Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn Chương trình

1.1.3.1. Một số khái niệm

+ Khái niệm chi NSNN: “Chi ngân sách Nhà nước là việc phân phối và sử dụng quĩ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định”. (Quốc hội, 2015)

+ Khái niệm chi đầu tư XDCB chương trình MTQG: “Là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.”(Điều 4, Luật Ngân sách Nhà nước, 2014)

+ Khái niệm kiểm soát chi nguồn vốn đầu tư XDCB chương trình MTQG xây dựng nông thôn mới: “Kiểm soát chi về hồ sơ, thủ tục của các lần thanh toán: Kiểm tra tính đầy đủ về cơ sở pháp lý, về tính logic về mặt thời gian, thẩm quyền ký của các văn bản, hồ sơ gửi đến cơ quan kiểm soát chi.” Ví dụ, quyết định đầu tư phải do Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng ký đối

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

với những dự án nhóm B; thời điểm ký hợp đồng phải sau ngày có quyết định kết quả lựa chọn nhà thầu; kiểm tra đối chiếu thông tin trong quyết định kết quả lựa chọn nhà thầu với hợp đồng có đúng không như: Tên đơn vị trúng thầu, giá trị hợp đồng, hình thức hợp đồng, thời gian thực hiện hợp đồng….. (Bộ Tài chính, 2013).

1.1.3.2. Vai trò của kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn Chương trình MTQG xây dựng NTM

Một là, do yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý KSC đầu tư phải đảm bảo tính tiết kiệm và có hiệu quả.

Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao giờ cũng có hạn, nó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động của nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi đầu tư thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, các cấp lãnh đạo, các ngành của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế.

Hai là, do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi đầu tư.

Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán đầu tư tuy thường xuyên được sửa đổi, bổ sung và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy, nó không thể bao quát được hết tất cả những hiện tượng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi đầu tư. Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi đầu tư cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi đầu tư nhiều khi không theo kịp với các biến động

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

và phát triển của hoạt động chi đầu tư; trong đó, một số nhân tố quan trọng như hệ thống tiêu chuẩn định mức, đơn giá còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để có thể thẩm định; đặc biệt là trong lĩnh vực chi đầu tư, một lĩnh vực phức tạp, không chỉ tốn nhiều tiền mà còn liên quan đến yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, tạo ra những kẽ hở cơ chế quản lý; từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã lợi dụng, khai thác để tham ô, trục lợi, gây lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát chi để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực, thất thoát, lãng phí; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi đầu tư ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện hơn.

Ba là, do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí đầu tư.

Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp mà không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này thường lập hồ sơ, chứng từ thanh toán khống, sai chế độ quy định, không có trong dự toán chi NSNN đã được phê duyệt, không đúng chếđộ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu, thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan… Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vịtrí pháp lý và uy tín cao để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và hướng dẫn các đơn vị chấp hành đúng các quy định, tránh sai sót dẫn đến lãng phí, thất thoát kinh phí đầu tư.

Bốn là, do tính đặc thù của các khoản chi đầu tư, các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp.

Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi đầu tư là một ưu thế vô cùng to lớn đối với các đơn vị sử dụng NSNN. Trách nhiệm

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

của họ là phải chứng minh được việc sử dụng của các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít những khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của đầu tư, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền Nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện.

Năm là, do ưu tiên phát triển lĩnh vực ĐTXDCB nông thôn mới, Ngân sách trung ương chiếm tỷ trọng lớn, vì vậy cần đảm bảo thực hiện đúng chức năng và mục đích xây dựng nông thôn mới, tranh sai phạm gây thất thoát, đảm bảo kỷcương quản lý tài chính. (Đặng Văn Du, 2016)

Theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước và những khuyến nghị của tổ chức tài chính quốc tế; việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi đầu tư chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹđầu tư đến từng đối tượng sử dụng ngân sách, kiên quyết không chuyển kinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý tài chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của nhà nước.

1.1.3.3. Điều kiện và nguyên tắc của đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn Chương trình MTQG xây dựng NTM

a. Điều kiện

Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện thanh toán các khoản chi NSNN khi có đủcác điều kiện sau:

+ Đã có trong dựtoán chi NSNN được giao;

+ Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền qui định.

+ Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được ủy quyền quyết định chi.

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

+ Có đủ hồsơ, chứng từ thanh toán theo quy định. (Chính phủ, 2016) b. Nguyên tắc

KSC đầu tư XDCB nguồn CTMTQG xây dựng NTM từ NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau:

- Nguyên tắc đúng đối tượng.

