2.1. Thực trạng phiên tịa phúc thẩm vụ án hành chính
2.1.2.1. Thủ tục bắt đầu phiên tòa
Chuẩn bị khai mạc phiên tòa
Ở thủ tục chuẩn bị khai mạc phiên tịa, Thư ký phiên tịa có vai trị quan trọng trong việc làm rõ lý do của những người được triệu tập nhưng lại vắng
mặt tại phiên tịa. Điều này có ý nghĩa rất lớn khi lý do vắng mặt của những người được triệu tập có thể là căn cứ để phiên tịa có thể tiếp tục diễn ra hay khơng. Nhưng thực tế hiện nay việc kiểm tra lý do vắng mặt của những người được triệu tập chỉ được căn cứ dựa trên ý chí chủ quan của chủ thể vắng mặt thông qua văn bản mà họ gửi tới Tịa án, khơng có một quy định hay một cơ chế bất kì để kiểm tra tính chính xác, trung thực của lý do vắng mặt đó ngay tại thủ tục chuẩn bị khai mạc phiên tịa. Đồng thời pháp luật hiện nay khơng hề có bất kỳ chế tài nào quy định về việc xử lý đối với những người tham gia tố tụng cố tình vắng mặt tại phiên tịa vì những lý do khơng đúng sự thật, gây trì hỗn hoạt động xét xử tại phiên tịa
Khai mạc phiên tòa phúc thẩm
Tại giai đoạn khai mạc phiên tòa phúc thẩm, Chủ tọa phiên tòa là người giữ vai trò điều hành, tuyên bố khai mạc phiên tòa, đọc quyết định đưa vụ án ra xét xử, kiểm tra lại sự có mặt của những người tham gia phiên tòa theo giấy triệu tập của Tòa án và kiểm tra căn cước của đương sự. Đồng thời, Chủ tọa phiên tòa phổ biến quyền và nghĩa vụ của những người trên, giới thiệu thành phần HĐXX và những người tiến hành tố tụng khác. Thực tiễn hiện nay cho thấy việc phổ biến quyền và nghĩa vụ cho đương sự được Chủ tọa phiên tòa thực hiện một cách chung chung mà khơng giải thích cho đương sự và những người tham gia tố tụng khác đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của họ. Do đó, trong nhiều vụ án đương sự không nắm chắc được quyền và nghĩa vụ của mình nên khơng thẻ thực hiện được.
2.1.2.2. Tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm
Thứ nhất, tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm
Luật TTHC năm 2015 quy định về vấn đề tranh tụng như một trong những nguyên tắc cơ bản. Trên thực tế hiện nay nhiều phiên tòa phúc thẩm, Chủ tọa phiên tòa thực hiện rất tốt vai trò điều khiển, dẫn dắt tranh luận, hướng quá trình tranh luận diễn ra đúng trọng tâm vào những vấn đề mấu chốt, những điểm cần làm rõ của vụ án. Trong quá trình tranh luận nhìn chung các bên đương sự, người đại diện hoặc người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự giữ được vai trị chủ động tích cực của mình. Bên cạnh đó, HĐXX và Kiểm sát viên về cơ bản rất tôn trọng và lắng nghe quan điểm của các bên đương sự, tạo điều kiện để các đương sự trình bày hết ý kiến, quan
điểm của mình, cịn những người tiến hành tố tụng thì thực hiện theo đúng sự điều khiển của chủ tọa phiên tịa, tránh tình trạng tranh cãi.
Tại nhiều phiên tòa phúc thẩm HĐXX đã giữ vai trị chủ động, tích cực tham gia vào hoạt động hỏi các đương sự, người làm chứng, người giám định, người phiên dịch. Thực tế cho thấy nhiều Chủ tọa phiên tòa, những người tham gia tố tụng cơ bản đã khắc phục được tình trạng thiếu thận trọng, qua loa trong vấn đề nghiên cứu hồ sơ vụ án, chuẩn bị đề cương câu hỏi và dự kiến những tình huống có thể phát sinh tại phiên tịa. Bên cạnh đó, để có thể chủ động tham gia xét hỏi các chủ thể trên rất tập trung xem xét, lắng nghe diễn biến, nội dung của câu hỏi, câu trả lời, tránh gây trùng lặp.
Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những mặt tiêu cực nhất định trong thủ tục tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm. Sau khi kết thúc phần thủ tục khai mạc phiên, một thành viên của HĐXX phúc thẩm công bố nội dung vụ án, quyết định của bản án sơ thẩm và nội dung kháng cáo, kháng nghị. Sau đó, Chủ tọa phiên tịa sẽ lần lượt hỏi: hỏi người khởi kiện có rút đơn khởi kiện hay không; hỏi người kháng cáo, Kiểm sát viên có thay đổi, bổ sung, rút kháng cáo, kháng nghị hay không. Vấn đề đặt ra đối với trường hợp người kháng cáo, Kiểm sát viên bổ sung nội dung mới không thuộc phạm vi kháng cáo, kháng nghị ban đầu thì Tịa án khơng xem xét nội dung đó. Như vậy thì thế nào là bổ sung nội dung mới không thuộc phạm vi kháng cáo, kháng nghị khi trong Luật và các văn bản hướng dẫn không hề đề cập đến vấn đề này dẫn đến những cách thức hiểu và áp dụng khác nhau. Ngồi ra, vẫn cịn những phiên tòa mà Chủ tọa phiên tịa lại thực hiện hỏi chính, quá chú trọng hỏi thẩm vấn mà không tạo điều kiện để đương sự và Kiểm sát viên tham gia hỏi. Bên cạnh đó, số lần hỏi mà Kiểm sát viên thường không bị giới hạn trong khi đối với đương sự và những người tham gia tố tụng khác lại bị hạn chế làm cho phiên tịa xét xử phúc thẩm diễn ra thiếu tính dân chủ và cơng bằng.
Không chỉ vậy, HĐXX đôi khi không tôn trọng ý kiến của đương sự, không đảm bảo công bằng, dân chủ, không yêu cầu các bên đối đáp ý kiến của nhau và các bên đương sự cũng không tôn trọng nhau. Nhiều Thẩm phán Chủ tọa phiên tịa cịn chưa có bản lĩnh, xử lý các tình huống tranh luận phát sinh tại phiên tòa còn lúng túng. Đối với các đương sự nhiều trường hợp phản ứng
không linh hoạt khi đối đáp, vẫn cịn tình trạng sợ sệt, yếu thế khi tham gia phiên tịa nên khơng mạnh dạn tranh luận.
Ngoài ra, số lần hỏi mà Kiểm sát viên thường không bị giới hạn trong khi đối với đương sự và những người tham gia tố tụng khác lại bị hạn chế làm cho phiên tịa phúc thẩm diễn ra thiếu tính dân chủ và cơng bằng.
Thứ hai, phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm
Sau khi kết thúc phần tranh tụng, Kiểm sát viên sẽ phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết VAHC ở giai đoạn phúc thẩm (bao gồm pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung). Nhìn chung, Kiểm sát viên có sự chuẩn bị bài phát biểu theo mẫu, trình bày rõ ràng, mạch lạc và kịp thời bổ sung những tình tiết mới phát sinh tại phiên tịa. Thơng qua bài phát biểu, Kiểm sát viên góp phần quan trọng trong việc phát hiện những vi phạm của HĐXX cũng nhưng những người tham gia tố tụng để từ đó có sự ngăn chặn kịp thời. Mặc dù vậy nhưng vẫn còn trường hợp việc phát biểu của Kiểm sát viên có chất lượng chưa tốt, nhiều Kiểm sát viên còn chưa có đầy đủ bản lĩnh để đánh giá tồn diện về q trình tn thủ pháp luật của HĐXX cũng như các chủ thể liên quan trong quá trình giải quyết VAHC ở giai đoạn phúc thẩm, làm giảm uy tín của cơng tác kiểm sát.
Về việc gửi bài phát biểu của Kiểm sát viên cho Tòa án để lưu hồ sơ vụ án: phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa là văn bản pháp lý, thể hiện quan điểm của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án. Do vậy, đòi hỏi Kiểm sát viên phải lập luận chặc chẽ, nội dung thống nhất và đề xuất chính xác. Nhưng theo quy định tại Điều 240 Luật TTHC năm 2015 thì ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi bài phát biểu cho Tòa án đề lưu vào hồ sơ vụ án. Đây là yêu cầu khó khăn đối với Kiểm sát viên tham gia phiên tịa vì việc chuẩn bị bài phát biểu trước khi tham gia tại phiên tòa chỉ là bản dự thảo. Tại phiên tòa còn căn cứ vào nội dung xét hỏi, kết quả tranh luận, các tài liệu chứng cứ mời phát sinh tại phiên tịa. Từ đó Kiểm sát viên mới xây dựng được một bài phát biểu đầy đủ và đưa ra quan điểm giải quyết vụ án một cách chính xác nhất. Hơn nữa, bài phát biểu của Kiểm sát viên phải được sự dấu
đóng của Viện kiểm sát. Nên ngay sau khi phiên tòa kết thúc thì Kiểm sát
viên khơng thể hồn thiện bài phát biểu về mặt hình thức để gửi cho Tịa32.
