2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở
Pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã của nước ta ra đời sau Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/02/1998 về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở của Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, là một bước tiến mới của quá trình mở rộng và phát huy dân chủ của Nhân dân. Để thực hiện và thể chế hóa quan điểm Chỉ thị số 30-CT/TW, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật có liên quan:
*Từ trước năm 2007
Ngày 26/02/1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có Nghị quyết số 45/1998/NQ-UBTVQH10, giao cho Chính phủ khẩn trương ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Thực hiện Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998 ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Đây được coi là văn bản mang tính chất pháp lý đầu tiên khi quy định về thực hiện dân chủ cơ sở cấp xã ở nước ta. Sau Lời nói đầu, Quy chế năm 1998 gồm 7 chương, 25 điều; trong đó, chương I – Những quy
định chung (từ Điều 1 đến Điều 3); Chương II – Những việc cần thông báo để
Nhân dân biết (Điều 4 và Điều 5); Chương III – Những việc Nhân dân bàn và
Chương V – Những việc Nhân dân giám sát, kiểm tra (Điều 11 và Điều 12); Chương VI – Xây dựng cộng đồng dân cư thôn, làng, ấp, bản (từ Điều 13 đến Điều 17) và Chương VII – Điều khoản thi hành (từ Điều 18 đến Điều 25). Mục đích của Quy chế năm 1998 được thể hiện rõ ràng ngay tại Điều 1:
Quy chế thực hiện dân chủ ở xã nhằm phát huy quyền làm chủ, sức sáng tạo của Nhân dân ở xã, động viên sức mạnh vật chất và tinh thần to lớn của nông dân và Nhân dân trong phát triển kinh tế, ổn định chính trị, xã hội, tăng cường đồn kết nơng thơn, cải thiện dân sinh, nâng cao dân trí, xây dựng Đảng bộ, chính quyền và các đồn thể ở xã trong sạch, vững mạnh; ngăn chặn và khắc phục tình trạng suy thối, quan liêu, tham nhũng, góp phần vào sự nghiệp dân giảu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh, theo định hướng xã hội chủ nghĩa” [4].
Thủ tướng Chính phủ đã ra Chỉ thị số 22/1998/CT-TTg ngày 15-5-1998 về việc triển khai QCDC ở xã và Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg về việc xây dựng hương ước, quy ước của làng, thôn, ấp, cụm dân cư. Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ ban hành Thông tư 03/1998/TT-TCCP ngày 06-7-1998 về hướng dẫn áp dụng Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và Kế hoạch số 145/TCCP-ĐP ngày 06-7-1998 về kế hoạch triển khai Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Tiếp theo, Nghị định số 79/2003/NĐ-CP ngày 7/7/2003 của Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, thay thế Nghị định số 29/1998/CP ngày 11/5/1998 của Chính phủ và Thơng tư số 12/2004/TT-BNV hướng dẫn thực hiện quy chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Quy chế năm 2003 (Quy chế này áp dụng cho cả phường và thị trấn) vẫn gồm 7 chương, 25 điều song, về mặt kỹ thuật lập quy, đã có sự chỉnh sửa, bổ sung theo hướng cụ thể, rõ ràng hơn nhằm tăng cường vai trò, trách nhiệm của bộ máy chính quyền cấp cơ sở trong việc thực hiện Quy chế thực hiện dân
chủ cơ sở. Cụ thể Quy chế năm 2003 đã bổ sung thêm Điều 1 ở chương I –
Những quy định chung, trong đó nêu rõ:
Quy chế này quy định cụ thể những việc HĐND và UBND xã phải thông tin kịp thời và công khai để dân biết, những việc dân bàn và quyết định trực tiếp; những việc dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan Nhà nước quyết định; những việc dân giám sát, kiểm tra và các hình thức thực hiện QCDC ở xã [5].
So với Quy chế năm 1998, Quy chế năm 2003 bổ sung thêm Điều 14 quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân đối với việc giám sát và kiểm tra của Nhân dân. Điều 14 cũng quy định rõ: “Nhân dân không được tụ tập đông người khiếu kiện vượt cấp, gây mất trật tự an ninh và chống đối người thi hành công vụ trong khi các kiến nghị đang được xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật” [5].
Ngoài ra, Nhà nước cũng ban hành một số văn bản khác có liên quan nhằm điều chỉnh các hoạt động thực hiện dân chủ ở cấp xã, ví dụ như: Thơng tư liên tịch số: 03/2000/TTLT-BVHTT-BTTUBTWMTTQVN-UBQGDS- KHHGĐ ngày 31/3/2000 đã hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn ấp, cụm dân cư và Thông tư liên tịch số: 04/2001/TTLT-BVHTT-BTTUBTWMTTQVN-UBQGDS-KHHGĐ hướng dẫn bổ sung thông tư liên tịch số 03/2000/TTLT-BVHTT- BTTUBTWMTTQVN-UBQGDS-KHHGĐ, bổ sung nội dung thực hiện chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình vào trong hương ước; Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18-4-2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng “nhằm theo dõi, đánh giá việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tư của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các nhà thầu và đơn vị thi công dự án
quyền về các việc làm vi phạm các quy định về quản lý đầu tư để kịp thời ngăn chặn và xử lý các việc làm sai quy định, gây lãng phí, thất thoát vốn và tài sản của Nhà nước, xâm hại lợi ích của cộng đồng”…
Như vậy, có thể nhận thấy trong giai đoạn trước năm 2007 đã có sự thay đổi từ sự phân biệt giữa thực hiện dân chủ ở xã với thực hiện dân chủ ở phường, thị trấn đến sự thống nhất thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.
