Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.2. Đánh giá và những nội dung cần tiếp tục nghiên cứu
1.2.1. Đánh giá tình hình nghiên cứu
Các nghiên cứu về thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS chiếm một lƣợng nhỏ trong các nghiên cứu về cộng đồng DTTS ở Việt Nam. Với những cơng trình nghiên cứu có sự liên quan trực tiếp với đề tài này, luận án có một số đánh giá nhƣ sau:
Thứ nhất: Nhìn chung, các cơng trình nghiên cứu hƣớng đến phân tích
hệ thống chủ trƣơng, chính sách và hiện trạng chính sách BHYT của nhà nƣớc đối với đồng bào DTTS. Những vấn đề liên quan đến thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS đã đƣợc một số cơng trình nghiên cứu, giải quyết ở các phƣơng diện và mức độ khác nhau. Mặc dù vậy, thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS vẫn là một khái niệm, nội dung khá mới mẻ ở Việt Nam, do đó vẫn chƣa có cách hiểu thống nhất về thực hiện chính sách BHYT nói chung và thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS nói riêng.
Thứ hai: Các nghiên cứu về thực hiện chính sách BHYT đối với đồng
bào DTTS đã tiếp tục góp phần làm sáng tỏ về nhận thức, chỉ ra những vấn đề cần quan tâm về đảm bảo BHYT cho đồng bào DTTS ở Việt Nam. Tuy vậy, các nghiên cứu về thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS ở Việt Nam hiện nay còn tản mạn, chƣa hệ thống và chƣa làm rõ đƣợc những đặc thù trong thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS.
Thứ ba: Những cơng trình nghiên cứu về thực trạng thực hiện chính
sách BHYT đối với đồng bào DTTS nói chung và ở Lào Cai nói riêng tuy chƣa toàn diện và đầy đủ nhƣng cũng đã phần nào làm rõ đƣợc bức tranh ngƣời DTTS đang thụ hƣởng chính sách. Các cơng trình nghiên cứu đã cơng bố cho thấy, việc tiếp cận dịch vụ chăm sóc y tế của đồng bào DTTS ở nƣớc ta tuy đã đƣợc cải thiện nhƣng vẫn cịn khó khăn, thách thức. Hầu hết cơng
trình đều chỉ ra rằng, chính việc thực hiện chính sách BHYT là nhân tố quyết định đến công bằng y tế ở vùng DTTS nƣớc ta.
Tuy nhiên, dù đã chỉ ra các thực trạng nhƣng các nghiên cứu cũng chỉ dừng lại ở việc mơ tả kết quả tham gia BHYT là chính và cịn tản mạn, chƣa có đánh giá tồn diện về thực trạng thực hiện chính sách BHYT cho đồng bào DTTS theo góc nhìn của chính sách cơng. Đây là một khoảng trống cần có nhiều nghiên cứu hơn nữa để cung cấp luận cứ thực tiễn cho việc hồn thiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS ở Việt Nam.
Thứ tư: Từ thực trạng đã phân tích, các cơng trình nghiên cứu đã đƣa ra
nhiều giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS. Mỗi cơng trình, từ góc độ riêng của mình đã đề xuất nhiều giải pháp, kiến nghị có giá trị khoa học và thực tiễn cao. Đây chính là những gợi mở quan trọng để luận án tiếp thu và đề xuất đƣợc những giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS trong thời gian tới.
1.2.2. Những nội dung kế thừa và cần tiếp tục nghiên cứu
Trên cơ sở tổng quan các cơng trình nghiên cứu đã có, luận án xin đƣợc kế thừa các thành tựu mà các cơng trình nghiên cứu này đã đạt đƣợc nhƣ:
Khái niệm chính sách cơng, thực hiện chính sách cơng, chính sách BHYT, thực hiện chính sách BHYT; vai trị, ý nghĩa của việc thực hiện chính sách BHYT; đề xuất quan điểm, giải pháp thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS, v.v.
Hiện nay, dƣới tác động mạnh mẽ của q trình đơ thị hóa, cơng nghiệp hóa, nhằm cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện, đổi mới và xây dựng các cơ chế thực hiện chính sách BHYT phù hợp với nhu cầu đảm bảo ASXH của đồng bào DTTS cần có những đánh giá toàn diện và liên ngành hơn nữa. Đối sánh với mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu, luận án xác định cần tiếp tục làm rõ thêm một số nội dung nhƣ: Làm sáng tỏ hơn lý luận về thực hiện chính
sách BHYT đối với đồng bào DTTS; chỉ ra thực trạng thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS ở Lào Cai nói riêng và thực trạng thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS ở Việt Nam nói chung. Từ góc nhìn của chính sách cơng, luận án cần đề xuất quan điểm và giải pháp chủ yếu nhằm chỉnh sửa, hồn thiện, thay đổi thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS ở Việt Nam.
