Nh đã nói, phân quyền dọc là cách thức phân quyền mới, nói mới là so với việc áp dụng nó trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc t sản, chứ thực ra lịch sử của t tởng phân quyền dọc không hề thua kém so với cách thức phân quyền ngang. Nhìn lại dòng lịch sử, ta có thể nhận ra chính Polybe và Cicéron, những học giả đa ra t tởng về sự cai trị hỗn hợp giữa các dạng chính quyền của vua, của quý tộc và của nhân dân, chính là những ngời đầu tiên đề ra t tởng phân quyền dọc.
Về nội dung, t tởng phân quyền dọc bao hàm các ý chính nh sau: - Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nớc do dân bầu ở các cấp địa phơng, song song với bộ máy nhà nớc trung ơng.
- Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ơng và chính quyền địa phơng trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là chính quyền trung ơng sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng xã hội, nh vấn đề về an ninh - quốc phòng, về chủ quyền quốc gia, về dịch vụ công... ; còn chính quyền địa phơng sẽ phụ trách các vấn đề định hớng phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá ở địa phơng, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lu với các địa phơng khác hoặc các tổ chức quốc tế trong khuôn khổ quyền hạn của mình.
- Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là tơng đối độc lập với nhau. Chính quyền trung - ơng không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phơng, mà chỉ có quyền xây dựng chủ trơng, chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dới, mọi vi phạm của chính quyền địa phơng sẽ do Toà án Hành chính xét xử độc lập.
Với nội dung chủ yếu nêu trên, cách thức phân quyền dọc còn đợc gọi bằng những cái tên khác nh phi tập trung hoá hay tản quyền.
Không giống với cách thức phân quyền ngang là có sự ảnh hởng qua lại với hình thức chính thể của nhà nớc, cách thức phân quyền dọc
có thể tồn tại ở gần nh hầu khắp các chính thể nhà nớc hiện đại, nh Philipine với chế độ Cộng hoà tổng thống, Đức với chế độ Cộng hoà đại nghị, Pháp với chế độ Cộng hoà hỗn hợp, và New Zealand với chế độ Quân chủ đại nghị ( mà nguyên thủ nhà nớc hiện nay chính là nữ hoàng Anh ) đều thực hiện nguyên tắc phi tập trung hoá này.
Phân quyền dọc có thể thực hiện theo hai phơng pháp:
Thứ nhất là phân quyền theo lãnh thổ: là cách phân quyền của chính quyền trung ơng cho chính quyền địa phơng theo địa giới hành chính - lãnh thổ, mà có các biểu hiện chính là:
- Chính quyền trung ơng giao quyền tự quyết, tự quản lý cho chính quyền địa phơng. Trong phạm quyền hạn đợc giao, chính quyền địa phơng có thể tự mình ra nghị quyết mà không cần xin ý kiến từ cấp trên, chỉ tuân theo đúng pháp luật và quy định của trung ơng. Chính quyền trung ơng chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát với các nghị quyết của địa phơng, và nếu xét thấy chúng có sai phạm thì có quyền đình chỉ, bãi bỏ, và tiến hành kỷ luật hành chính
- Chính quyền địa phơng có ngân sách độc lập, đợc tự quản lý việc thu chi theo khuôn khổ pháp luật; địa phơng có quyền vay tiền, phát hành công trái địa phơng...
- Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phơng phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống nh mô hình Nghị viện và Chính phủ ở địa phơng.
Thứ hai là phân quyền theo ngành chuyên môn: là cách phân quyền giữa các bộ chuyên môn với chính quyền địa phơng.
Ví dụ:(1)
Việc quản lý đất đai ở Malaysia đợc giao hoàn toàn cho chính quyền các tỉnh. Chính quyền trung ơng chỉ ban hành các quy định về thể chế mà không quyết định việc việc phân phối đất đai. Các cơ quan trung ơng muốn sử dụng đất phải đợc chính quyền tỉnh phân phối và phải trả tiền thuê đất cho chính quyền tỉnh.
ở New Zealand, Chính phủ không quản lý bất kỳ một bệnh viện công nào, tất cả các bệnh viện đợc giao về cho các bang. Các quan chức cao cấp của Chính phủ khi bị bệnh cũng đều phải đến các bệnh viện ở bang.
Phân quyền dọc hay Phi tập trung hoá ở mỗi nhà nớc cũng có những điểm khác biệt nhất định, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nhà nớc.
