2.1. Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và yếu tố phân
2.1.2. Phân quyền theo Hiến pháp năm 1959, 1980 và Hiến pháp
1959, 1980 và hiến pháp năm 1992
Hiến pháp năm 1959 với những nội dung đã ghi nhận những thắng lợi bước đầu của sự nghiệp cách mạng xã hội chủ nghĩa ở miền Bắc là cơ sở pháp lý để tiến hành các nhiệm vụ củng cố miền Bắc, đưa miền Bắc quá độ lên chủ nghĩa xã hội và tiếp tục cuộc đấu tranh giải phóng miền Nam tiến tới thống nhất nước nhà. Hiến Pháp năm 1959 quy định “Tất cả quyền lực trong nước
Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thơng qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” [26, Điều 4].
Hiến pháp năm 1959, Nghị viện nhân dân đổi thành Quốc hội và quy định: “Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa” [26, Điều 43]. “Quốc hội có quyền lập hiến, lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng khác của đất nước” [26, Điều 50],
Hiến pháp năm 1959 chưa quy định Quốc hội có quyền giám sát tối cao, tuy nhiên giám sát được ghi nhận lần đầu trong bản hiến pháp trong phần quyền
46
hạn của Quốc hội “giám sát việc thi hành hiến pháp”. Đây là cơ sở pháp lý xác định Quốc hội có chức năng giám sát, thể hiện một bước tiến quan trọng là luật hóa quyền năng cơ bản của Quốc hội, đồng thời kế thừa có phát triển Hiến pháp năm 1946.
Sau khi Hiến pháp năm 1959 được công bố, Quốc hội đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quan trọng về tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, cụ thể Luật tổ chức Quốc hội 1959. Hiến pháp năm 1959 quy định đối tượng của quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp khơng chỉ có cơ quan hành pháp, từ trung ương đến địa phương mà còn mở rộng đến cơ quan xét xử và Viện kiểm sát nhân dân. Đây là điểm có phát triển so với Hiến pháp năm 1946. Đồng thời Hiến pháp năm 1959 còn quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát các hoạt động của Hội đồng nhân dân ở địa phương.
Hiến pháp năm 1959 quy định các hình thức pháp lý để Quốc hội thực hiện chức năng giám sát như: thông qua việc thực hiện quyền chất vấn của các đại biểu quốc hội với Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ (Điều 59), xem xét báo cáo của Hội đồng Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Bên cạnh đó quyền giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội được quy định khá cụ thể như: “giám sát cơng
tác của Hội đồng Chính phủ, của Tịa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao” [26, Điều 53]. Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền sửa
đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh; sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết khơng thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và giải tán các hội đồng nhân dân nói trên trong trường hợp các hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại đến quyền lợi của nhân dân một cách nghiêm trọng [26, Điều 53]. Có thể thấy rằng hoạt động giám
47
sát của Quốc hội được xây dựng ngày càng cụ thể hơn về đối tượng, nội dung giám sát và hình thức giám sát.
Hiến pháp năm 1959 quy định hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thơng qua hình thức nghe, thảo luận và cho ý kiến về các báo cáo của các cơ quan Nhà nước, chấn vấn các thành viên Chính phủ và xét thấy cần thiết thì Quốc hội cử các đồn đi kiểm tra giám sát thực tế tình thình thi hành Hiến pháp từ Trung ương đến địa phương. Hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội được chú trọng. Quyền giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội được quy định cụ thể như trao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội tính chủ động, sáng tạo trong giám sát, cịn đối với các Ủy ban của Quốc hội thì khơng quy định nội dung giám sát một cách cụ thể dẫn đến tình trạng trên thực tế các ủy ban của Quốc hội thực hiện chức năng giám sát một cách thụ động vì phải dựa vào sự phân công của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội [20, tr.7]. Thêm vào đó:
Các Ủy ban mỗi năm chỉ họp vài ba lần, mỗi lần vài ba ngày. Trong các kỳ họp các Ủy ban thường nghe báo cáo về đường lối, chính sách và những vấn đề nổi lên rồi lưu ý Chính phủ về một số tình hình khơng thỏa đáng mà hầu như mọi người đều biết, chưa đi sâu vào điều tra, nghiên cứu, thảo luận để tìm ra sáng kiến, đề nghị về biện pháp sửa chữa [21, tr.10].
