịnh: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ ủất ủai theo quy hoạch và phỏp luật, ủảm bảo ủỳng mục ủớch và cú hiệu quả” [9].
ðể phự hợp với thực tiễn khỏch quan về tỡnh hỡnh quản lý sử dụng ủất hiện tại và tương lai trong ủiều kiện ủất nước ủang chuyển sang nền kinh tế thị trường cú sự quản lý của Nhà nước, ngày 01/7/2004 Luật ủất ủai 2003 chớnh thức cú hiệu lực, trong ủú ủó quy ủịnh rừ việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng ủất. Tại ủiều 6 quy ủịnh: “Quy hoạch và kế hoạch sử dụng ủất là một trong mười ba nội dung quản lý nhà nước về ủất ủai” [11], ủiều 21 ủến ủiều 30 quy ủịnh chi tiết về cụng tỏc quy hoạch kế hoạch sử dụng ủất.
Ngoài các văn bản có tính pháp lý cao còn có các văn bản dưới luật, cỏc văn bản của ngành trực tiếp hoặc giỏn tiếp ủề cập ủến vai trũ, ý nghĩa, căn cứ, nội dung và phương phỏp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất, ủú là:
- Nghị ủịnh số 181/2004Nð-CP, ngày 29/10/2004 của Chớnh phủ về hướng dẫn thi hành luật ủất ủai.
- Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT, ngày 02/11/2009 của Bộ Tài nguyờn và mụi trường về việc quy ủịnh chi tiết việc lập, ủiều chỉnh và thẩm ủịnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất.
2.2.2.2. í nghĩa, tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng ủất cấp tỉnh và cấp huyện.
Trong hệ thống quy hoạch sử dụng ủất theo 4 cấp hành chớnh của nước ta, quy hoạch sử dụng ủất cấp tỉnh và cấp huyện là hai bộ phận quan trọng:
- Quy hoạch sử dụng ủất cấp tỉnh cú vị trớ trung tõm, tạo khung sườn trung gian giữa tổng thể và cụ thể, giữa Trung ương và ủịa phương. Nú cú tỏc ủộng trực tiếp tới việc sử dụng ủất của cỏc Bộ, ngành, vựng, cỏc huyện, cỏc
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 23 dự ỏn; ủồng thời cũng cú vai trũ cụ thể hoỏ, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch sử dụng ủất cả nước.
- Quy hoạch sử dụng ủất cấp huyện là cơ sở ủể cụ thể hoỏ quy hoạch sử dụng ủất cấp tỉnh và cả nước, trực tiếp chỉ ủạo và khống chế quy hoạch sử dụng ủất của nội bộ cỏc ngành, cỏc xớ nghiệp, kế thừa quy hoạch cấp trờn.
2.3 Tỡnh hỡnh thực hiện quy hoạch sử dụng ủất của một số nước trờn thế giới và của Việt Nam
2.3.1 Tỡnh hỡnh thực hiện quy hoạch sử dụng ủất của một số nước trờn thế giới
Cụng tỏc lập quy hoạch sử dụng ủất luụn là mối quan tõm hàng ủầu trong lĩnh vực quản lý Nhà nước ủối với tài nguyờn núi chung và với ủẩt ủai nói riêng của mỗi quốc gia trên thế giới. Mỗi một quốc gia trên thế giới lại có những ủiều kiện tự nhiờn, kinh tế-xó hội khỏc nhau, tốc ủộ tăng trưởng kinh tế khỏc nhau dẫn ủến phương phỏp lập quy hoạch sử dụng ủất ở mỗi một quốc gia cũng khác nhau:
* Ở hệ thống cỏc nước phỏt triển: ở ủõy họ cú hệ thống bộ luật về ủất ủai khỏ hoàn thiện, do ủú cụng tỏc quản lý Nhà nước về ủất ủai núi chung và cụng tỏc quy hoạch núi riờng ủó cú hệ thống lý luận khỏ ủầy ủủ, khoa học và ủược triển khai ủồng bộ, hiệu quả trong thực tiễn, nú ủảm bảo hiệu quả trờn cả 3 mặt kinh tế, xã hội và môi trường.
