* Mục tiêu quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế
Theo IMF (2014b), mục tiêu chính của QLNC là để đảm bảo rằng các nhu cầu tài
chính của CP và các nghĩa vụ thanh toán nợ được đáp ứng với chi phí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thận trọng trước rủi ro [84]. Ở giai đoạn đầu
của QLNC, mục tiêu đáp ứng nhu cầu tài chính của CP với chi phí thấp, thường được ưu tiên, nhưng trong HNQT, khi mở cửa tự do tài khoản vốn và mức độ tiếp cận các thị trường vốn quốc tế tăng lên thì mục tiêu quản lý rủi ro nợ cơng cần phải được coi trọng hơn nữa. Ngoài ra đối với các nước đang phát triển, thường đặt mục tiêu phát triển thị trường vốn trong nước là trọng tâm của QLNC. Trên thực tế, việc lựa chọn các mục tiêu QLNC sẽ rất khó khăn, vì một mặt phải đảm bảo nợ cơng an tồn khi các mục tiêu đó đạt được, mặt khác cịn cần phải phù hợp với sự chấp nhận rủi ro của CP cũng như việc chọn lựa những mục tiêu khả thi khác. Về mặt lý thuyết, các nhà nghiên cứu thường đặt ra hàng loạt các mục tiêu khác nhau, từ các mục tiêu rộng lớn như ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển thị trường trái phiếu quốc gia,…đến các mục tiêu hẹp như đảm bảo tính an tồn nợ cơng, củng cố vị thế tài chính của CP,…hay các mục tiêu cụ thể như tối thiểu hóa chi phí vay nợ, giảm thiểu rủi ro biến động nợ công,…Nhưng, theo kinh nghiệm việc cùng lúc đặt ra quá nhiều các mục tiêu sẽ gây ra sự kém hiệu quả hoặc làm chệch hướng các chính sách QLNC của Chính phủ.
Trong thực tiễn, tùy thuộc vào từng mơi trường thể chế của mình mà mỗi quốc gia sẽ cụ thể hóa một số mục tiêu khác nhau. Bên cạnh đó, mục tiêu QLNC của một số quốc gia có sự thay đổi theo thời gian nên họ có thể bổ sung thêm những mục tiêu khác cho phù hợp với đặc thù điều kiện KT-XH. Mục tiêu bổ sung có tính độc lập với mục tiêu chính, các mục tiêu bổ sung có thể thay đổi theo từng thời kỳ. Việc lựa chọn một hay nhiều mục tiêu sẽ góp phần quyết định phân chia trách nhiệm của các cơ quan quản lý NN cũng như nội dung QLNC; đồng thời, việc lựa chọn mục tiêu thường bị giới hạn bởi mức độ phát triển của cơ cấu thể chế đó. Vì thế, mục tiêu bổ sung cần có quy định về các điều kiện nhất định. Ví dụ, với mục tiêu bổ sung là đạt được sự cân bằng về cấu trúc kỳ hạn của các khoản nợ, đòi hỏi cấu trúc của thị trường tài chính phải đạt ở mức độ sâu cho phép đa dạng hóa danh mục tài sản nợ của CP. Do vậy, khi lựa chọn thêm các mục tiêu bổ sung cần xem xét, đánh giá và gắn chặt với mục tiêu chính trong QLNC (Bảng 2.1). Các mục tiêu bổ sung chủ yếu bao gồm:
Bảng 2.1: Mục tiêu bổ sung trong quản lý nợ công
STT Mục tiêu bổ sung Nội dung
1
2
Nhóm mục tiêu liên quan đến điều hành hoạt động
Nhóm mục tiêu liên quan đến hỗ trợ các chính sách khác
- Đáp ứng nhu cầu vay nợ của CP
- Đảm bảo khả năng tiếp cận liên tục của CP đối với các thị trường tài chính
- Tăng cường sức mạnh uy tín của CP
- Đa dạng hóa và mở rộng tầm ảnh hưởng của trái phiếu CP - Đảm bảo tính hiệu quả của các khoản nợ trong tương quan
so sánh chi phí vay nợ với rủi ro - Giảm thiểu biến động chi phí vay nợ - Đạt được cấu trúc về kỳ hạn,…
- Nâng cao hiệu quả của thị trường tài chính - Hỗ trợ chính sách tiền tệ
- Phát triển thị trường TPCP - Khuyến khích tiết kiệm hộ gia đình
- Tạo thước đo chuẩn mực cho việc định giá các chứng khoán của NN và doanh nghiệp,.
