CHƯƠNG 1: SỰ CẦN THIẾT TĂNG THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO HƯỚNG BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN
1.2. Các yếu tổ ảnh hưởng tới thu ngân sách 1. Tăng trưởng kinh tế
Đây là nhân tố quan trọng, phản ánh mức độ phát triển nền kinh tế có ảnh hưởng đến cơ cấu thu, là căn cứ để xác định mức độ huy động thu ngân sách phù hợp. Nền kinh tế càng phát triển, khả năng tích lũy, tiết kiệm, đầu tư, tiêu dùng trong nền kinh tế càng lớn làm cho số thu ngân sách càng cao. Sự tăng trưởng, phát triển ổn định của nền kinh tế tạo tiền đề cho sự tăng trưởng ổn định và bền vững của nguồn thu NSNN. Ngược lại, với nền kinh tế còn lạc hậu, giá trị sản xuất, đầu tư, tiết kiệm, tích lũy còn thấp thì khả năng huy động nguồn thu ngân sách chỉ ở mức hợp lý, không được vượt quá khả năng của nền kinh tế.
Quy mô và tốc độ tăng trưởng kinh tế là cơ sở để thực hiện hàng loạt vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội. Trước hết, tăng trưởng kinh tế thể hiện bằng sự tăng lên về số lượng, chất lượng hàng hoá, dịch vụ và các yếu tố sản xuất ra nó, do đó tăng trưởng kinh tế là tiền đề vật chất để giảm bớt tình trạng đói nghèo. Tăng trưởng kinh tế nhanh là vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với mọi quốc gia trên con đường vượt lên khắc phục sự lạc hậu, hướng tới giàu có, thịnh vượng, làm cho mức thu nhập của dân cư tăng, phúc lợi xã hội và chất lượng cuộc sống của cộng đồng được cải thiện như: kéo dài tuổi thọ, giảm tỷ lệ suy dinh dưỡng và tử vong ở trẻ em, giúp cho giáo dục, y tế, văn hoá... phát triển, tạo điều kiện giải quyết công ăn việc làm,
giảm thất nghiệp. Chính sách ngân sách hoặc chính sách tài chính công sẽ không bền vững nếu việc thực hiện các chính sách này khiến cho sản lượng của nền kinh tế trong tương lai xuống mức thấp hơn mức mà nền kinh tế đáng ra có thể đạt được.
Cách thức tốt nhất để Chính phủ của một quốc gia đáp ứng được các nghĩa vụ tài chính của mình trong tương lai là phải có một nền kinh tế phát triển năng động có khả năng tạo thêm nguồn thu cho Chính phủ từ sự phát triển này, nhất là trong bối cảnh gánh nặng của nghĩa vụ nợ ngày càng tăng. Nếu sự mất cân đối về tài chính cản trở tăng trưởng trong tương lai, sự đóng góp cho ngân sách từ tăng trưởng kinh tế sẽ nhỏ dần và theo đó Chính phủ sẽ trở nên khó khăn hơn trong việc thực hiện nghĩa vụ của mình.
Tăng trưởng bền vững góp phần tạo ra nguồn thu ngân sách ổn định và bền vững, thu NSNN được lấy từ nhiều nguồn khác nhau, từ mọi lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lưu thông, phân phối. Bởi vậy thu ngân sách luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế và sự vận động của các phạm trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất… Kết quả các hoạt động kinh tế của tỉnh được đánh giá bằng các chỉ tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất lợi nhuận… Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của NSNN. Sự vận động của các phạm trù khác vừa có tác động đến sự tăng giảm mức động viên của NSNN, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các công cụ thu của NSNN để điều tiết các hoạt động kinh tế - xã hội cho hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị.
Như vậy, trong tổng thu NSNN phải coi trọng nguồn thu trong nước là chủ yếu. Khái niệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra. Ở các nước phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội được tạo ra ở đây có xu hướng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng cao. Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tất yếu. Như vậy, cùng với hoạt động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ra nguồn thu chủ yếu của NSNN.
Do đó, để tăng thu NSNN, về lâu dài con đường chủ yếu là phải nâng cao trình độ phát triển, tìm cách mở rộng sản xuất, tăng lên về số lượng, chất lượng hàng hoá, dịch vụ và các yếu tố sản xuất ra nâng cao hiệu quả sản xuất của nền kinh tế.
