Quyền tự do đi lại và cư trú là một quyền cơ bản của con người được ghi nhận trong UDHR, ICCPR và nhiều Công ước khác như: Công ước về vị thế của người tị nạn năm 1951, Công ước quốc tế về bảo vệ quyền của tất cả lao động di trú và thành viên của gia đình họ năm 1990… Nhiều quốc gia đã ghi nhận nhân quyền này trong
35 Nguyễn Thị Phượng (2006), “Vài nét về hoạt động bảo đảm quyền cơng dân của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 8/2006, tr. 18.
Hiến pháp cũng như các văn bản luật để tạo ra một hành lang pháp lý vững chắc để các cá nhân có thể hưởng thụ và thực hiện quyền tự do đi lại và cư trú. Với tư cách là thành viên của ICCPR, Việt Nam đã khơng ngừng nỗ lực để “nội luật hóa” đầy đủ nội dung quyền tự do đi lại và cư trú được ghi nhận trong ICCPR vào Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật của mình, đồng thời thiết lập ra các biện pháp đảm bảo thực hiện quyền này trên thực tế.
Quyền tự do đi lại và cư trú được Hiến pháp các nước trịnh trọng ghi nhận và đặt ra những điều kiện đảm bảo thực thi. Hiến pháp Thụy Sĩ năm 200036
ghi nhận quyền tự do cư trú tại Điều 24 theo đó: “Cơng dân Thụy Sĩ có quyền thiết lập nơi cư trú ở bất cứ nơi nào trong lãnh thổ quốc gia; họ có quyền rời khỏi hoặc trở về Thụy Sĩ”; quyền tự do đi lại không được đề cập trong một điều cụ thể mà được quy định trong Khoản 2 Điều 10: mọi người đều có quyền tự do cá nhân và quyền tự do đi lại. Hiến pháp của Liên bang Nga (Thông qua ngày 25 tháng 12 năm 1993, với những sửa đổi ngày 09/01/1996, 10/02/1996 và 09/06/2001) quy định quyền tự do đi lại và cư trú tại Điều 2737 “Mỗi cá nhân sinh sống hợp pháp trong lãnh thổ của Liên bang Nga có quyền đi lại tự do, lựa chọn nơi cư trú hoặc cư trú. Mọi người đều có thể tự do rời khỏi Liên bang Nga. Cơng dân của Liên bang Nga có quyền tự do trở về Liên bang Nga”.
Trong Luật cơ bản của Hồng Kông (Basic law of Hong Kong) quy định “Cư dân Hồng Kơng có quyền tự do đi lại trong Đặc khu hành chính Hồng Kơng và tự do di cư đến một nước hoặc vùng khác. Họ được tự do đi lại và nhập cảnh hoặc rời khỏi Đặc khu. Trừ khi có sự hạn chế của pháp luật, người nắm giữ giấy tờ đi lại hợp lệ sẽ được tự do rời khỏi Đặc khu mà không cần giấy phép đặc biệt” (Điều 31)38.
36
Xem toàn văn Hiến pháp Thụy Sĩ năm 2000 tại http://www.servat.unibe.ch/icl/sz00000_.html#A024_. (truy cập ngày 10/7/2012).
37 Xem nội dung Điều 27 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 (sửa đổi năm 2001) tại: http://legislationline.org/documents/action/popup/id/4026 (truy cập ngày 14/7/2012).
38 Xem toàn văn Luật cơ bản của Hồng Kông tại http://www.constitution.org/cons/hongkong.txt (truy cập ngày 14/7/2012).
Ở một số nước như Anh, Đức, Singapore, Thái Lan… các văn bản quy phạm pháp luật xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú được quy định chung trong một đạo luật “Luật xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú” hoặc “Luật di trú”. Giống như Mỹ, Hàn Quốc, Philippin… các văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực nhập cảnh, xuất cảnh và cư trú của Nhật Bản gồm hai bộ luật chính: Luật quản lý xuất cảnh, nhập cảnh và công nhận tỵ nạn năm 1951, sửa đổi gần nhất năm 2001; Luật quản lý, đăng ký cư trú cho người nước ngoài năm 1952 sửa đổi gần nhất năm 1999.