Với cách làm như vậy, hiệu quả giám sát sẽ không cao, chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội và tính chuyên mơn ngày càng giảm sút vì khơng huy động được sự tham gia giám sát của các Ủy ban của Quốc hội. Bên cạnh đó hình thức giám sát như chất vấn, trả lời chất vấn, xét báo cáo công tác và giám sát văn bản quy phạm pháp luật do các đại biểu Quốc hội thực hiện trong các phiên họp tồn thể của Quốc hội cịn nhiều hạn chế. Hoạt động giám sát do Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với các đối tượng chịu sự giám sát cịn mang tính hình thức chưa thực sự là công cụ giám sát hữu hiệu của Quốc hội.
48
Hiến pháp năm 1959 quy định chặt chẽ hơn về mức độ trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành pháp, tư pháp, bằng hình thức bãi chức. Cụ thể quy định:
Quốc hội có nhiệm vụ:
Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp
Bãi nhiễm chủ tịch, Phó Chủ tịch nước Việt nam dân chủ cộng hịa, Thủ tướng, Phó Thủ tướng và những thành viên khác của Hội đồng quốc phòng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao [26, Điều 50, Khoản 9]. Tiếp đến, Hiến pháp năm 1980 kế thừa và phát triển của các quy định trong hai bản Hiến pháp năm 1946, 1959 - về vị trí pháp lý của Quốc hội. Do vậy, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, vừa là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Quốc hội thực hiện ba chức năng quan trọng: lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.
Hiến pháp năm 1980 quy định như sau:
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước [28, Điều 82].
Theo Điều 83 Hiến pháp năm 1980 quy định: “Quốc hội có quyền phê
chuẩn việc đưa qn ra nước ngồi, xét báo cáo về cơng tác quốc phịng an ninh, quyền phân phối ngân sách, giám sát hoạt động của chủ tịch nước, biểu quyết tín nhiệm Chính phủ [28, Điều 83].
49
Hiến pháp năm 1980 quy định cho Quốc hội ngồi 15 quyền hạn cụ thể cịn có quyền quyết định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác khi thấy cần thiết. Hiến pháp năm 1980 quy định thành lập - Hội đồng quốc phòng và Hội đồng dân tộc. Hội đồng Nhà nước thực hiện chức năng giám sát với phạm vi giám sát công tác của Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát và hướng dẫn hoạt động của hội đồng nhân dân các cấp nhằm phát huy chức năng cơ quan đại biểu nhân dân của hội đồng nhân dân.
Điều 92 Hiến pháp năm 1980 quy định các Ủy ban của Quốc hội được quy định là cơ quan thường trực của Quốc hội.
Chức năng giám sát của Quốc hội được Hiến pháp 1980 quy định như sau: khi thực hiện hình thức chất vấn, đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn hội đồng Bộ trưởng và các thành viên Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy, đối tượng giám sát của Quốc hội đã mở rộng hơn bao gồm cả cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp.
Hiến pháp năm 1980 còn quy định quyền của Quốc hội được: bãi miễn Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Nhà nước, Chủ tịch và các Phó Chủ tịch, các thành viên khác của Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Hiến pháp năm 1980 quy định Hội đồng Nhà nước có quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng Bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết khơng thích đáng của hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc cấp tương đương, giải tán các hội đồng nhân dân trong trường hợp các hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến quyền lợi của nhân dân. Trong thời gian Quốc hội không họp, Hội đồng
50
Nhà nước có quyền bãi bỏ các bộ, các ủy ban nhà nước, bãi miễn các phó chánh án, thẩm phán và hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân tối cao, bãi miễn các phó viện trưởng, kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội có quyền kiến nghị với Quốc hội và Hội đồng nhà nước những vấn đề thuộc phạm vi giám sát của mình.
Hiến pháp năm 1980 quy định cơ sở pháp lý đảm bảo chức năng của Quốc hội đã được xây dựng ngày càng hoàn thiện hơn trên cơ sở kế thừa và phát huy những nhân tố hợp lý của cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng của Quốc hội trong các Hiến pháp trước đó. Tuy nhiên, chức năng giám sát của Quốc hội được quy định trong Hiến pháp nhưng vẫn mang tính hình thức. Do đó, chưa là cơ sở vững chắc để có cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội vận hành có hiệu quả trên thực tế.