Cấp phát vốn đầu tư được thực hiện theo phương thức cấp phát không hoàn trả nhằm đảm bảo vốn để đầu tư các dự án cần thiết phải đầu tư thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có hoặc ít có khả năng thu hồi vốn và các công trình bí mật Nhà nước, quốc phòng, an ninh… Từđó để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết cho sự phát triển toàn diện và cân đối của nền kinh tế quốc dân. Với sự hạn hẹp của nguồn vốn NSNN và để đảm bảo hiệu quả đầu tư, đòi hỏi việc cấp phát vốn phải đúng đối tượng, sử dụng vốn NSNN theo quy định của pháp luật hiện hành.

- Nguyên tắc thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, có đầy đủ các tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt.

Trình tự đầu tư và xây dựng là trật tự các giai đoạn, các bước công việc trong từng giai đoạn của quá trình đầu tư và xây dựng công trình. Các dự án đầu tư không phân biệt quy mô và mức vốn đầu tư đều phải thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư gồm 3 giai đoạn là: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và kết thúc dự án đưa vào khai thác sử dụng. Các công việc trong giai đoạn thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác có thể thực hiện tuần tự hoặc gối đầu, xen kẽ, tuỳđiều kiện cụ thể của từng dự án đầu tư.

Hồsơ dựán đầu tư (hoặc báo cáo kinh tế- kỹ thuật) và thiết kế- dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ pháp lý quy định về quy mô, cấp độ, kết cấu, định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật của chủng loại vật tư, thiết bị cấu thành từng khối lượng, các giải pháp kỹ thuật công nghệ xây dựng công trình, giá trị từng công việc, khối lượng của hạng mục công trình và công trình. Vì vậy, đểđảm bảo chất lượng công trình xây dựng và hiệu quả sử dụng vốn đầu

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

tư đòi hỏi phải không ngừng nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế và dự toán các công trình xây dựng. Trong cấp phát vốn đầu tư, muốn kiểm tra khối lượng và chất lượng từng công việc hoàn thành để xác định khối lượng đủ điều kiện cấp vốn và quyết định giá trị thanh toán, giá trị quyết toán thì cơ quan KBNN không thể thiếu tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt của công trình.

Khi có quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các đơn vị chủđầu tư phải tuân thủ theo đúng trình tự các bước công việc lập, thẩm định, trình phê duyệt tài liệu thiết kế, dự toán công trình và gửi tài liệu thiết kế, dự toán công trình đã được phê duyệt đến cơ quan quản lý cấp phát vốn.

- Nguyên tắc đúng mục đích, đúng kế hoạch.

Nguồn vốn NSNN đầu tư cho các công trình, dự án được xác định trong kế hoạch NSNN hàng năm dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội của toàn bộ nền kinh tế quốc dân được tổng hợp từ kế hoạch của các bộ, ngành, địa phương, từng đơn vị cơ sở và khả năng cân đối nguồn vốn của NSNN. Vì vậy, cấp phát vốn đầu tư của NSNN phải đúng mục đích, đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và đảm bảo tính kế hoạch, tính cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, của từng ngành, từng lĩnh vực và từng địa phương.

Vốn đầu tư chỉ được sử dụng cho mục đích đầu tư theo kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, không được sử dụng cho các mục đích khác như: trang trải các nhu cầu chi thường xuyên, trả nợ dân… Cấp phát vốn đầu tư phải tuân thủ theo đúng kế hoạch vốn đã được duyệt cho từng công trình; Tổng số vốn thanh toán cho dự án trong năm kế hoạch (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) cho từng công trình, dự án không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho công trình, dự án đó;

Không được điều chuyển vốn từ dự án này sang dự án khác nếu không có

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

quyết định của cấp có thẩm quyền, đặc biệt là việc điều chuyển vốn từ dự án, công trình trung ương sang dựán, công trình địa phương quản lý. Khối lượng thực hiện vượt tiến độ thuộc các công trình, dự án có yêu cầu đẩy nhanh tiến độ đầu tư và xây dựng chỉ khi cấp có thẩm quyền cân đối được nguồn vốn mới được cấp phát thanh toán.

- Nguyên tắc KSC đầu tư được thực hiện theo khối lượng công việc thực tế hoàn thành và chỉ trong phạm vi giá trị dự toán được duyệt.

Cũng như sản phẩm của chi đầu tư nói chung thì sản phẩm của chi đầu tư NSNN có mức vốn đầu tư lớn, thời gian xây dựng dài, kết cấu kỹ thuật phức tạp. Do đó quản lý và cấp phát thanh toán vốn theo khối lượng công việc thực tế hoàn thành nhằm đảm bảo vốn cho quá trình đầu tư được liên tục đúng kế hoạch tiến độ đề ra, kiểm tra chặt chẽ tiến độ, chất lượng từng công việc và khối lượng công trình hoàn thành, đảm bảo vốn được sử dụng đúng mục đích và có vật tư, tài sản đảm bảo, tránh ứ đọng hoặc gây thất thoát, lãng phí vốn của Nhà nước.