Tại Đan Mạch theo quy định của luật về người nước ngồi, cơng dân các nước Phần Lan, Na Uy, Thụy Điển, Ai-xơ-len có thể chỉ dùng chứng minh thư hoặc hộ chiếu nhập cảnh vào Đan Mạch và cư trú mà không cần bất cứ một thứ giấy tờ cho phép nào. Công dân các nước khác của Cộng đồng Châu Âu có thể nhập cảnh và có thể tạm trú trong vịng 03 tháng kể từ ngày nhập cảnh mà không cần bất cứ một thứ giấy tờ cho phép nào. Công dân của các nước còn lại trên thế giới nhập cảnh vào Đan Mạch phải có thị thực39.
Tại Đức, “Luật về điều chỉnh và hạn chế nhập cư và quy định về việc cư trú, hịa nhập của cơng dân Cộng đồng cũng như người nước ngoài”40 (Luật nhập cư) (có hiệu lực từ 1/1/2005) quy định “Người nước ngồi muốn nhập cảnh và cư trú ở Đức phải có hộ chiếu hoặc giấy tờ thay thế hộ chiếu hợp lệ, trừ những trường hợp được miễn hộ chiếu. Trong những trường hợp cá biệt có lý do chính đáng, Bộ nội vụ hoặc cơ quan được Bộ này ủy nhiệm có thể cho người nước ngồi nhập cảnh và cư trú đến sáu tháng mà không cần hộ chiếu” (Điều 1). Quy định về thị thực (Điều 6) “Người nước ngoài được cấp thị thực (Schengen) để quá cảnh hoặc thị thực sáu tháng kể từ ngày cấp và được cư trú tối đa ba tháng, nếu đáp ứng các điều kiện quy định trong Hiệp định thị
39 Nguyễn Văn Cường (2008), “Hoàn thiện pháp luật xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú ở Việt Nam” (Sách tham
khảo), Nxb Chính trị quốc gia, tr. 74.
40 Nội dung “Luật về điều chỉnh và hạn chế nhập cư và quy định về việc cư trú, hịa nhập của cơng dân Cộng đồng cũng như người nước ngoài” của Đức xem Nguyễn Hữu Tráng (2005), “Luật ngoại kiều mới của Đức và việc cư trú của người Việt Nam ở Đức”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6/2005, tr. 79 – 80.
thực. Trong một số trường hợp ngoại lệ và vì những lý do về pháp lý quốc tế, nhân đạo hoặc nhằm bảo vệ lợi ích chính trị của Cộng hịa Liên bang Đức, cũng có thể cấp thị thực mặc dù đương sự khơng đáp ứng điều kiện của Hiệp định Schengen; trong trường hợp đó, phạm vi giá trị của thị thực chỉ giới hạn trong lãnh thổ Đức. Thị thực nhiều lần có giá trị tối đa 05 năm cũng có thể được cấp cho những trường hợp cư trú ngắn hạn không quá 03 tháng mỗi lần nhập cảnh trong thời hạn 06 tháng kể từ lần nhập cảnh đầu tiên. Nếu cư trú dài hạn thì phải xin cấp thị thực quốc gia (khơng có giá trị đối với những nước khác trong Schengen), với những điều kiện như đối với cấp giấy phép cư trú ngắn hạn”.
Ngày nay, xu thế mở rộng quan hệ đối ngoại, giao lưu, hợp tác theo hướng đa phương hóa, đa dạng hóa giữa các quốc gia là xu thế tất yếu mang tính tồn cầu hóa. Bên cạnh đó, mỗi cá nhân đều mong muốn được tự do đi lại, du lịch… Xuất phát thực tiễn trên, các quốc gia đã hợp tác để dần xóa bỏ các rào cản, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cơng dân nước mình cũng như công dân các nước khác được tự do đi lại và tự do cư trú.
Tại Liên minh Châu Âu, sau khi Hiệp ước về Liên minh Châu Âu (7/2/1992) ra
đời công dân trong Cộng đồng Châu Âu đã có thêm một số quyền mới với tư cách là “cơng dân Châu Âu”. Trong số các quyền đó có quyền tự do đi lại và cư trú trên lãnh thổ của các quốc gia thành viên. Đây là một trong số bốn quyền tự do cơ bản của thị trường chung Châu Âu. Bà Viviane Reding, Cao ủy phụ trách tư pháp và bà Cecilia Malmstrom, Cao ủy phụ trách đối nội của Hội đồng Châu Âu, từng có ý kiến trên diễn đàn của nhật báo Le Monde: “Cùng với đồng euro, tự do đi lại trong Châu Âu là quyền bất khả xâm phạm và quý giá nhất trong 60 năm hội nhập của Châu Âu vừa qua”41. Hộ chiếu Châu Âu đã tồn tại từ năm 198542.