Hiến pháp năm 1992 đã kế thừa đặc điểm quan trọng có tính chất cơ bản của Quốc hội Việt Nam trong lịch sử lập hiến qua quy định: “Quốc hội là
cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và tính quyền lực nhà nước cao nhất với ba chức năng cơ bản là lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước” [30, Điều 83]. Tuy nhiên Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992 so với Quốc hội trong Hiến pháp năm 1980 có sự đổi mới thể hiện qua các quy định về tổ chức và quyền hạn của Quốc hội. Cụ thể Hiến pháp năm 1980 quy định cho Quốc hội có quyền định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác khi thấy cần thiết nhưng Hiến pháp năm 1992 đã khơng cho Quốc hội thêm quyền đó. Điểm mới này cho thấy sự giới hạn về quyền và nhiệm vụ của Quốc hội. Quốc hội chỉ thực hiện quyền năng của mình được Hiến pháp quy định, điều này thể hiện vị trí pháp lý của Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất chứ khơng phải Quốc hội có tồn quyền.
51
Hiến pháp năm 1992 đã tách chế định Hội đồng Nhà nước của Hiến pháp năm 1980 thay vào đó là chế định Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Đây là sự kế thừa Hiến pháp năm 1959, tuy nhiên Hiến pháp năm 1992 xác định rõ ràng hơn là: “thành viên của Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên Chính phủ” [30, Điều 90] nhằm khắc phục
tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi cịi”. Hiến pháp năm 1992 đã tách Hội đồng quốc phòng ra khỏi tổ chức của Quốc hội, thay đổi tên gọi từ Hội đồng quốc phòng thành Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước giữ chức Chủ tịch hội đồng quốc phòng và an ninh [30, Điều 103 - 104, Khoản 2].
Điểm mới trong Hiến pháp năm 1992 là các Ủy ban không được xem có tính chất thường trực của Quốc hội như Hiến pháp năm 1980, tuy nhiên mỗi Ủy ban có một thành viên làm việc theo chế độ chuyên trách [30, Điều 95]. Quy định này không chỉ thay thế chế độ thường trực của các ủy ban mà còn thể hiện một khả năng chuyên nghiệp hóa hoạt động của một số đại biểu nhất định trong thời gian nhiệm kỳ.
Theo Hiến pháp năm 1992 chủ thể giám sát của Quốc hội là: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, trong đó, tính độc lập tương đối và tính chủ động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng giám sát cũng được Hiến pháp năm 1992 quy định một cách khá rõ ràng, không phụ thuộc nhiều vào sự phân công của Ủy ban thường vụ Quốc hội như các quy định của những bản Hiến pháp trước đây [20, tr. 8].
Theo Hiến pháp năm 1992 về đối tượng giám sát của Quốc hội gồm Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng và các thành viên của Chính phủ, Tịa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao, chức năng giám sát cũng được quy định cụ thể như sau: xét báo cáo, chất vấn và trả lời chất vấn, thành lập các đoàn giám sát tại địa phương, giám sát việc ban hành
52
các văn bản quy phạm pháp luật, giám sát việc giải quyết khiếu nại tố cáo của cử tri. So với các bản Hiến pháp trước đây thì Hiến pháp 1992 đã trao cho Quốc hội nhiều hình thức giám sát nhất, mỗi hình thức giám sát lại được quy định cho các chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát khác nhau.
Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội: “Thực hiện quyền giám sát tối
cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội, xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao” [30, Điều 70]. Hiến pháp
trao quyền cho Quốc hội thực hiện quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy Ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tịa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, bãi bỏ nghị quyết sai trái của hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Tuy nhiên, cũng như Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 Hiến pháp năm 1992 cũng khơng quy định quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm như Hiến pháp năm 1946, do vậy hoạt động giám sát của Quốc hội vẫn cịn mang tính hình thức, chưa hiệu quả.
Phân cơng nhiệm vụ quyền hạn cho Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992 cũng chưa thật phù hợp thể hiện Điều 83 quy định - Quốc hội cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, quyền lập pháp mà khơng có giới hạn về nội dung. Quyền giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật dưới luật lẽ ra thuộc quyền tư pháp lại được giao cho Quốc hội. Quyền giải thích chính thức hiến pháp, luật và pháp lệnh được giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng không phù hợp (vì Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan hoạt động mang tính chất vĩ mơ ở tầm quốc gia