2.1. Thực trạng phiên tịa phúc thẩm vụ án hành chính
2.1.1. Thực trạng về những quy định chung của phiên tòa phúc thẩm vụ án
Ngày 25-11-2015, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội đã thơng qua Luật tố tụng hành chính mới (Luật tố tụng hành chính số 93/2015/QH13 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016). Đây là một trong những đạo luật quan trọng về tố tụng được Quốc hội thông qua theo tinh thần Hiến pháp mới, là đạo luật trực tiếp liên quan đến tổ chức và hoạt động của TAND, VKSND nhằm bảo
vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân24, khắc phục
những bất cập của Luật TTHC năm 2010.
Luật TTHC năm 2015 khi đi vào áp dụng thực tế được hơn 01 năm nay với những quy định hợp lý, rõ ràng đã tạo điều kiện phiên tòa phúc thẩm VAHC dễ dàng thực hiện, phát huy được vai trị, vị trí trung tâm trong thủ túc phúc thẩm. Tuy nhiên, trên thực tiễn vẫn cịn tồn tại những quy định khơng cụ thể, khơng chính xác và cịn nhiều bất cập, gây khó khăn khi tiến hành phiên tòa phúc thẩm VAHC và khiến cho phiên tòa chưa thực sự phát huy hết vai trị của mình. Với số lượng VAHC được xét xử theo thủ tục phúc thẩm cao (Theo Báo cáo số 50/BC-TA ngày 12 tháng 10 năm 2016 của Chánh án TAND tối cao về công tác của các Tịa án năm 2016 thì TAND các cấp xét xử phúc thẩm 1.296 vụ trong tổng số 5.358 vụ án được Tòa án giải quyết) đòi hỏi việc nhìn nhận rõ những bất cập và vướng mắc trong hoạt động áp dụng pháp luật về phiên tịa phúc thẩm VAHC có ý nghĩa vơ cùng quan trọng, hướng đến sự hồn thiện khơng ngừng các quy định của pháp luật.
2.1.1. Thực trạng về những quy định chung của phiên tịa phúc thẩm vụ án hành chính án hành chính
Thứ nhất, sự có mặt của những ngƣời tham gia tố tụng
Một là, sự có mặt của người kháng cáo.
Trường hợp người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt do có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan thì việc áp dụng quy định này trên thực tế còn tồn tại một số hạn chế. Sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan không thể lường trước được nên người kháng cáo khó có thể thơng báo cho Tòa án biết được lý do vắng mặt của
mình. Trong trường hợp này, do khơng nhận được lý do vắng mặt của người kháng cáo mà HĐXX phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người kháng cáo. Hiện nay, pháp luật TTHC không quy định về cách thức xử lý của Tòa án trong trường hợp Tịa án khơng nhận được thông báo về sự kiện bất khả kháng làm cho
người kháng cáo khơng thể có mặt khi được triệu tập hợp lệ25
.
Về quy định của Luật TTHC về cách thức xử lý khi người kháng cáo vắng mặt tại phiên tòa dựa vào số lần Tòa án triệu tập. Theo quy định tại Điều 229 Luật TTHC năm 2015 khi người kháng cáo được triệu tập lần thứ hai mà vẫn vắng mặt tại phiên tịa thì HĐXX ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc vì trở ngại khách quan, sự kiện bất khả kháng. Quy định này có thể dẫn đến cách hiểu là người kháng cáo chỉ được triệu tập tối đa hai lần. Trên thực tế có nhiều trường hợp người kháng cáo được triệu tập hơn hai lần do HĐXX phúc thẩm hỗn phiên tịa nhiều lần theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó với cách quy định này khi người kháng cáo được triệu tập từ lần thứ ba trở đi mà vắng mặt vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan thì HĐXX phúc thẩm rất khó áp dụng khoản 1 Điều 229 Luật TTHC năm 2015 để giải quyết.
