I. NHữNG VấN Đề CHUNG Về QUảN Lý ĐấT ĐAI 1. Vấn đề sở hữu đất đai
Luật Đất đai năm 2003 quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Với tư cách đó, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thơng qua việc: quyết định mục đích sử dụng đất thơng qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất (sau đây gọi chung là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất); quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; định giá đất.
Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thơng qua các chính sách tài chính về đất đai như: thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.
Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thơng qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
sử dụng là do tổ tiên, ông bà, cha mẹ họ để lại hoặc đất do nhận chuyển nhượng từ người khác nên xét về nguồn gốc và kết quả của sức lao động, thì đất đó thuộc sở hữu của họ và họ được thực hiện đầy đủ quyền năng của một chủ sở hữu tài sản; từ đó họ áp dụng các quan hệ dân sự trong đời sống vào quan hệ đất đai. Đây là quan niệm sai lầm, không đúng pháp luật.
2. Phân loại đất
Luật Đất đai năm 1993 chia đất thành 6 loại. Việc phân loại đất đó vừa theo tiêu chí mục đích sử dụng chủ yếu, vừa theo tiêu chí khơng gian, do đó dẫn đến sự đan xen, chồng chéo giữa các loại đất, gây khó khăn cho việc quản lý. Để đáp ứng yêu cầu quản lý đất đai trong tình hình mới, Điều 13 Luật Đất đai năm 2003 và được cụ thể hoá tại Điều 6 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 (sau đây viết tắt là Nghị định số 181) phân loại đất thành 03 loại sau đây:
- Nhóm đất nơng nghiệp, gồm: đất trồng cây hàng năm như đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi...; đất trồng cây lâu năm; đất rừng (gồm có rừng sản xuất, rừng phịng hộ, rừng đặc dụng); đất nuôi trồng thuỷ sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác như đất tại nông thơn sử dụng để xây dựng nhà kính hoặc các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, xây dựng chuồng trại chăn ni gia súc, gia cầm, xây dựng kho, nhà của hộ gia đình, cá nhân để chứa nơng sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, cơng cụ sản xuất nơng nghiệp...
- Nhóm đất phi nông nghiệp,gồm: đất ở; đất chuyên dùng gồm đất để xây dựng trụ sở cơ quan, cơng trình sự nghiệp, đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, mục đích cơng cộng (đất giao thơng, thuỷ lợi, xây dựng các cơng trình văn hố, y tế, giáo dục và
đào tạo...); đất sử dụng vào sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp như xây dựng khu công nghiệp, làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; đất sử dụng cho động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng...; đất do các cơ sở tơn giáo sử dụng...
- Nhóm đất chưa sử dụng,gồm: những loại đất chưa xác định mục đích sử dụng, ví dụ như đất bằng, đất đồi núi chưa được sử dụng, núi đá khơng có rừng cây...
Từ việc phân loại đó, các phân nhóm đất cũng được quy định cụ thể nhằm khắc phục những tồn tại trong quản lý cũng như tạo điều kiện cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình.
3. Người sử dụng đất
Luật Đất đai năm 2003 (Điều 9) quy định 07 nhóm người sử dụng đất, bao gồm:
- Các tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức kinh tế - xã hội, tổ chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ chức khác theo quy định của Chính phủ (sau đây gọi chung là tổ chức) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; tổ chức kinh tế nhận chuyển quyền sử dụng đất.
- Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân) được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất.
- Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, bn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dịng họ được Nhà nước giao đất hoặc cơng nhận quyền sử dụng đất.
- Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hoặc giao đất.
- Tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngồi có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất.
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, hoạt động văn hoá, hoạt động khoa học thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam được Nhà nước Việt Nam giao đất, cho thuê đất, được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở.
- Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu tư được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất.
Quy định nêu trên có những điểm mới so với các quy định trước đây nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng đất trong xã hội và chính sách đất đai của Nhà nước.
Khi tham gia quan hệ đất đai, người sử dụng đất được hưởng chế độ bảo đảm nhất định, bao gồm:
- Được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất.
- Nhà nước khơng thừa nhận việc địi lại đất và khơng xem xét giải quyết khiếu nại về việc đòi lại đất mà Nhà nước đã giao cho người khác sử dụng theo các chính sách ruộng đất trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 trong các trường hợp sau:
ruộng đất ở miền Bắc; chính sách xố bỏ triệt để tàn tích chiếm hữu ruộng đất và các hình thức bóc lột thực dân, phong kiến ở miền Nam.
+ Đất đã hiến tặng cho Nhà nước, cho hợp tác xã và tổ chức khác, cho hộ gia đình, cá nhân.
+ Đất đã góp vào hợp tác xã nơng nghiệp theo quy định của Điều lệ hợp tác xã nông nghiệp bậc cao.
+ Đất thổ cư mà Nhà nước đã giao cho người khác để làm đất ở; đất ở và đất vườn đã giao lại cho hợp tác xã để đi khai hoang; ruộng đất đã bị thu hồi để giao cho người khác hoặc điều chỉnh cho người khác khi giải quyết tranh chấp ruộng đất.