ở Philipine(2), mặc dù về mặt hành chính, bộ máy nhà nớc vẫn đợc chia thành năm cấp độ, là cấp Trung ơng, cấp tỉnh (79 đơn vị), cấp thành phố (115 đơn vị), cấp đô thị (1497 đơn vị) và cấp cơ sở (tiếng Philippine là Barangay - 41.956 đơn vị), song mỗi đơn vị địa phơng có quyền tự chủ rất lớn, từ quyền thu thuế, định đoạt các công
_____________
(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng Nhà nớc pháp quyền dới sự lãnh đạo của Đảng, Nxb T pháp, Hà Nội, năm 2006, tr.273
(2) ThS Nguyễn Thị Minh Hà: Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ơng và chính quyền địa phơng ở Philipine, Tạp chí Tổ chức nhà nớc số 4/2002.
việc, đến việc quyết định ngân sách của mình sao cho đạt hiệu quả cao nhất. Công cuộc cải cách theo hớng phi tập trung hoá đợc thực hiện từ
cuối những năm 80 của thế kỷ trớc, mà mục tiêu chủ yếu của nó, theo quy định Hiến pháp và Luật Chính quyền địa phơng, là:
- Trao quyền tự chủ cho chính quyền địa phơng trong việc định h- ớng, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội ở địa phơng, chủ động hợp tác với các đối tác trong và ngoài nớc.
- Nâng cao năng lực hoạt động của chính quyền địa phơng để hoạt động có hiệu quả.
- Tạo ra sự thay đổi trong nhận thức của ngời lãnh đạo địa phơng. Với cơ chế phân quyền nh vậy, ngời lãnh đạo địa phơng phải đối mặt trực tiếp với các thách thức và cũng phải chịu trách nhiệm trớc nhân dân.
Để thực hiện mục tiêu này, về tổ chức các cấp chính quyền địa ph- ơng, Luật chính quyền địa phơng ( năm 1991 ) quy định:
- Cơ quan lập pháp: Hội đồng địa phơng hình thành theo cơ chế dân cử, hoạt động theo nguyên tắc độc lập cao, có thể tự mình đa ra các quyết định mang tính quy phạm để thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch phát triển ở địa phơng.
- Cơ quan hành pháp: Ngời lãnh đạo bộ máy hành chính ở các cấp tỉnh, thành phố và đô thị là tỉnh trởng và thị trởng, còn ở cấp cơ sở là chủ tịch. Giúp việc cho nhà lãnh đạo này là các văn phòng, uỷ ban nh Hội đồng phát triển địa phơng, ban y tế địa phơng, ban giáo dục địa ph- ơng... Ngời đứng đầu các ban, ngành này đợc hình thành theo cơ chế bổ nhiệm.
- Cơ quan t pháp: là hệ thống cơ quan có tổ chức và hoạt động độc lập.
ở Đức(1), về mặt hành chính, bộ máy nhà nớc đợc chia thành ba cấp độ: cấp liên bang, cấp bang (16 đơn vị), và cấp cơ sở ( gồm huyện, thành phố thuộc bang, thành phố thuộc huyện và xã ). Luật pháp quy định rất rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, theo nguyên tắc việc của cấp nào, cấp đó thực hiện và chịu trách nhiệm. Cơ quan hành chính cấp trên không có quyền ra lệnh, can thiệp vào công việc cơ quan của cấp dới. Mỗi cấp thực hiện
_____________
(1) Đặng Quốc Tiến: Về "phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản" tại Cộng hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nớc số 8/2004
chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan cấp trên chỉ có quyền theo dõi, giám sát; nếu cấp dới thực hiên sai pháp luật thì cơ quan cấp trên đa ra toà để Toà án phán quyết. Ngợc lại, khi cơ quan cấp dới thấy cơ quan cấp trên can thiệp sai vào công việc của mình thì có quyền kiện ra Toà án Hành chính để Toà án phán quyết.
Phân cấp, phân quyền trong bộ máy nhà nớc Đức có nguồn gốc lâu đời, là một giá trị truyền thống có từ thời Trung cổ, mà nguyên tắc chủ yếu là: cơ quan cấp dới có thể làm mọi điều có thể làm đợc, những việc mà cơ quan cấp dới không thể làm đợc thì cơ quan cấp trên phải làm. Theo nguyên tắc này, mỗi cấp chính quyền ở Đức chỉ đảm nhiệm một số loại việc nhất định, và không trùng lặp nhau.
Cơ cấu chính quyền ở mỗi địa phơng bao gồm Hội đồng và Cơ quan hành chính do Thị trởng đứng đầu. Hội đồng là cơ quan dân cử có chức
năng lập pháp, lập quy trong khuôn khổ lãnh thổ địa phơng cũng nh khuôn khổ lĩnh vực thẩm quyền của mình. Số lợng đại biểu của Hội đồng phụ thuộc vào số dân của đơn vị đó, số dân càng lớn thì số lợng đại biểu cũng càng nhiều. Thị trởng, chủ tịch uỷ ban hành chính cấp xã phần lớn đợc dân c bầu trực tiếp, một số nơi thì do Hội đồng bầu ra. Các xã nhỏ thì thờng có chủ tịch Hội đồng đồng thời là chủ tịch uỷ ban hành chính, còn các xã rất nhỏ, có dân số khoảng 1000 - 3000 ngời thì vẫn có Hội đồng riêng, nhng một vài xã sẽ chỉ có một uỷ ban hành chính chung để điều hành, quản lý.