Hai là, vấn đề ủy quyền
Luật TTHC năm 2015 quy định về người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình là một quy định tiến
bộ, hợp lý. Tại khoản 3 Điều 60 Luật này quy định: “Trường hợp người bị
kiện là cơ quan, tổ chức, hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào q trình giải quyết tồn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện”; và tại khoản 5 quy định: “người được ủy quyền không được ủy quyền lại cho người thứ ba”. Tuy nhiên quy định này áp dụng trên thực tế lại tồn đọng những bất cấp nhất định. Cụ thể theo cơ quan thuế Thành phố Hồ Chí Minh thì quy định này sẽ gây nhiều khó khăn cho cơ quan hành chính trong việc chọn cấp phó có kiến thức pháp luật để làm người đại diện theo uỷ quyền. Đơn cử ngay tại Cục Thuế Thành phố Hồ
25 Nguyễn Hoàng Yến (2015), “Một số vấn đề về cách thức xử lý khi đương sự vắng mặt tại phiên tịa xét xử
Chí Minh, hàng năm số lượng quyết định hành chính xử phạt vi phạm về thuế rất lớn, tính riêng năm 2015 đã thực hiện kiểm tra tại cơ quan thuế 127.715 hồ sơ, thanh tra và kiểm tra tại DN 18.001 đơn vị với số thuế truy thu và phạt là 3.892 tỷ đồng, thu nộp vào NSNN 1.857 tỷ đồng. Như vậy, trong số đó có tới hàng chục ngàn các quyết định hành chính được ban hành và hàng trăm vụ xử lý của cơ quan thuế có thể bị khiếu kiện, thậm chí có những vụ án kéo dài hàng nhiều năm. Điều này dễ dẫn tới tình trạng người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu khơng đủ thời gian, nhân lực tham gia vào q trình giải
quyết tồn bộ vụ án26.
Không chỉ vậy thực tế hiện nay, khi tham gia vào các phiên tịa phúc thẩm thì người đứng đầu cơ quan tổ chức nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức nhà nước bị kiện có ủy quyền cho cấp phó của mình ra tịa (đều có văn bản ủy quyền) nhưng khi tham gia phiên tịa thì người được ủy quyền lại có đơn xin xét xử vắng mặt. Việc áp dụng pháp luật như vậy là không sai nhưng trên thực tiễn thì việc này lại gây khó khăn cho q trình xét xử. Chẳng hạn như trong Bản án số 404/2017/ HC-PT ngày 26-4-2017 về việc khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai về thu hồi, cưỡng chế cơng trình vi phạm trật tự xây dựng đơ thị của TAND Thành phố Hồ Chí Minh thì người bị kiện là Ủy ban nhân dân quận Thủ Đức và Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận Thủ Đức và đều ủy quyền cho cấp phó của mình là ơng Trần Văn Dũng – Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận Thủ Đức (theo Giấy ủy quyền số 3571/GUQ-UBND ngày 30-8-2016 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận Thủ Đức và Giấy ủy quyền số 3572/GUQ-UBND ngày 30-8-2016 của Ủy ban nhân dân quận Thủ Đức). Nhưng tại phiên tịa phúc thẩm thì người được ủy quyền lại có đơn đề nghị xét xử vắng mặt. Và lúc này người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Ủy ban nhân dân quận Thủ Đức và Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận Thủ Đức là ơng Phan Bá Thọ - Phó Trưởng phịng Tài ngun và Mơi trường quận Thủ Đức và ông Trần Việt Hồng - Đội viên Đội quản lý trật tự đô thị quận Thủ Đức là người thay mặt người bị kiện trình bày ý kiến và tham gia q trình xét xử tại phiên tịa.
26
http://dailythuehcm.com.vn/tap-hop-dl-xh-ve-thue-dai-ly-thue/quy-dinh-ve-nguoi-dai-dien-cua-luat-tung-
Vấn đề đặt ra ở đây là tại phiên tòa phúc thẩm VAHC vẫn cho phép người khởi kiện rút đơn khởi kiện nhưng HĐXX phải hỏi ý kiến của người bị kiện về việc có đồng ý hay khơng đồng ý mà từ đó có hướng giải quyết vụ án. Trong trường hợp này, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện sẽ khơng có quyền đưa ra ý kiến vậy thì lúc này có chăng vụ án sẽ phải đợi ý kiến của người bị kiện và sẽ bị kéo dài. Luật TTHC năm 2015 đã có quy định trường hợp người đứng đầu hoặc người được ủy quyền là cấp phó ra tịa giải quyết các vụ việc sẽ tạo thuận lợi cho phía người khởi kiện. Người đứng đầu cơ quan tổ chức khi ký và ban hành một văn bản, nhưng chính văn bản đó bị kiện thì khi ra tịa, nếu người ký văn bản trực tiếp đứng ra giải quyết, chắc chắn vụ việc sẽ được giải quyết một cách thấu đáo và nhanh hơn vì người đứng đầu cơ quan, tổ chức sẽ có tồn quyền để quyết định các nội dung trong văn bản mà chính họ là người đặt bút ký. Quy định này sẽ đảm bảo được quyền lợi của các bên liên quan trong các vụ tranh chấp về thủ tục hành chính. Bên cạnh đó, các VAHC chắc chắn sẽ được giải quyết nhanh hơn so với trước đây. Nhưng việc áp dụng pháp luật hiện nay thật sự lại là một khó khăn lớn, làm cho tình hình xét xử VAHC khơng được cải thiện.