2.1.3. Thực trạng về thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm
Thứ nhất, về phạm vi thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm
Điều 220 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Tòa án cấp phúc thẩm chỉ
xem xét lại phần bản án, quyết định của Tịa án cấp sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị hoặc có liên quan đến nội dung kháng cáo, kháng nghị”. Quy
định này được hiểu hoặc là cấp phúc thẩm chỉ xem xét quyết định bị kháng cáo, kháng nghị hoặc chỉ xem xét các vấn đề có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị mà không được xem xét đồng thời hai vấn đề này. Như vậy,
khơng mang tính đầy đủ33
.
Kháng cáo, kháng nghị là quyền của các bên trong vụ án Tòa án cấp phúc thẩm được thiết lập khơng phải để tự mình chống lại bản án, quyết định sơ thẩm mà là để đánh giá tính hợp pháp và tính có căn cứ của bản án, quyết định đó khi có kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên cũng phải thừa nhận nguyên tắc chỉ xem xét và quyết định trong phạm vi kháng cáo, kháng nghị làm cho Tịa phúc thẩm khơng thể trực tiếp khắc phục sai lầm về mặt nội dung và vi phạm pháp luật đối với phần bản án, quyết định sơ thẩm khơng bị kháng cáo,
kháng nghị34.
Đồng thời có thể thấy việc quy định như vậy là hạn chế bởi vì khi xét xử phúc thẩm cho thấy rằng bản án sơ thẩm có thể sai sót khơng chỉ ở phần kháng cáo, kháng nghị và các nội dung liên quan kháng cáo, kháng nghị. Vì khơng phải mọi trường hợp các chủ thể có quyền kháng cáo, kháng nghị đểu có thể phát hiện hết tất cả các sai sót. Do đó, nếu chỉ giới hạn phạm vi xét xử phúc thẩm chỉ bó hẹp trong phạm vi kháng cáo, kháng nghị hoặc nội dung có liên quan đến kháng cáo, kháng nghị thì những vi phạm của Tồ án cấp sơ thẩm không được phát hiện hết để khắc phục kịp thời ở Tòa án cấp phúc thẩm, hạn chế hiệu quả của hoạt động xét xử. Mặc dù những sai phạm đó ở Tịa án cấp sơ thẩm có thể khắc phục theo thủ tục giám đốc thẩm hay tái thẩm
32 http://www.lamdong.gov.vn/vi-VN/a/vks/nghiepvukiemsat/huongdannghiepvu/Pages/ttdan.aspx (truy cập
ngày 01/7/2017).
33 Phan Minh Nhựt (2013), “Những bất cập trong các quy định của Luật Tố tụng hành chính”, Tạp chí kiểm
sát (16), tr.28.
34 Mai Thanh Hiếu (2014), “Thẩm quyền của Tòa án cấp phúc thẩm theo phạm vi kháng cáo, kháng nghị”,
nhưng lúc này quyền và lợi ích của cơng dân đã bị ảnh hưởng nghiêm trọng, không thể khôi phục lại hồn tồn quyền và lợi ích đó.
Thứ hai, về thẩm quyền của HĐXX phúc thẩm
Một là, việc bác kháng cáo, kháng nghị và giữ nguyên bản án quyết
định sơ thẩm.
Hiện nay, Luật khơng quy định căn cứ để HĐXX phúc thẩm có thể bác kháng cáo, kháng nghị và giữ nguyên bản án sơ thẩm. Do khơng có hướng dẫn cụ thể nên trên thực tế có nhiều cách hiểu khác nhau. Có quan điểm cho rằng, một trong những căn cứ để Tòa án bác kháng cáo, kháng nghị và giữ nguyên bản án sơ thẩm là kháng cáo, kháng nghị đó khơng hợp pháp về nội
dung và hình thức35. Đây là trường hợp mà kháng cáo, kháng nghị không hợp
pháp, tức HĐXX có quyền xem xét và bác bỏ kháng cáo, kháng nghị đó nếu nó khơng phù hợp về mặt nội dung cũng như có quyền bác kháng cáo, kháng nghị đó khi nó khơng đúng về mặt hình thức (kháng cáo, kháng nghị do chủ thể khơng có thẩm quyền kháng cáo, kháng nghị thực hiện hoặc kháng cáo, kháng nghị không đúng thủ tục và quá thời hạn luật định). Quan điểm khác lại cho rằng việc Tòa án cấp phúc thẩm xét thấy việc xét xử của Tòa cấp sơ thẩm là đúng căn cứ, hợp tình hợp lý và đúng trình tự thủ tục thì lúc này HĐXX phúc thẩm bác kháng cáo, kháng nghị và quyết định giữ nguyên bản án sơ thẩm. Theo tác giả thì quan điểm này hồn tồn phù hợp bởi lẽ phúc thẩm là một cấp xét xử với tính chất xét xử lại nên có quyền xem xét tồn bộ bản án sơ thẩm để xem xét nó có phù hợp, có đúng hay khơng chứ khơng đơn thuần là việc chỉ xem xét kháng cáo, kháng nghị.