Đối với công tác thu NSNN của một tỉnh, thành phố, nhân tố quyết định tới nguồn thu NSNN trên địa bàn cơ bản vẫn là thực trạng phát triển của nền kinh tế trong phạm vi lãnh thổ. Tuy nhiên, khác với NSNN, nguồn thu trên địa bàn tỉnh còn chịu tác động của phạm vi địa giới, những chính sách qui đinh riêng và nhiều đặc điểm khác. Chẳng hạn, tuy sự hoạt động sản xuất kinh doanh của một doanh nghiệp không nằm trên địa bàn, nhưng trụ sở doanh nghiệp nằm trên phạm vi lãnh thổ tỉnh cũng mang lại nguồn thu theo quy định, và do đó nguồn thu này không gắn liền với sự tăng trưởng kinh tế trên địa bàn. Vì lý do đó, khi xem xét sự tác động của nhân tố sự tăng trưởng nền kinh tế trên địa bàn tới nguồn thu NSNN phải loại bỏ các nhân tố đó.
Có thể khẳng định, quy mô và tốc đố tăng trưởng kinh tế vừa đem lại nguồn thu NSNN vừa là đối tượng tác động của chính sách thu. Nhận thức đầy đủ sự ảnh hưởng của nhân tố này, trong công tác thu, phải tránh tình trạng thu theo chủ quan, thu tách rời thực trạng tăng trưởng của nền kinh tế, phải đặt lợi ích kinh tế lên hàng đầu, thực hiện thu phải tạo được điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế.
1.2.2. Hệ thống, chính sách pháp luật trong lĩnh vực thu ngân sách
Nếu như kết quả hoạt động nền kinh tế tạo ra nguồn thu cho NSNN, cơ chế, chính sách về nguồn thu và tổ chức thu chính là căn cứ là quy định để chúng ta biết thu như thế nào, thu những gì ở nguồn thu ấy.
Các luật lệ do Nhà nước qui định về nguồn thu và tổ chức quản lý thu là căn cứ cho quá trình động viên vào ngân sách. Các qui định về nguồn thu bao gồm các luật thuế, các qui định về phí, lệ phí về bán tài nguyên, tài sản quốc gia, về các doanh nghiệp Nhà nước.
Yêu cầu đối với chính sách huy động nguồn thu NSNN là phải đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết cho việc vận hành bộ máy cũng như thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Đồng thời đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo nguồn thu ngày càng lớn.
Chính phủ có quyền đánh thuế, vì thế Chính phủ có thể tăng thuế để trả nợ.
Nhưng tăng thuế quá mức sẽ tác động không tốt đến tăng trưởng, làm triệt tiêu nguồn thu trong tương lai, chính sách thuế sẽ không bền vững nếu việc thực hiện các chính sách này khiến cho sản lượng của nền kinh tế trong tương lai xuống mức thấp hơn mức mà nền kinh tế đáng ra có thể đạt được. Mục tiêu cơ bản bao trùm của chính sách thuế là tính công bằng. Điều này có thể được thực hiện thông qua việc thực thi các chính sách phát triển kinh tế xã hội, tăng thu ngân sách, giải quyết việc làm, kích thích tăng trưởng để tăng nguồn thu; mục tiêu công bằng sẽ mang tính lâu dài. Muốn thực hiện được các mục tiêu mang tính xã hội thì cần phải có tiềm lực đủ mạnh, đảm bảo bằng sự tăng trưởng và phát triển của kinh tế. trên cơ sở đó thực hiện mục tiêu công bằng và đảm bảo nguồn thu. Do vậy, mục tiêu kinh tế phải là ưu tiên hàng đầu, sau đấy đến mục tiêu công bằng và cuối cùng là đảm bảo nguồn thu.
Thực hiện các mục tiêu trên cần phải áp dụng vào từng chính sách thuế cụ thể. Tuy nhiên, mỗi chính sách thuế đảm nhận chức năng và vai trò khác nhau, nên thứ tự mục tiêu có thể khác nhau, nhưng mục tiêu huy động nguồn thu nên đặt lên hàng đầu.
Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, để xác định mức thu NSNN đúng đắn cần phải có sự phân tích, đánh giá cụ thể các nhân tố tác động đến nó, trong những điều kiện và hoàn cảnh cụ thể của địa phương trong cùng thời kỳ. Tỷ suất thu NSNN được xem là hạt nhân cơ bản của chính sách thu nên cần phải được nghiên cứu, xem xét trên nhiều khía cạnh kinh tế, chính trị, xã hội.
Về nguyên tắc, trong những điều kiện hoạt động bình thường thì phải cẩn ổn định mức thu, ổn định các sắc thuế không được gây xáo trộn lớn trong hệ thống thuế, đồng thời tỷ lệ động viên của nhà nước phải thích hợp, đảm bảo kích thích nền kinh tế tăng trưởng, nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu. Để thực hiện được nguyên tắc này đòi hỏi phải có sự lựa chọn đối tượng tính thuế sao cho đối tượng đó ít có sự biến động. Từ đó sẽ thuận lợi cho việc kế hoạch hóa NSNN, tạo điều kiện để kích thích người nộp thuế cải tiến, đẩy mạnh hoạt động sản xuất kinh doanh.