*Từ năm 2007 đến nay
Pháp lệnh 34/2007/PL-UBTVQH11 thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn là văn bản pháp luật quan trọng nhất về thực hiện dân chủ ở cấp xã. Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 gồm 6 chương và 28 điều, với những nội dung chính:
Bảng 2.1. Tóm tắt nội dung Pháp lệnh 34/2007/PL-UBTVQH11
STT chương
Tên
chương Số điều Nội dung
I Những quy định chung 4 điều (từ Điều 1 đến Điều 4) -Phạm vi điều chỉnh
- Nguyên tắc thực hiện dân chủ ở cấp xã - Trách nhiệm tổ chức thực hiện dân chủ ở cấp xã - Các hành vi bị nghiêm cấm II Những nội dung công khai để Nhân dân biết 5 điều (từ Điều 5 đến Điều 9)
-Những nội dung cơng khai - Hình thức cơng khai
-Việc cơng khai bằng hình thức niêm yết - Việc cơng khai trên hệ thống truyền thanh và thông qua Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố để thông báo đến Nhân dân
- Trách nhiệm tổ chức thực hiện các nội dung công khai
STT chương
Tên
chương Số điều Nội dung
III Những nội dung Nhân dân bàn và quyết định 9 điều (từ Điều 10 đến Điều 18) -Mục 1
+ Nội dung Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp
+ Hình tức Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp
+ Giá trị thi hành đối những việc Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp
-Mục 2
+ Những nội dung Nhân dân bàn, biểu quyết
+ Hình thức Nhân dân bàn, biểu quyết + Giá trị thi hành đối với những việc Nhân dân bàn, biểu quyết
+ Việc công nhận những nội dung Nhân dân bàn, biểu quyết
-Mục 3
+ Trách nhiệm của UBND cấp xã, Chủ tịch UBND cấp xã
+ Trách nhiệm của Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố IV Những nội dung Nhân dân tham gia ý 4 điều (từ Điều 19 đến Điều 27)
-Những nội dung Nhân dân tham gia ý kiến - Hình thức để Nhân dân tham gia ý kiến - Trách nhiệm của chính quyền cấp xã về tổ chức thực hiện những nội dung Nhân dân
STT chương
Tên
chương Số điều Nội dung
khi cơ quan có
thẩm quyền quyết định
- Trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền cấp trên về tổ chức thực hiện những nội dung Nhân dân cấp xã tham gia ý kiến
V Những nội dung Nhân dân giám sát 4 điều (từ Điều 23 đến Điều 26
-Những nội dung Nhân dân giám sát
- Hình thức để thực hiện việc giám sát của Nhân dân
- Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện giám sát của Nhân dân -Lấy phiếu tín nhiệm
VI Điều khoản thi hành 2 điều (Điều 27 Điều 28) -Hiệu lực thi hành -Hướng dẫn thi hành
Bên cạnh đó, cịn có một số văn bản khác được ban hành nhằm cụ thể hóa những nội dung mới về thực hiện dân chủ ở cấp xã, như: Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN ngày 17-4-2008 về hướng dẫn một số điều của Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn… Một số văn bản khác được ban hành cũng có nội dung liên quan đến thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã, như: Luật thanh tra năm 2010, Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo năm 2011, Luật tiếp công dân năm 2013, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013… Các văn bản pháp luật này góp phần tiếp tục thể chế phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” trên các lĩnh vực đời sống xã hội diễn ra ở cấp xã.
Có thể khẳng định, từ năm 1998, pháp luật về dân chủ cơ sở đã từng bước đi vào cuộc sống, dù ở thành thị hay nông thôn, tỉnh, huyện hay cơ sở, doanh nghiệp Nhà nước hay tư nhân, cụm từ “Thực hiện đúng QCDC ở cơ sở” đã trở thành phương châm hành động của đội ngũ cán bộ, cơng chức và tồn thể Nhân dân. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở tại Việt Nam đi từ ít hồn thiện đến hồn thiện hơn, chất lượng của các quy phạm pháp luật ngày càng cao, đáp ứng yêu cầu mở rộng các quan hệ xã hội và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân.