Thứ hai, hỗn phiên tịa, tạm ngừng phiên tòa phúc thẩm VAHC
Một là, hỗn phiên tịa phúc thẩm
Vấn đề áp dụng về hỗn phiên tịa phúc thẩm hiện nay có nhiều trường hợp khơng đúng. Cụ thể: sau khi hỗn phiên tịa nếu ngày mở phiên tịa khơng được ấn định ln trong quyết định hỗn thì Tịa án phải ban hành văn bản thơng báo về việc mở lại phiên tịa mà không phải ban hành quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm cho lần tiếp theo, quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm chỉ ban hành một lần duy nhất, trong thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm. Trên thực tiễn, nhiều Thẩm phán hiểu sai quy định này, cho nên cứ mỗi lần hỗn và mở lại phiên tịa lại ban hành một quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm. Điều này là không đúng về mặt thủ tục tố tụng. Bên cạnh đó, thời hạn hỗn phiên tịa phúc thẩm tối đa chỉ 30 ngày, do đó Tồ án phải mở lại phiên tịa trong thời hạn 30 ngày này, khơng phải là 30 ngày sau khi ban hành văn bản thơng báo mở lại phiên tịa. Nhiều Thẩm phán đã nhầm quy định của TTHC nên sau mỗi lần hoãn lại ban hành một quyết định đưa vụ án ra xét xử
phúc thẩm, đồng thời ấn định ngày mở lại phiên tịa khơng nằm trong thời hạn 30 ngày.
Thực tế hiện nay có nhiều trường hợp các bên liên quan muốn hỗn phiên tịa vì muốn kéo dài vụ án hoặc vì mục đích cá nhân khác làm cho quá trình xét xử bị kéo dài, gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng xét xử. Thực tế có những tình huống mà việc hỗn phiên tịa hành chính phúc thẩm hồn tồn có lý do chính đáng và khách quan chủ yếu là do đương sự mời tham gia quá gấp và không đủ thời gian nghiên cứu hồ sơ. Đơn cử như vụ kiện: Sáng 12-6- 2017, TAND tỉnh Nghệ An mở phiên tịa hành chính phúc thẩm vụ ơng Trần Tử Trường (36 tuổi, giám đốc Doanh nghiệp tư nhân Trường Sơn) kiện Chi cục Thuế huyện Nghĩa Đàn (Nghệ An) và yêu cầu bồi thường hơn 23 tỷ đồng. Tuy nhiên, phiên tòa vắng người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan là ông Nguyễn Thanh Đạm (nguyên đội trưởng Đội Quản lý thuế thuộc Chi cục Thuế huyện Nghĩa Đàn). Chi cục Thuế huyện Nghĩa Đàn có cơng văn thơng báo hiện tại ông Đạm đã nghỉ hưu. Người khởi kiện là ông Trường cho rằng ông Đạm là người rất quan trọng, có liên quan cần phải có mặt tại tịa để trực tiếp đối chất. Do vậy ông Trường đề nghị hỗn phiên tịa để triệu tập ơng Đạm. Phía bị kiện và người bảo vệ quyền lợi cho người khởi kiện đều yêu cầu hỗn phiên tịa. HĐXX vào hội ý và đưa ra quyết định: Hỗn phiên tịa hành chính phúc thẩm theo như đề nghị của phía người khởi kiện, người bảo vệ quyền lợi cho người khởi kiện và người bị kiện. Phiên tòa sẽ được mở lại nhưng hiện nay tòa chưa quy định thời gian cụ thể sẽ công bố và gửi giấy cho
các đương sự27
.