Nguồn: Quản lý nợ và Chính phủ lành mạnh [31].
Hiện nay, khung mục tiêu QLNC được hầu hết các quốc gia theo đuổi đều được xác lập trên cơ sở:
- Huy động vốn vay trong nước và nước ngồi với chi phí và mức độ rủi ro phù hợp, đáp ứng nhu cầu cân đối NSNN và đầu tư phát triển KT-XH trong từng thời kỳ;
- Việc phân bổ, sử dụng vốn vay phải đúng mục đích, có hiệu quả, đảm bảo khả năng trả nợ vay trong nước và nước ngoài theo đúng cam kết;
- Duy trì các chỉ số nợ cơng, nợ CP và nợ của quốc gia ở mức an toàn, bảo đảm an ninh tài chính quốc gia.
* Nguyên tắc quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế
Qua nghiên cứu kinh nghiệm thực tiễn QLNC của một số nước, các tổ chức quốc tế khuyến cáo, để QLNC có hiệu lực, hiệu quả cần phải tuân thủ những nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất trong tồn bộ hoạt động QLNC, đó là:
Thứ nhất, Nhà nước quản lý thống nhất, tồn diện đối với nợ công, từ khâu
huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ. Trong khuôn khổ pháp lý, NN cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của mỗi tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quản lý vay, phân bổ, sử dụng, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ công. QLNC phải tập trung vào một đầu mối, không phân giao cho nhiều cơ quan NN khác nhau quản lý, gây nên tình trạng chồng chéo, kém hiệu lực, hiệu quả.
Ngồi ra, việc kiểm tra, giám sát và kiểm toán hoạt động QLNC và hiệu quả sử dụng vốn phải giao cho một thiết chế độc lập thực hiện.
Thứ hai, phải bảo đảm công khai, minh bạch trong QLNC. Nghĩa là phải xác
định rõ ràng mục tiêu và phạm vi QLNC, các biện pháp áp dụng về quản lý rủi ro, chi phí đều phải được giải trình cụ thể. Các thơng tin về chính sách, kế hoạch QLNC cần được cơng bố cơng khai cho những người quan tâm, bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu, các chỉ tiêu giám sát nợ, mức độ hiệu quả của sử dụng vốn vay. Mục đích của việc công khai, minh bạch trong hoạt động QLNC là nhằm giảm thiểu vấn đề thông tin bất
đối xứng trên thị trường tài chính trong nước và quốc tế. Điều này sẽ nâng cao hiệu
quả hoạt động của thị trường và tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền, cơ quan, tổ chức trong QLNC.
Thứ ba, kiểm sốt chặt chẽ các chỉ tiêu nợ công trong giới hạn cho phép; gắn
trách nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên quan đến hoạt động vay, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và QLNC. Đảm bảo tính bền vững về quy mơ và tốc độ tăng trưởng của nợ cơng, có khả năng thanh tốn trong nhiều tình huống khác nhau và hạn chế rủi ro, chi phí. Muốn vậy, cần thiết lập ngưỡng an tồn nợ cơng; đồng thời thường xuyên đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ CP trong mối liên hệ với GDP, thu NSNN, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ,…Ngồi ra, cần cơng khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ cơng và trách nhiệm giải trình của các cơ quan QLNC. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ cơng cần phải được tính tốn, xác định đầy đủ trong quyết toán NSNN và phải được cơ quan chun mơn độc lập kiểm tốn, xác nhận.
Thứ tư, bảo đảm hiệu quả vay vốn và sử dụng vốn vay. Điều này được hiểu là
phải giảm thiểu chi phí vay nợ với mức độ rủi ro phù hợp, nhưng quan trọng hơn là CP phải yêu cầu xem xét kỹ lưỡng kế hoạch vay và sử dụng vốn vay trên cơ sở tính tốn lợi ích - chi phí của các dự án đầu tư nhằm đảm bảo thu hồi vốn và đủ trả lãi vay. Thông thường các dự án được CP bảo lãnh là những dự án mà xét trên giác độ quản trị tài chính thì hiệu quả chưa rõ ràng. Do đó, khung pháp lý về QLNC phải xác định rõ mục đích vay, các trường hợp được phép đi vay, các trường hợp được CP bảo lãnh và có thiết chế độc lập để kiểm soát hiệu quả sử dụng vốn vay.