41 http://www.baomoi.com/EU-xem-lai-Hiep-uoc-Schengen-Het-thoi-tu-do-di-lai/119/6276523.epi. (truy cập ngày 30/5/2012).
42 Farvet Jean – Marc (2002), “Những vấn đề cơ bản về Liên minh Châu Âu và pháp luật Cộng đồng Châu Âu”, Nxb Văn hóa thơng tin, Hà Nội, tr. 23.
Hiệp ước Schengen cho phép công dân các nước thành viên tự do đi lại trong khối. Đối với công dân của nước thứ ba chỉ cần có thị thực của 1 trong 25 nước thành viên là được phép đi lại trong toàn bộ khu vực Schengen. Do đó, khi một cơng dân Việt Nam được nước Pháp cấp thị thực thì điều này cũng đồng nghĩa với việc cơng dân đó có thể tự do đi lại trong “lãnh thổ Schengen”.
Thị thực Schengen cho phép người nắm giữ một thời gian tổng cộng lên tới 90 ngày trong vòng một khoảng thời gian là 6 tháng cho mục đích du lịch hoặc kinh doanh43. Nếu bạn nhận được một thị thực Schengen nhập cảnh, bạn có thể đi và đến nhiều lần trong khoảng thời gian 180 ngày, nhưng thời gian kết hợp trong một vùng không vượt quá 90 ngày. Sự kiểm sốt nội bộ được bãi bỏ và khơng có hoặc rất ít sự ngăn chặn và kiểm soát. Du lịch nội bộ hàng không, đường bộ, đường sắt được xử lý như những chuyến đi nội địa, giống như đi từ bang này sang bang khác ở nước Mỹ. Hiệp ước Schengen cũng cho phép kiểm soát hải quan miễn là không kiểm tra hộ chiếu, và việc kiểm tra được thực hiện ngẫu nhiên, hoặc có nghi ngờ thực sự. Bạn có thể bị yêu cầu trình hộ chiếu khi bạn nhập cảnh vào một quốc gia Schengen khác, để xác minh bạn vẫn cịn trong thời gian thị thực. Ngồi hộ chiếu có thị thực Schengen, bạn cũng nên mang theo các lá thư gốc, giấy tờ và các tài liệu khác để có được thị thực để làm các thủ tục kiểm soát biên giới dễ dàng hơn và tránh sự chậm trễ tại biên giới.
Diễn đàn hợp tác kinh tế Châu Á – Thái Bình Dương cũng đề ra “Chương trình
thẻ đi lại của doanh nhân APEC” để tạo thuận lợi cho việc đi lại của các doanh nhân APEC. Thẻ ABTC là một loại giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền của nước và vùng lãnh thổ tham gia “Chương trình thẻ đi lại của doanh nhân APEC” cấp cho doanh nhân của mình để tạo thuận lợi cho việc đi lại thực hiện các hoạt động hợp tác kinh doanh, thương mại, đầu tư, dịch vụ; tham dự các hội nghị, hội thảo và các mục đích kinh tế
43
khác tại các nước và vùng lãnh thổ thuộc APEC tham gia Chương trình44. Người mang thẻ ABTC, khi nhập cảnh, xuất cảnh các nước và vùng lãnh thổ có tên ghi trong thẻ thì khơng cần phải có thị thực của các nước và vùng lãnh thổ đó. Thẻ ABTC chỉ có giá trị nhập cảnh, xuất cảnh khi người mang thẻ xuất trình kèm theo hộ chiếu hợp lệ. Mỗi lần nhập cảnh, người mang thẻ ABTC được các nước và vùng lãnh thổ thành viên cấp chứng nhận tạm trú theo thời hạn quy định của các nước hoặc vùng lãnh thổ đó.
Tuy nhiên, trong một số trường hợp quyền tự do đi lại và cư trú sẽ bị hạn chế bởi ý chí chủ quan của mỗi quốc gia như để hạn chế tình trạng nhập cư bất hợp pháp; bị hạn chế bởi điều kiện khách quan như: dịch bệnh, chiến tranh, khí hậu…
Kết luận chƣơng 1
Qua quá trình nghiên cứu về quyền tự do đi lại và cư trú trong pháp luật quốc tế, tác giả đưa ra một số kết luận sau:
1. Pháp luật quốc tế quy định cá nhân có quyền tự do đi lại và cư trú vì quyền tự do đi lại và cư trú là quyền nhân thân của cá nhân không thể bị tước đoạt hay chuyển nhượng được xác lập và bảo đảm thực hiện bằng pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia. Đây là một trong những quyền tự do cá nhân quan trọng, nó có mối liên hệ mật thiết với các nhân quyền khác, do đó, cần phải bảo đảm tốt quyền này. Vì đảm bảo tốt quyền tự do đi lại và cư trú sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp tác động tích cực đến việc bảo đảm các quyền khác và ngược lại, sự vi phạm quyền tự do đi lại và cư trú sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp gây ảnh hưởng tiêu cực đến việc đảm bảo các quyền khác.