Có thể thấy, cho đến thời điểm này chƣa có cơng trình nào đề cập một cách hệ thống và trực tiếp tới vấn đề "Thực hiện chính sách BHYT đối với
đồng bào DTTS ở Việt Nam (từ thực tế tỉnh Lào Cai)" từ góc độ của Chính
sách cơng. Vì thế, luận án này có góc độ tiếp cận riêng và khơng bị trùng lặp với các cơng trình nghiên cứu đã cơng bố.
Tiểu kết Chƣơng 1
Hiện nay, đã có nhiều nghiên cứu về thực hiện chính sách cơng nói chung và thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS nói riêng. Từ góc độ tiếp cận của đề tài, có thể chia thành các nhóm cơng trình nhƣ sau:
- Nhóm cơng trình nghiên cứu về thực hiện chính sách cơng nói chung;
- Nhóm cơng trình nghiên cứu về thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS;
- Nhóm cơng trình nghiên cứu về thực hiện chính sách BHYT đối với đồng bào DTTS ở Lào Cai.
Các cơng trình này đều trực tiếp hoặc gián tiếp đề cập đến những vấn đề có liên quan đến nội dung của luận án. Trên cơ sở kế thừa những kết quả nghiên cứu có sẵn, luận án xác định những khoảng trống từ những nghiên cứu trên để tiếp tục làm rõ từ góc độ của chính sách cơng. Có thể khẳng định, đến thời điểm hiện tại, đã có nhiều cơng trình nghiên cứu về vấn đề này. Tuy nhiên, từ góc nhìn của chính sách cơng, đề tài luận án "Thực hiện chính sách BHYT
đối với đồng bào DTTS (nghiên cứu thực tế tại tỉnh Lào Cai)" vừa có tính kế
Chƣơng 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
BẢO HIỂM Y TẾ ĐỐI VỚI ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ 2.1. Những vấn đề lý luận chung về thực hiện chính sách cơng
2.1.1. Khái niệm thực hiện chính sách cơng
Thực hiện chính sách cơng là một cơng đoạn cơ bản trong hoạt động của cơ quan nhà nƣớc nhằm đƣa chính sách vào cuộc sống và đóng vai trị trung tâm trong quy trình chính sách cơng.
Hiện nay, vẫn cịn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau khi trả lời câu hỏi “thực hiện chính sách cơng” là gì? Theo quan điểm của Nguyễn Hữu Hải và các đồng nghiệp trong cơng trình “Hoạch định và thực thi chính sách cơng”, thực hiện chính sách cơng “là tồn bộ q trình chuyển hố ý chí của chủ thể trong chính sách thành hiện thực với các đối tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc mục tiêu định hƣớng” [40; tr.69].
Tác giả Lê Chi Mai trong cơng trình “Những vấn đề cơ bản về chính sách và quy trình chính sách” coi thực hiện chính sách cơng “là giai đoạn biến các ý đồ chính sách thành những kết quả thực tế thơng qua hoạt động có tổ chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc nhằm đạt tới những mục tiêu đề ra” [60; tr.112]. Giáo trình “Chính sách KT-XH” đƣa ra định nghĩa “tổ chức thực thi chính sách KT-XH là q trình biến các chính sách thành kết quả trên thực tế thơng qua các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nƣớc nhằm hiện thực hố những mục tiêu mà chính sách đã đề ra” [36; tr.93]. Đề cập trực tiếp đến vấn đề thực hiện chính sách cơng, tác giả Phạm Q Thọ, Nguyễn Xn Nhật trong cơng trình “Chính sách cơng” cho rằng thực hiện chính sách cơng “có ý nghĩa quyết định đối với việc thành công hay thất bại của một chính sách” và “thực hiện chính sách là điều kiện đủ, mang tính quyết định để đƣa chính sách vào cuộc sống” [101; tr.216].
Nhƣ vậy có thể thấy, các quan niệm trên để nhìn nhận thực hiện chính sách cơng là q trình đƣa chính sách vào đời sống dƣới hình thức này hay hình thức khác. Một chính sách cơng thành cơng nhiều hay ít một mặt phụ thuộc rất lớn vào chất lƣợng hoạch định chính sách, mặt khác nó cũng bị quyết định bởi tiến trình thực hiện chính sách trong thực tế.