+ Đất đã chia cho người khác khi hưởng ứng cuộc vận động san sẻ bớt một phần ruộng đất để chia cho người khơng có ruộng và thiếu ruộng tại miền Nam sau ngày giải phóng.
Việc giải quyết các trường hợp khiếu nại, tranh chấp về đất đai phải căn cứ vào pháp luật về đất đai tại thời điểm xảy ra các quan hệ đất đai dẫn đến khiếu nại, tranh chấp.
- Nhà nước có chính sách tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thuỷ sản, làm muối có đất để sản xuất; đồng thời, có chính sách ưu đãi đầu tư, đào tạo nghề, phát triển ngành nghề, tạo việc làm cho lao động ở nông thôn phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế nơng thơn theo hướng cơng nghiệp hố, hiện đại hoá.
4. Quản lý nhà nước về đất đai
a) Nội dung quản lý nhà nước về đất đai
Theo quy định tại Điều 6 Luật Đất đai năm 2003, nội dung quản lý nhà nước về đất đai bao gồm:
- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó;
- Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính;
- Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;
- Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;
- Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
- Thống kê, kiểm kê đất đai; - Quản lý tài chính về đất đai;
- Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản;
- Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;
- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;
- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai;
- Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai. b) Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
Với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước thực hiện quyền đối với đất đai thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước. Điều 7 Luật Đất đai năm 2003, Điều 8 Nghị định số 181 quy định cụ thể hệ thống cơ quan này như sau:
- Quốc hộiban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của nhà nước; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước. - Chính phủquyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh; thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước.
- Bộ Tài ngun và Mơi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về đất đai.
- Hội đồng nhân dân các cấpthực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.
- Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương trên cơ sở hoạt động của cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân quản lý tài nguyên và môi trường ở địa phương (theo Thông tư liên tịch 01/2003/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15/7/2003 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội vụ về cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân quản lý tài nguyên và môi trường ở địa phương), gồm Sở Tài nguyên và Môi trường (ở cấp tỉnh), cơ quan giúp Uỷ ban nhân dân cấp huyện và cán bộ địa chính ở cấp xã.
Cán bộ địa chính cấp xãgiúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường trong phạm vi xã, phường, thị trấn, chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Sở Tài nguyên và Môi trường, cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường. Nhiệm vụ của cán bộ địa chính tập trung ở các cơng việc chính sau:
+ Lập quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất hàng năm, kế hoạch tổ chức thực hiện quy hoạch và các văn bản khác về
quản lý đất đai để Uỷ ban nhân dân cấp xã trình Uỷ ban nhân dân cấp huyện.
+ Thẩm định, xác nhận hồ sơ để Uỷ ban nhân dân cấp xã quyết định các vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý đất đai ở địa phương.
+ Đăng ký, lập và quản lý hồ sơ địa chính, dấu mốc, bản đồ và tình hình quản lý đất đai.
+ Tham gia hoà giải, giải quyết khiếu nại, giải quyết tranh chấp, vi phạm pháp luật về đất đai.
+ Tuyên truyền, hướng dẫn thực hiện pháp luật về đất đai. + Báo cáo về tình hình thực hiện nhiệm vụ quản lý của Uỷ ban nhân dân cấp xã cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện (khi có yêu cầu). c) Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nước về quản lý đất đai
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nên thẩm quyền quyết định xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do Quốc hội quyết định trên cơ sở Chính phủ trình. Căn cứ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chung đã được Quốc hội xét duyệt, Chính phủ xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Uỷ ban nhân dân cấp huyện xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn.
Nhà nước giữ quyền định đoạt cao nhất đối với đất đai và trao những nhiệm vụ, quyền hạn của người đại diện sở hữu cho các cơ
Trách nhiệm, quyền hạn chung của các cơ quan nhà nước
quan nhà nước có thẩm quyền từ trung ương (Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường) đến địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp tỉnh, huyện, xã).
Cần lưu ý rằng, hiện nay Chính phủ khơng thực hiện việc giao đất, cho thuê đất như quy định của Luật Đất đai năm 1993. Cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện) không được uỷ quyền cho cấp dưới thực hiện các quyền đó. Cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được uỷ quyền cho cơ quan quản lý đất đai cùng cấp (Sở Tài nguyên và Môi trường, Phịng Tài ngun và Mơi trường) thực hiện thẩm quyền đó (theo quy định của Chính phủ).
- Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh:
+ Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức, giao đất đối với cơ sở tôn giáo, giao đất, cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài.
+ Thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tơn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngồi, tổ chức, cá nhân nước ngoài, trừ trường hợp thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện.
+ Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, cơ sở tơn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngồi, tổ chức, cá nhân nước ngoài, trừ trường hợp thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện.
+ Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai theo thẩm quyền. Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban
+ Phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời những vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở địa phương.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được quy