Ở Mỹ, nội dung quy hoạch sử dụng ủất ủó gắn với mụi trường, xõy dựng một hệ thống tổng thể về quy hoạch ủể ủảm bảo ủược phỏt triển bền vững, sử dụng ủất tiết kiệm nhưng lại ủem lại hiệu quả kinh tế cao và khụng tỏc ủộng nhiều ủến mụi trường, nú gúp phần tăng tớnh khả thi cho phương ỏn quy hoạch sử dụng ủất.
Ở ðức, chỉ sau vài năm thống nhất ủất nước, năm 1994, hệ thống quy hoạch sử dụng ủất của ðức ủược xõy dựng. Hệ thống quy hoạch sử dụng ủất
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 24 ủược xõy dựng với bản ủồ tỷ lệ 1/50.000. Sau ủú, việc cập nhật và chỉnh lý những biến ủộng trong quỏ trỡnh sử dụng ủất ủược thực hiện thường xuyờn, vỡ vậy hệ thống quy hoạch sử dụng ủất của ðức nhỡn chung cú hiệu quả cao.
Ở Nhật Bản trong những năm gần ủõy tốc ủộ cụng nghiệp hoỏ, hiện ủại hoỏ và ủụ thị hoỏ tăng ủó ủặt ra nhu cầu sử dụng ủất ngày càng lớn cho tiến trỡnh phỏt triển kinh tế-xó hội, sự cạnh tranh trong mục ủớch sử dụng ủất khụng chỉ diễn ra trong khu ủụ thị mà cũn diễn ra trờn khắp lónh thổ của ủất nước.
Ở Thuỵ ðiển, phần lớn ủất ủai thuộc sở hữu tư nhõn. Nhưng việc phỏt triển ủất ủai lại khụng phải vấn ủề mang tớnh cỏ nhõn mà là mối quan tõm chung của toàn xó hội. Vỡ vậy, cỏc quy ủịnh mang tớnh phỏp lý liờn quan ủến việc phỏt triển ủất ủai luụn ủặt ra một yờu cầu là phải cú sự cõn bằng giữa lợi ích chung và lợi ích riêng. Theo hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về quy hoạch của Thuỵ ðiển núi riờng,cỏc ủịa phương toàn quyền giỏm sỏt việc phỏt triển, khụng cần phải là chủ sở hữu phần ủất ủược quy hoạch, khụng cần quan tõm ủến việc ủất ủú thuộc về ai. Tuy nhiờn ủiều ủú chỉ ủỳng trờn lý thuyết, cũn trờn thực tế quyền sở hữu ủất ủai cú thể ảnh hưởng cả ủến quy hoạch và việc thực hiện quy hoạch, trong giai ủoạn quy hoạch cú thể ủiều chỉnh quy hoạch cho phù hợp với quyền sở hữu.
* Ở hệ thống cỏc nước ủang phỏt triển:
ðặc ủiểm của cỏc nước ủang phỏt triển là nền kinh tế cũn kộm phỏt triển, thiếu nguồn vốn, trỡnh ủộ chuyờn mụn chưa cao dẫn ủến hệ thống phỏp luật ủất ủai cũn chưa ủồng bộ, hệ thống quy hoạch sử dụng ủất cú chất lượng chưa cao, từ ủú cú ảnh hưởng khụng nhỏ ủến phỏt triển kinh tế của cỏc quốc gia này.
* Quá trình phát triển xã hội đài Loan trước ựây cũng giống với hiện trạng phỏt triển giai ủoạn hiện nay của Việt Nam, tức là xó hội nụng nghiệp là chắnh. Những năm 40 trở lại ựây, nền kinh tế đài Loan có tăng trưởng với tốc