Trên cơ sở các quan niệm khác nhau, có thể hiểu thực hiện chính sách cơng chính là“q trình chuyển hố mục tiêu, nội dung của chính sách
được hình thành trong quá trình hoạch định thành hiện thực”.
Thực hiện chính sách cơng là bƣớc đặc biệt quan trọng trong quy trình chính sách nhằm hiện thực hóa các mục tiêu của chính sách và đƣa chính sách vào cuộc sống. Thực hiện chính sách cơng là trung tâm kết nối các khâu (các bƣớc) trong quy trình chính sách thành một hệ thống. Hoạch định đƣợc chính sách đúng, có chất lƣợng là rất quan trọng, nhƣng thực hiện đúng chính sách cịn quan trọng hơn. Có chính sách đúng nếu khơng đƣợc thực hiện sẽ trở thành khẩu hiệu sng, khơng những khơng có ý nghĩa, mà cịn ảnh hƣởng đến uy tín của chủ thể hoạch định và ban hành chính sách (uy tín của nhà nƣớc). Nếu chính sách khơng đƣợc thực hiện đúng sẽ dẫn đến sự thiếu tin tƣởng và sự phản ứng của ngƣời dân đối với nhà nƣớc. Điều này sẽ tạo ra những bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây những khó khăn cho nhà nƣớc trong cơng tác quản lý.
Một chính sách cơng đƣợc soạn thảo cơng phu, có chất lƣợng cũng sẽ trở thành vơ nghĩa nếu việc thực hiện khơng hiệu quả. Chính sách sẽ khơng thể phát huy hiệu quả, thậm chí là phản tác dụng nếu ngƣời thi hành nó miễn cƣỡng, qua loa, sai nguyên tắc hƣớng dẫn, gây phiền hà cho xã hội. Chính sách đƣợc thực hiện sai có thể làm phát sinh những vấn đề mới trong xã hội, gây bức xúc cho ngƣời dân. Trong một số trƣờng hợp, phản ứng của ngƣời dân có thể rất mạnh khiến chính sách có thể phải điều chỉnh hoặc thu hồi.
Ngồi ra, thơng qua q trình thực hiện mới biết đƣợc chính sách có đƣợc hoạch định đúng, phù hợp và có thể đi vào cuộc sống hay khơng. Q
trình thực hiện chính sách cơng với những hoạt động thực tiễn sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hồn thiện chính sách cho phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống. Đồng thời, việc phân tích, đánh giá một chính sách (mức độ tốt, xấu) chỉ có cơ sở đầy đủ, sức thuyết phục sau khi đƣợc thực hiện. Thực tiễn là chân lý, kết quả thực hiện chính sách là thƣớc đo, là cơ sở đánh giá một cách chính xác, khách quan chất lƣợng và hiệu quả của chính sách. Việc đƣa chính sách vào thực tiễn cuộc sống là một quá trình phức tạp và chịu tác động của nhiều yếu tố. Chính q trình đó sẽ giúp các nhà hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách có thêm kinh nghiệm, tri thức để đề ra đƣợc các giải pháp hữu hiệu trong thực hiện chính sách.
Do vậy, trong q trình thực hiện chính sách bị biến cải ghê gớm. Sự biến đổi của chính sách khơng bắt nguồn từ những cá nhân thực hiện. Hay nếu có, cũng với mức độ nhất định và khơng thƣờng xuyên. Những tác nhân gây ra sự biến đổi chủ yếu của chính sách đó là bộ máy chính quyền và hàng ngàn thói quen tác nghiệp mà ngƣời ta gọi nó là “chế độ quan liêu” hay “bệnh hành chính”. Chính hệ thống nói trên đã góp phần làm cho chính sách thay đổi nội dung. Thất bại trong hoạt động thực hiện chính sách khơng những phá huỷ cơng lao của tiến trình làm chính sách mà cịn tạo ra nhiều vấn đề chính trị - xã hội nghiêm trọng.
Ngƣợc lại, việc thực hiện chính sách một cách có trách nhiệm có thể tạo thêm năng lƣợng cho hoạt động quản lý của nhà nƣớc. Cọ xát với dân khi thực hiện chính sách một mặt là để kiểm tra, đánh giá các giải pháp đƣợc đề xuất trong kịch bản ở giai đoạn nghiên cứu, mặt khác nó cịn giúp cho cơng chức nhà nƣớc có cơ hội đo lƣờng mức độ chính xác của chính sách, lịng tin của nhân dân với chính quyền, mức độ thoả mãn của ngƣời dân với chính sách. Tất cả những thơng tin này sẽ là cơ sở quan trọng và trực tiếp để nhà nƣớc điều chỉnh chính sách cho phù hợp.