Việc thiết lập hệ thống thuế phải có quan điểm công bằng đối với mọi người chịu thuế, không phân biệt địa vị xã hội, thành phần kinh tế, chủ yếu dựa trên khả năng thu nhập của người chịu thuế. Để đảm bảo được nguyên tắc công bằng trong thiết kế hệ thống thuế phải thiết kết hợp giữa sắc thuế trực thu với sắc thuế gián thu.
Trong thiết kế hệ thống thuế cỏc điều luật của cỏc sắc thuế phải rừ ràng, cụ thể ở từng mức thuế, cơ sở đánh thuế…để tránh tình trạng lách luật, trốn thuế. Hơn nữa việc sửa chữa, bổ sung các điều khoản trong sắc thuế không phải lúc nào cũng thực hiện được, cho nên các điều khoản trong luật phải bao quát và phù hợp với các hoạt động của nền kinh tế xã hội, điều này giúp cho việc tổ chức chấp hành luật thống nhất, tránh được tình trạng lách luật, trốn thuế.
Cần hạn chế số lượng thuế suất, xỏc định rừ mục tiờu chớnh, khụng đề ra quỏ nhiều mục tiêu trong một sắc thuế, có như vậy mới tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai luật thuế vào thực tiễn, tránh được những tiêu cực trong thu thuế.
1.2.3. Tổ chức, quản lý thực hiện thu ngân sách
Tổ chức bộ máy thu gọn nhẹ, đạt hiểu quả cao, chống thất thu do trốn, lậu thuế sẽ là nhân tố tích cực làm giảm tỷ suất thu NSNN mà vẫn đáp ứng nhu cầu chi tiêu của NSNN.
Các yếu tố chuyên môn, nghiệp vụ kỹ thuật trong quản lý ngân sách cũng có tác động đáng kể đến tăng thu bền vững, đó là cách thức và phương pháp phân loại thu, chi NSNN, phương pháp cân đối ngân sách, phương pháp hạch toán kế toán ngân sách...
Một hệ thống thu, chi NSNN được tổ chức phõn loại tốt, được theo dừi, quản lý, hạch toán đúng phương pháp cũng sẽ tác động không nhỏ tới tăng thu ngân sách bởi chính những điều đó không những luôn cung cấp được những hình ảnh trung thực, sống động về tình hình thu, chi NSNN, từ đó có cái nhìn đúng đắn về thực trạng của NSNN có được những quyết sách đúng đắn mà còn luôn tạo điều kiện cho việc xây dựng hệ thống quản lý thu hiệu quả NSNN, góp phần bảo đảm tăng thu bền vững và ngược lại.
Hệ thống NSNN, nếu được tổ chức quản lý tốt, sử dụng phương pháp kế toán dồn tích, có hệ thống kế toán thống nhất (bao gồm kế toán KBNN, kế toán NSNN và kế toán tại các đơn vị hành chính sự nghiệp thụ hưởng NSNN) thì không những phản ánh đúng và thống nhất thực trạng thu chi trong tổng thể NSNN toàn quốc, phù hợp với thực tế diễn biến hoạt động kinh tế mà còn ngăn chặn được tình trạng chạy kinh phí vào cuối năm và tránh được tình trạng xé lẻ quỹ NSNN về hàng chục ngàn két, quỹ nhỏ tại các đơn vị thụ hưởng.
1.2.4. Phân cấp ngân sách cho địa phương
Luật NSNN cũng quy định NSNN là một hệ thống thống nhất, bao gồm:
ngân sách Trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (ngân sách địa phương). Như vậy, hệ thống ngân sách Việt Nam gồm 4 cấp: ngân sách Trung ương, ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện), và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Có thể khái quát hóa hệ thống ngân sách theo sơ đồ được thể hiện dưới hình sau:
Ngân sách Nhà nước CHXHCN Việt Nam
Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương
Ngân sách cấp tỉnh
Ngân sách cấp huyện
Ngân sách cấp xã
Hình 2. 1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam
Giữa các cấp ngân sách có quan hệ chặt chẽ với nhau theo quy định của pháp luật. Ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương được phân định cụ thể về nguồn thu, nhiệm vụ chi, thực hiện ngân sách cấp trên bổ sung ngân sách cấp dưới, đảm bảo công bằng phát triển giữa các vùng, địa phương. Đồng thời, để tăng tính hiệu quả, chủ động và trách nhiệm của các cấp trong việc quản lý thu chi ngân sách từng cấp, luật NSNN cũng quy định về chế độ phân cấp quản lý ngân sách. Theo đó, phạm vi, thẩm quyền, trách nhiệm về nguồn thu, các khoản chi, quá trình chấp hành ngân sách (lập dự toán, chấp hành, điều chỉnh và quyết toán NSNN) của từng cấp được quy định cụ thể và chi tiết.
1.3. Các tiêu chí và chỉ tiêu đánh giá