Sản phẩm chi đầu tư có tính đơn chiếc, mỗi công trình có một thiết kế và dự toán riêng. Dự toán công trình xây dựng phản ánh những chi phí cần thiết và là giới hạn tối đa được phép đầu tư cho công trình, dự toán được xác định dựa trên cơ sở các tiêu chuẩn định mức kinh tế- kỹ thuật, đơn giá do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền công bố và các chính sách chế độ của Nhà nước. Hơn nữa, một trong những nguyên tắc quan trọng trong quản lý chi NSNN là quản lý theo dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Vì vậy, việc kiểm soát chi đầu tư NSNN phải dựa vào nội dung dự toán đã phê duyệt và chỉ trong phạm vi dựtoán đã được phê duyệt.

Khối lượng công việc hoàn thành được cấp phát thanh toán phải là khối lượng thực hiện đã được nghiệm thu, đúng thiết kế, tuân thủđúng trình tựđầu

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

tư và xây dựng, có trong dự toán được duyệt và được ghi trong kế hoạch được duyệt hàng năm.

Mức vốn cấp phát thanh toán cho từng công trình, hạng mục công trình, từng khối lượng công việc hoàn thành nghiệm thu phải được xác định căn cứ vào dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và chỉ được cấp phát thanh toán trong phạm vi giá dự toán được duyệt. Trong trường hợp tổ chức đấu thầu, thì mức vốn cấp phát thanh toán là giá trúng thầu hoặc giá được tính theo đơn giá trúng thầu được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và không được vượt giá dự toán được duyệt. Các trường hợp vượt giá dự toán đã được duyệt, yêu cầu chủ đầu tư phải lập dự toán bổ sung và tổ chức phê duyệt mới được cấp phát thanh toán.

- Nguyên tắc giám đốc bằng đồng tiền.

Kiểm tra bằng đồng tiền đối với việc sử dụng tiền vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, đúng kế hoạch và có hiệu quả là sự thể hiện chức năng tài chính. Thực hiện công tác giám đốc trong quá trình cấp phát vốn đầu tư có tác dụng đảm bảo tiền vốn được sử dụng tiết kiệm, đúng mục đích, đúng kế hoạch, đồng thời thúc đẩy các đơn vị thực hiện tốt trình tự đầu tư và xây dựng, đôn đốc thực hiện kế hoạch tiến độ thi công đã đề ra, đảm bảo chất lượng công trình, hoàn thành đúng thời gian, đưa công trình vào sử dụng kịp thời để phát huy hiệu quả của dự án.

Giám đốc bằng đồng tiền được thực hiện đối với mọi dự án đầu tư, trong tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư và xây dựng; bao gồm giám đốc trước, trong và sau khi cấp phát thanh toán vốn.

Các nguyên tắc quản lý và cấp phát vốn đầu tư NSNN là một thể thống nhất, chi phối toàn bộ công tác quản lý và cấp phát vốn đầu tư. Chúng có mối

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.tnu.edu.vn

quan hệ chặt chẽ với nhau và là điều kiện tiền đề để thực hiện lẫn nhau.

(Chính phủ, 2016)

1.1.3.4. Phương pháp kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn Chương trình MTQG xây dựng NTM

Phương pháp kiểm soát chi có thể thực hiện thông qua kiểm soát chứng từ thanh toán. Chứng từthanh toán đầu tư có 2 loại:

+ Chứng từ nghiệp vụ: Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư XDCB hoàn thành được áp dụng cho cả các lần tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành.

+ Chứng từ kế toán: Giấy rút vốn đầu tư; Giấy đề nghị thanh toán tam ứng vốn đầu tư. (Đặng Văn Du, 2016)

1.1.3.5. Đặc điểm kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn CTMTQG xây dựng NTM qua KBNN cấp huyện

Chi đầu tư XDCB chương trình MTQG xây dựng nông thôn mới từ nguồn ngân sách nhà nước là một bộ phân trong chi ngân sách nên nó mang đầy đủ tính chất của khoản chi NSNN đó là:

Là các khoản chi được thực hiện theo các chương trình, kế hoạch phù hợp với chiến lược phát triển và quy hoạch kinh tế địa phương, vùng, ngành đã duyệt, Phù hợp với quy hoạch xây dựng nông thôn mới của xã và nằm trong danh mục đầu tư được duyệt.

Các khoản chi đầu tư từ NSNN được gắn với những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ. Chi đầu tư từ ngân sách nhà nước là thực hiện đầu tư công. Mục tiêu của chi đầu tư từ NSNN là tạo lập năng lực sản xuất phục vụ nền kinh tế và xã hội. Việc thực hiên giải ngân vốn đầu tư chính là cụ thể hóa các chiến lược kinh tế, quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, có ý nghĩa “ định hướng” cho