2. Cơ sở pháp lý của quyền tự do đi lại và cư trú trong pháp luật quốc tế. Quyền tự do đi lại và cư trú được ghi nhận trong hàng loạt các văn kiện pháp lý quốc tế quan trọng. UDHR là văn kiện pháp lý quốc tế đầu tiên ghi nhận quyền tự do đi lại và cư trú như một quyền tự do cá nhân cơ bản nhất. ICCPR ghi nhận, cụ thể hóa và hồn thiện thêm nội dung của quyền tự do đi lại và cư trú. Trên nền tảng của UDHR và ICCPR,
44 http://lanhsuvietnam.gov.vn/Lists/BaiViet/B%C3%A0i%20vi%E1%BA%BFt/DispForm.aspx?List=dc7c7d75- 6a32-4215-afeb-47d4bee70eee&ID=93 (truy cập ngày 12/7/2012).
những Công ước, Tuyên ngôn ra đời sau này đều khẳng định lại và ghi nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung quyền tự do đi lại và cư trú.
3. Những bảo đảm thực hiện quyền tự do đi lại và cư trú. Quyền tự do đi lại và cư trú được đảm bảo bằng pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia. Pháp luật quốc tế bảo đảm dựa trên nền tảng pháp luật; thực tiễn; hoạt động giao lưu, hợp tác, trao đổi kinh nghiệm giữa các quốc gia. Pháp luật quốc gia, cụ thể là Việt Nam, bảo đảm thực hiện quyền tự do đi lại và cư trú thông qua những thiết chế, cơ chế cụ thể.
4. Thực tiễn thực hiện quyền tự do đi lại và cư trú trong pháp luật quốc tế. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều đảm bảo cho cơng dân, người nước ngồi, người người khơng có quốc tịch đang sinh sống, cư trú trên lãnh thổ mình thực hiện quyền tự do đi lại và cư trú một cách hiệu quả nhất. Bên cạnh đó, Liên minh Châu Âu, APEC đã có những cách thức riêng giúp cá nhân thực hiện quyền tự do đi lại và cư trú của mình.
Chƣơng 2
QUYỀN TỰ DO ĐI LẠI VÀ CƢ TRÚ TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM
2.1 Cơ sở pháp lý và nội dung của quyền tự do đi lại và cƣ trú trong pháp luật
Việt Nam
2.1.1 Cơ sở pháp lý của quyền tự do đi lại và cƣ trú trong pháp luật Việt Nam
Pháp luật Việt Nam có những quy định về quyền tự do đi lại và cư trú dành riêng cho các chủ thể riêng biệt là công dân Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, người nước ngoài đang sinh sống hoặc hiện diện tại Việt Nam.
Đối với công dân Việt Nam đây là những cá nhân mang quốc tịch Việt Nam. Hiến pháp các nước đều trang trọng ghi nhận quyền tự do đi lại và cư trú với những điều kiện để thực hiện quyền này trên thực tế45
. Quyền tự do đi lại và cư trú được quy định xuyên suốt bốn bản Hiến pháp nước ta từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trong đó, Hiến pháp năm 1946, bản Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử lập hiến của nước ta đã quy định cơng dân Việt Nam có quyền “tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài” (Điều 10).
Hiến pháp năm 1959 tiếp tục kế thừa và khẳng định, “Công dân Việt Nam có quyền tự do cư trú và đi lại” (Điều 28). Hiến pháp năm 1980 quy định, cơng dân Việt Nam có “Quyền tự do đi lại và cư trú được tôn trọng, theo quy định của pháp luật” (Điều 71).
Qua nghiên cứu chúng tôi thấy rằng, trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 quyền tự do đi lại và cư trú không được quy định trong một điều khoản riêng biệt mà được quy định chung trong cùng một điều luật với các quyền tự do khác. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã dành một điều (Điều 68) quy định quyền tự do đi lại và cư trú. Theo đó, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung
45 Hiến pháp Thụy Sĩ năm 2000: Quyền tự do đi lại được ghi nhận tại Khoản 2 Điều 10, quyền tự do cư trú được