Tuy nhiên trên thực tế có nhiều trường hợp Tịa án cấp sơ thẩm xét xử đúng cả về pháp luật nội dung và pháp luật tố tụng nhưng Tòa án phúc thẩm khơng có căn cứ để bác kháng cáo, kháng nghị và giữ nguyên bản án sơ thẩm. Ví dụ:
Sau khi xét xử sơ thẩm, Bản án hành chính sơ thẩm số 07/HC-ST ngày 21-9-2012 của TAND huyện Nhà Bè bị người khởi kiện là ông Vương Minh Từ và bà Lý Thị Tố Mai kháng cáo. Tại phiên tịa phúc thẩm, ơng Vương Minh Từ và bà Lý Thị Tố Mai có đơn xin rút kháng cáo, HĐXX phúc thẩm
35 Mai Thanh Hiếu (2014), “Phân cấp thẩm quyền xét xử lại vụ án hoặc xét xử lại quyết định sơ thẩm theo
xét việc rút đơn kháng cáo nêu trên là hồn tồn tự nguyện, khơng trái quy định tại điểm b khoản 1 Điều 198 Luật TTHC năm 2010 nên căn cứ xét xử phúc thẩm khơng cịn. Do đó HĐXX phúc thẩm ra Quyết định số 58/2013/QĐPT-HC đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC đã thụ lý ngày 05-11-
201236.
Bên cạnh đó, Luật TTHC năm 2015 khơng có quy định về căn cứ bác kháng cáo, kháng nghị là một bất cập, thiếu sót, dẫn đến quá trình áp dụng pháp luật mỗi nơi một kiểu khác nhau làm cho tình hình giải quyết VAHC theo thủ tục phúc thẩm diễn ra không đồng đều, theo ý chí chủ quan của HĐXX. Nhiều trường hợp HĐXX phúc thẩm bác kháng cáo nhưng không giữ nguyên bản án sơ thẩm mà lại sửa bản án sơ thẩm ở phẩn áp dụng pháp luật và tuyên án dẫn đến bản án phúc thẩm và sơ thẩm sai phải hủy án để xét xử lại. Điển hình trong vụ án sau:
Ngày 17-11-2003, Ủy ban nhân dân Thành phố Biên Hòa ban hành Quyết định số 2772/QĐ-UBTP về việc phê chuẩn phương án bồi thường cơng trình xây dựng trụ sở điện lực Biên Hòa tại phường Quang Vinh đối với 3.058
m2 đất nông nghiệp của ông Nhuần. Hộ ông Nhuần không được bồi thường về
đất mà chỉ được hỗ trợ 44.953.000 đồng và bồi thường cây trồng 30.538.000 đồng.
Ngày 07-3-2004, ông Nhuần khiếu nại quyết định nêu trên. Ngày 25-3- 2011, Ủy ban nhân dân Thành phố Biên Hòa ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại số 534/QĐ-UBND bác đơn khiếu nại của ông Nhuần. Ông Nhuần khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 2772/QĐ-UBTP ngày 17-11- 2003 của Ủy ban nhân dân Thành phố Biên Hòa, buộc Ủy ban nhân dân Thành phố Biên Hịa bồi thường cho ơng Nhuần tồn bộ diện tích đất thu hồi
3.058m2 và hoa màu trên đất theo quy định pháp luật.
Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 02/2013/HC-ST ngày 08-01-2013, TAND Thành phố Biên Hòa đã quyết định: Không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Nhuần về việc hủy một phần Quyết định số 2772/QĐ-UBTP ngày 17-11-2003 của Ủy ban nhân dân Thành phố Biên Hòa về việc phê chuẩn phương án bồi thường cơng trình xây dựng trụ sở điện lực Biên Hịa tại phường Quang Vinh, Thành phố Biên Hòa.
Tại Bản án hành chính phúc thẩm số 72/2013/HC-PT ngày 12-11-2013,