2.1.2.2. Mơ hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế
Quản lý nợ cơng nhìn chung sẽ hiệu quả hơn nếu nhiệm vụ ra quyết định và thực thi quyết định không phân tán ra nhiều cơ quan quản lý khác nhau hoặc trải khắp các Vụ trong một Bộ. Tại nhiều nước, nhìn chung là cơ cấu theo kiểu một bộ phận nhưng có chức năng nhiệm vụ đa dạng trong việc quản lý các loại nợ khác nhau. Nhìn chung thì các thể chế sau đây thường đóng vai trị hiệu quả trong việc QLNC, như: (i) Bộ Tài chính; (ii) Ngân hàng Trung ương; (iii) Văn phịng quản lý nợ; (iv) Cơ quan kiểm tốn tối cao;....
Thường có 2 mơ hình tổ chức bộ máy điển hình, đó là:
- Hệ thống phi tập trung:
Theo mơ hình này thì các chức năng QLNC khác nhau khơng được phân giao cho cùng một cơ quan quản lý. Hay nói cách khác, có rất nhiều vai trong hệ thống. Chúng ta có thể thấy có rất nhiều đơn vị hay bộ phận quản lý, chủ yếu là trong Bộ Tài chính (BTC) và NHTW thực hiện một vài chức năng được đề cập trên đây và đơi khi thậm chí chồng chéo nhau hay thực hiện cùng một chức năng ở các Bộ khác nhau. Hệ thống như vậy là phi tập trung, tương tự mơ hình của Việt Nam hiện nay (Bộ Kế hoạch & Đầu tư, BTC, NHNN, KBNN…).
Sơ đồ 2.2: Tổ chức quản lý nợ cơng theo mơ hình phi tập trung
- Hệ thống tập trung:
Khi tất cả các chức năng QLNC được thực hiện bởi hoặc là NHTW, hoặc là BTC, hay bởi cơ quan riêng biệt (hoặc nửa riêng biệt) - Cơ quan QLNC thống nhất (DMO - Debt Managerment Office). Theo mơ hình này thì việc QLNC thường tập trung vào một đầu mối, có thể là một Bộ hay cơ quan trực thuộc CP hoặc thậm chí chỉ là một Vụ chuyên quản lý nợ quốc gia trực thuộc BTC… hệ thống như vậy gọi là tập trung.
Tùy theo điều kiện mà mỗi nước có những cách thức tổ chức mơ hình QLNC khác nhau, mỗi một mơ hình QLNC đều có những ưu nhược điểm của nó. Điều quan trọng là mơi trường thể chế của quốc gia đó như thế nào, cách thiết kế các quy trình và chuẩn mực cho QLNC, các hoạt động điều phối với các chính sách KTVM, trách nhiệm giải trình, cơ chế giám sát,...(Bảng 2.2).
Bảng 2.2: Mơ hình tổ chức của các cơ quan quản lý nợ cơng
Loại mơ hình Đặc điểm
Chức năng quản lý nợ thuộc một cơ quan trực thuộc bộ tài chính
Mục tiêu quản lý nợ được xác định và thực hiện gắn với Mơ hình thuộc Bộ Tài chính
mục tiêu chính sách ngân sách
Có khả năng dẫn đến xung đột mục tiêu
Cơ quan quản lý nợ trực thuộc tổ chức của NHTW Việc quản lý nợ công (mục tiêu, chiến lược, hoạt động)
Mơ hình thuộc Ngân hàng
có thể gây chèn lấn mục tiêu chính sách tiền tệ trung ương
Có khả năng dẫn đến xung đột mục tiêu
Chức năng quản lý nợ do một cơ quan độc lập đảm trách Mức độ minh bạch tốt trong q trình hoạt động và chính sách thơng tin rộng rãi
Mục tiêu hoạt động và chiến lược QLNC được thiết kế
Mơ hình độc lập
và thực thi đặt dưới sự chấp thuận của các bộ Có thể nảy sinh xung đột ủy quyền - thừa hành
Cơ quan trực tiếp thực hiện nghiệp vụ QLNC là bộ phận chịu trách nhiệm thực thi các nội dung QLNC và thường được chia thành các bộ phận gồm: phòng Hậu tuyến, Trung tuyến và Tiền tuyến.