2.1.2. Đánh giá pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở
*Ưu điểm
Với sự ra đời của Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (ban hành kèm theo Nghị định số 29/1998/NĐ-CP), lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, lập quy, Nhà nước ta đã tạo ra một công cụ pháp lý về thực hiện dân chủ cơ sở, trao cho các tầng lớp Nhân dân ở xã, phường, thị trấn những quyền dân chủ thực sự từ cơ sở. Có thể nói, Quy chế thực hiện dân chủ ở xã được ban hành và đi vào thực tiễn cuộc sống là một chủ trương đúng đắn, kịp thời tạo ra được bầu khơng khí dân chủ thực sự, niềm tin tưởng trong Nhân dân, được đông đảo các tầng lớp Nhân dân đồng tình và hưởng ứng nhiệt liệt.
Ngày 07/7/2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 79/2003/NĐ-CP về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (thay thế Nghị định số 29/1998/NĐ-CP), về cơ bản, Quy chế này vẫn giữ nguyên những nội dung cốt lõi về các quyền dân chủ của Nhân dân đã được quy định trong Nghị định 29/1998/NĐ-CP, chỉ có một số sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, đi vào thực chất hơn, cụ thể hơn cả về nội dung, hình thức, việc làm và đối tượng thực hiện theo hướng tăng cường vai trị, trách nhiệm của bộ máy chính quyền cấp xã trong việc thực hiện Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Trên thực tế, Nghị định
hiện dân chủ ở xã thành Pháp lệnh hoặc Luật theo chỉ đạo của Ban Bí thư Trung ương Đảng nêu trong Chỉ thị số 10/CT-TW ngày 28/3/2002 về tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. Có thể coi đây là ưu điểm, bước phát triển mới trong hệ thống pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã, khẳng định quyết tâm chính trị của Đảng và nỗ lực của Nhà nước ta trong việc thúc đẩy Nhân dân phát huy quyền làm chủ.
Ngày 20/4/2007, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2007. Pháp lệnh là bước phát triển tiếp theo, hoàn thiện hơn pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở cấp xã. So với Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (đặc biệt theo Nghị định số 79/2003/NĐ-CP) trước đây, Pháp lệnh có những điểm mới, cũng là những ưu điểm sau đây:
Thứ nhất, có sự thay đổi lớn trong nhận thức về dân chủ, quyền dân chủ trực tiếp của người dân được tôn trọng và bảo đảm thực hiện tốt hơn.
Nếu trước đây, Nghị định số 79/2003/NĐ-CP quy định tất cả các cử tri và hộ gia đình chưa tán thành phải thực hiện những nội dung đã có giá trị thi hành (quy định cũ này có tính áp đặt khá cao, ảnh hưởng đến tính dân chủ khi thực hiện các công việc ở cấp xã) thì hiện nay tại Điều 12 của Pháp lệnh nói về giá trị thi hành đối với những việc Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp có quy định: những nội dung khi đưa ra Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp, nếu có trên 50% tổng số cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình trong thơn, tổ dân phố hoặc trong tồn cấp xã tán thành thì có giá trị thi hành. Chính quyền cấp xã phối hợp với Ủy ban MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận cùng cấp tổ chức tuyên truyền, vận động, thuyết phục những cử tri, hộ gia đình chưa tán thành những nội dung Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp có giá trị thi hành để cử tri và các hộ gia đình tự nguyện thực hiện. Như vậy, đối với cử tri và các hộ gia đình chưa tán thành với những nội dung đưa ra Nhân
dân bàn và quyết định trực tiếp đã có giá trị thi hành thì khơng có tính bắt buộc đối với những cử tri và hộ gia đình này phải thi hành mà Mặt trận ở cơ sở vận động, thuyết phục để họ tự nguyện. Do đó MTTQ, các tổ chức thành viên cần tích cực vận động, thuyết phục để họ tự nguyện đóng góp, trường hợp đặc biệt khơng thể đóng góp được thì giải thích để Nhân dân hiểu rõ, bảo đảm sự đồn kết trong nội bộ Nhân dân ở thôn, tổ dân phố khi triển khai thực hiện các nội dung quy định tại Điều 12 Pháp lệnh.
Thứ hai, tầm quan trọng của việc công khai thông tin được coi trọng nhất là thông tin hai chiều giữa chính quyền và người dân. Pháp lệnh quy định rõ nội dung, hình thức công khai, thời gian, địa điểm cơng khai bằng hình thức niêm yết và quy định về việc cung cấp thông tin theo quy định tại Điều 32 của Luật Phòng, chống tham nhũng. Ví dụ tại điều 7 Pháp lệnh quy định: đối tượng, mức thu các loại phí, lệ phí và nghĩa vụ tài chính khác do chính quyền cấp xã trực tiếp thu phải được niêm yết công khai tại trụ sở HĐND, UBND cấp xã. Chính quyền cấp xã có trách nhiệm niêm yết chậm nhất là 02 ngày, kể từ ngày văn bản được thông qua, ký ban hành hoặc kể từ ngày nhận được văn bản... Một số nội dung được Pháp lệnh quy định niêm yết