2.1.2. Quy trình thực hiện chính sách cơng
Thực hiện chính sách cơng có thể coi nhƣ một quy trình liên tục. Quy trình thực hiện chính sách cơng thƣờng gồm 7 bƣớc cơ bản sau:
Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách
Lập kế hoạch là một chức năng cơ bản của quản lý. Căn cứ vào nhiệm vụ đƣợc phân công, cơ quan thực hiện chính sách cơng sẽ xây dựng chƣơng trình hành động để đƣa chính sách vào thực tiễn. Chƣơng trình hành động bao gồm phƣơng hƣớng và biện pháp thực hiện cụ thể. Chƣơng trình hành động cần đƣợc xây dựng cụ thể và kịp thời. Khi có hiệu lực pháp lý, chính sách cơng đƣợc đƣa vào triển khai, thực hiện ngay lập tức, góp phần đảm bảo tiến độ theo kế hoạch, thời gian đã đƣợc phê duyệt, thông qua.
Trong kế hoạch thực hiện, cơ quan thực hiện phải xác định rõ ràng các yêu cầu về thời gian, khơng gian tổ chức triển khai chính sách, kế hoạch phân bổ các nguồn lực (nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất,…), cơ chế kiểm tra, đánh giá chính sách, kế hoạch thu nhận các thông tin phản hồi, tổng kết và kiến nghị điều chỉnh chính sách. Bên cạnh đó, chƣơng trình hành động cần nhận định khái quát về những thuận lợi, khó khăn trong triển khai chính sách, xác định mức độ, phạm vi, tác động xã hội, từ đó, dự báo những biến động, tình huống có thể phát sinh và đề xuất các phƣơng án dự phòng để chủ động giải quyết.
Xây dựng chƣơng trình, kế hoạch hành động đóng vai trị quan trọng, giúp các cơ quan thực hiện chính sách phân bổ nguồn lực, kiểm soát tiến độ thực hiện. Kế hoạch thực hiện chính sách cịn là cơ sở, cơng cụ quan trọng để đƣa chính sách vào thực tiễn. Kế hoạch càng đƣợc chuẩn bị chu đáo thì hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách càng cao.
Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách
Đây là cơng đoạn tiếp theo sau khi chính sách đã đƣợc thơng qua. Thơng qua cơng tác tuyên truyền để mọi ngƣời có hiểu biết đầy đủ, chính xác
về nội dung chính sách, hiểu nghĩa vụ và lợi ích của mình trong việc thực hiện chính sách, từ đó vận động đƣợc sự đồng tình ủng hộ của dân chúng đặc biệt là của những ngƣời sẽ chịu tác động của chính sách.
Việc tuyên truyền cần phải thực hiện thƣờng xuyên, liên tục và hƣớng tới mọi đối tƣợng. Để tăng hiệu quả chính sách, khi tuyên truyền, phải sử dụng nhiều hình thức nhƣ tiếp xúc trực tiếp, trao đổi, hƣớng dẫn, v.v.
Bước 3: Phân công phối hợp thực hiện chính sách
Một chính sách thƣờng đƣợc thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và có sự tham gia của nhiều tổ chức, do đó phải có sự phối hợp, phân cơng hợp lý để hồn thành tốt nhiệm vụ. Mặt khác, các hoạt động thực hiện mục tiêu cũng hết sức đa dạng, phức tạp, có sự đan xen, thúc đẩy, thậm chí kìm hãm nhau. Bởi vậy, cần có sự phân cơng, phối hợp giữa các cấp, các ngành để triển khai chính sách đƣợc thống nhất. Nếu hoạt động này đƣợc triển khai chủ động, khoa học, sáng tạo thì quá trình thực hiện sẽ mang lại hiệu quả cao và duy trì chính sách ổn định.
Thơng thƣờng, để phát huy hiệu quả thực hiện chính sách, sẽ có một cơ quan đƣợc nhà nƣớc uỷ quyền thống nhất điều phối các hoạt động. Cơ quan này có vai trị, trách nhiệm chính trong việc quản lý chung và chủ trì tồn bộ q trình thực hiện chính sách. Cơ quan chủ chốt đƣợc lựa chọn là cơ quan có