-Phòng Hậu tuyến (Back office): Đây được coi là tay trái, thực hiện toàn bộ
các cơng việc đảm bảo duy trì cơ sở dữ liệu, bao gồm các nội dung: (i) Thực hiện duy trì cơ sở dữ liệu nợ công như: Vào sổ các giao dịch nợ kể cả phần giải ngân, duy trì hoạt động giao dịch khi phát sinh nợ mới; (ii) Giám sát và xác nhận các giao dịch quyết tốn nợ cơng; (iii) Hướng dẫn thanh tốn nợ trong nước và nước ngồi;
(iv) Thống kê nợ công bao gồm cung cấp số liệu cho người sử dụng bên ngồi, tích hợp vào tài khoản CP,…
- Phịng Trung tuyến (Middle office): Đây được coi là trung tâm đầu não nhằm
xử lý tồn bộ những nội dung chính trong QLNC, cụ thể: (i) Xây dựng chiến lược nợ, phân tích độ bền vững của nợ, thực hiện chính sách nợ nước ngồi của quốc gia; (ii) Giám sát tổng thể nợ công bất thường, giám sát chỉ tiêu KTVM và ngân sách, quan hệ chiến lược với các tổ chức xếp hạng tín dụng, thực hiện báo cáo nợ cơng theo quy định; (iii) Xây dựng khuôn khổ quản lý rủi ro nợ cơng.
-Phịng Tiền tuyến (Front office): phịng Tiền tuyến được coi như cánh tay phải
thực hiện các cơng việc chính liên quan đến thị trường nhằm cung cấp những thông tin kịp thời nhất cho bộ phận Trung tuyến để thực hiện phân tích và đánh giá tình hình nợ cơng chính xác, bao gồm: (i) Phân tích trước giao dịch, bao gồm: lựa chọn công cụ nợ, lịch đấu thầu và công bố đấu thầu; (ii) Thực hiện các giao dịch, như: quản lý đấu thầu, quản lý phát hành trái phiếu quốc tế, hoán đổi và các nghiệp vụ tái cơ cấu nợ, thực hiện bán lẻ; (iii) Giám sát và phân tích thị trường trong và ngoài nước; (iv) Phát triển thị trường và các công cụ giao dịch như quan hệ với thị trường, thu thập thông tin, thiết kế công cụ nợ, kết hợp với nhà xác lập thị trường; thực hiện cho vay lại, bảo lãnh…
2.2. NỘI DUNG, TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ VÀ NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ
2.2.1. Nội dung cơ bản của quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế
2.2.1.1. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công
Khung pháp lý về QLNC thể hiện ý chí, quan điểm của NN trong vay, phân bổ, sử dụng và trả nợ. Khung pháp lý về QLNC trong HNQT, bao gồm các luật lệ
quy định phân cấp vay nợ, quy định mối quan hệ chức năng giữa các đơn vị có liên quan về quản lý nợ và thiết lập các văn bản chính sách QLNC, thực thi các vấn đề nợ công sơ cấp, thu xếp thị trường thứ cấp, các phương tiện tiền gửi, thực hiện thanh toán và bù trừ với TPCP. Khung pháp lý QLNC bao gồm pháp chế cơ bản (các bộ Luật được QH phê duyệt) và pháp chế thứ cấp (Nghị định, Thông tư,…) được cơ quan hành pháp CP đưa ra.
Trong QLNC, Nhà nước phải xây dựng một khung pháp lý rõ ràng trong hoạt động quản lý nợ: (i) Thống nhất các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động QLNC cùng với hệ thống pháp luật chung của quốc gia; (ii) Bảo đảm trách nhiệm giải trình của các cơ quan trọng hoạt động QLNC; (iii) Đảm bảo tính cơng khai, minh bạch trong hoạt động QLNC. Điều chỉnh hoạt động QLNC khơng chỉ bó hẹp trong các văn bản pháp luật quy định các hoạt động trong QLNC, mà đòi hỏi sự đồng bộ các văn bản pháp luật có liên quan, như: Luật Tài chính cơng, Luật NSNN, Luật Đầu tư cơng, Luật Thuế, Luật Ngân hàng, …
Khung pháp lý cho QLNC cần phải được cụ thể hóa bằng các chính sách, các quy định pháp lý cụ thể, chuẩn mực hóa chúng thành các quy tắc cho thực hành QLNC. Một nội dung quan trọng trong các quy định pháp lý là phải làm rõ được quyền vay mượn của từng cơ quan, tổ chức trong bộ máy CP, trong đó phải xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó. Các quy định pháp lý cũng cần phải được làm rõ về thẩm quyền pháp lý của cơ quan