Bên cạnh đó, cũng có những trường hợp hỗn phiên tịa vì những lý do khơng chính đáng gây ảnh hưởng không nhỏ khi kéo dài thời gian giải quyết một vụ án và dường như làm giảm đi sự tôn nghiêm của Tòa án đối với người dân. Chẳng hạn, vì nhận thấy HĐXX chưa được công tâm, trong phạm vi pháp luật cho phép, đương sự gửi yêu cầu thay đổi HĐXX (có dấu bưu điện) nhưng vào phiên tòa xét xử, Chủ tọa phiên tịa khẳng định khơng nhận được yêu cầu của đương sự, mà việc thay đổi thành viên HĐXX phải có sự đồng ý của Chánh án nên phiên tịa phải hỗn. Thời gian xét xử lại sẽ được Tịa thơng
27
http://plo.vn/phap-luat/vu-kien-chi-cuc-thue-hoan-xu-vi-vang-nguoi-quan-trong-708159.html (truy cập ngày 09/7/2017).
báo sau. Vì sự cố nên phiên tòa chỉ xét xử trở lại sau vài tháng tạm hoãn. Trong trường hợp này người khởi kiện thường là cá nhân nhưng người bị kiện lại là cơ quan nhà nước, phải cử vài ba người đi trợ giúp, đường sá xa xơi, từ những tỉnh xa bố trí về Hà Nội dự phiên tòa xét xử của Tòa cấp cao tại Hà Nội lại bị hoãn vì những lý do khơng tưởng. Chủ tọa phiên tòa tuyên hoãn trước sự bần thần của cả người khởi kiện lẫn người bị kiện. Trước yêu cầu thay đổi thành viên Hội đồng Thẩm phán, Chánh án phải phân công một thành viên mới, và hiển nhiên người này phải nghiên cứu hồ sơ lại từ đầu. Hồ sơ của án hành chính có hàng trăm loại giấy tờ, với những chứng cứ từ nhiều nguồn (người khởi kiện, nguời bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên
quan)28. Ví dụ: Sáng 17-8-2016, Tịa án Cấp cao tại Đà Nẵng xét xử phúc
thẩm vụ kiện của bà Phạm Thị Lê (Phổ Nhơn, huyện Đức Phổ, Quảng Ngãi) đối với Quyết định hành chính của Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Ngãi. Về phía đương sự, họ đã vượt hàng trăm cây số để có mặt đơng đủ tại phịng xử án, bao gồm luật sư, người làm chứng, người khởi kiện. Thế nhưng khi điểm danh bên bị khởi kiện thì chỉ có văn bản của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi đề nghị xử phúc thẩm vắng mặt, còn hai cán bộ do Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi cử đi thì khơng biết họ giữ tư cách tố tụng gì tại phiên tịa. Đứng trước việc này, Hội đồng xét xử phải hỗn phiên tịa và gay gắt phê phán sự thiếu tôn trọng của người đứng đầu cơ quan bị kiện là Chủ tịch Ủy
ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi29. .
Hai là, tạm ngừng phiên tòa phúc thẩm
Theo quy định tại khoản 2 Điều 187 Luật TTHC năm 2015 thì có nghĩa là sau khi hết thời hạn 30 ngày mà lý do tạm ngừng phiên tòa chưa được khắc phục, HĐXX ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Vấn đề đặt ra ở đây là việc HĐXX phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án trong trường hợp này liệu có cần thiết khi chỉ để ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án mà Tòa án vẫn phải mở lại phiên tòa để HĐXX tiến hành thảo luận ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Việc mở lại phiên tòa, triệu tập đương sự trong vụ án chỉ để giải quyết mỗi nhiệm vụ là HĐXX ra quyết
28 http://www.daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=81&NewsId=370342 (truy cập ngày 07/7/2017)
29
http://www.tienphong.vn/phap-luat/toa-hoan-xu-vi-vang-mat-chu-tich-tinh-1039894.tpo (truy cập ngày
định tạm đình chỉ giải quyết vụ án thật sự khơng hợp lý, gây lãng phí cho Nhà