Nói tóm lại, phân quyền dọc hay phi tập trung hoá ở các nớc hiện nay cũng có nhiều mức độ khác nhau, từ Philippine mới dừng lại ở mức độ tự chủ tơng đối của chính quyền địa phơng, tới Đức đã thừa nhận mỗi cấp chính quyền chỉ chuyên trách một số lĩnh vực nhất định, không có sự trùng lặp, chồng chéo quản lý giữa các cấp.
Nguyên tắc phân quyền dọc còn đợc thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nớc liên bang với các nhà nớc thành viên. Có thể lấy ví dụ là nhà nớc Liên bang Thụy Sĩ (đợc gọi là Confoederatio Helvetica) với 23 bang (đợc gọi là các canton).
Điều 3 Hiến pháp Liên bang Thụy Sĩ quy định về các bang, có ghi rõ: "Các bang đợc tự trị trong giới hạn mà sự tự trị đó không vi phạm tới Hiến pháp Liên bang, đợc thực hiện mọi quyền - những quyền không phải chuyển giao cho chính quyền Liên bang"(1). Và chế định này đợc làm rõ trong Chơng 3: Liên bang, các Bang và các Cộng đồng dân c. Với 94 điều, chơng này quy định quyền, nghĩa vụ cũng nh giới hạn tự trị của các bang. Theo đó, mỗi bang đợc phép có hiến pháp, chính phủ, nghị viện, tòa án và hệ thống pháp luật riêng, và đợc hởng một nền tự do và tự quyết rộng rãi.
Việc tổ chức chính quyền ở các bang hoàn toàn do nhân dân các bang tự quyết định. ở hai bang nhỏ là Appenzell Inner - Rhodes và Glarus, ngời dân tự họp lại và quyết định các vấn đề quan trọng của bang; trong khi ở các bang khác lớn hơn, thì công việc này đợc giao cho cơ quan đại diện dân cử.
Chính quyền bang đợc toàn quyền quản lý hệ thống giáo dục, hệ thống dịch vụ công, đợc phép có các đơn vị cảnh sát riêng; các bang còn đợc tự quyết trong việc đặt thuế trên lãnh thổ của mình. Ví dụ theo Hiến pháp bang Fribourg, chính quyền bang có toàn quyền quyết định về các vấn đề kinh tế, xã hội, tài chính, giao thông, năng lợng, văn hóa, nông nghiệp, quản lý các công trình công cộng, điều tra, xét xử, và cả vấn đề quốc phòng.
Nguồn gốc của sự phân chia quyền lực nhà nớc giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang nằm ở bản chất của nhà nớc liên bang. Đó là sự kết hợp của nhiều nhà nớc thành một nhà nớc. Bởi vậy, quyền lực của nhà nớc liên bang xuất phát từ quyền mà các nhà nớc bang đã chuyển giao cho nó, đó là quyền đối ngoại, quyền quốc phòng - an ninh chung, ngoài ra, còn có thể có thêm các quyền về bảo vệ môi trờng, giao thông (quản lý trên phạm vi toàn liên bang), năng lợng (quản lý trên
phạm vi toàn liên bang hoặc đối với nguồn năng lợng đặc biệt nh năng l- ợng nguyên tử)... Do đó, có thể cho rằng phân quyền giữa liên bang và bang là tất yếu, không tránh khỏi. Tuy nhiên, xu hớng hiện nay ở các nhà nớc liên bang là tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang. Việc tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang đợc thể hiện ở Thụy Sĩ thông qua việc Hiến pháp Liên bang 1999 quy định nhóm các bang lại thành bảy khu vực, mỗi khu vực có một thủ phủ, và có một ủy ban liên chính quyền các bang, là cơ quan tập chung giải quyết các vấn đề chung của các bang, nh văn hóa, giáo
_____________
(1) Federal Constitution of The Swiss Confederation, Adopted in the votation of April 18, 1999, certified as accurate by decision of the Federal Government of August 11, 1999 and based on the Federal Decree of December 18, 1998.
dục, môi trờng... Uỷ ban này do chính quyền các ban bầu ra, nhng lại phải chịu sự kiểm tra, giám sát và sự chỉ đạo mang tính định hớng từ chính quyền liên bang.
Tóm lại, phân quyền dọc là biểu hiện sự coi trọng cấp chính quyền cơ sở, là biểu hiện sự thực hiện triệt để t tởng dân chủ trong quản lý nhà nớc, phát huy sức mạnh trực tiếp từ nhân dân, từ cơ sở. Đây có thể coi là một cuộc cách mạng mới trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nớc hiện đại theo hớng dân chủ, tiến bộ.
Phân chia quyền lực là t tởng chính trị - pháp lý đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử, và đã đợc phát triển ngày càng hoàn thiện hơn cùng với sự tiến bộ của loài ngời. Ngày nay, phân chia quyền lực đã trở thành nguyên tắc hàng đầu trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nớc hiện đại, là một trong những tiêu chí quan trọng nhất để xây dựng nhà nớc pháp quyền - mô hình nhà nớc mang đầy tính nhân bản, nhân văn - nhà nớc của nhân dân, do nhân dân lập ra, vì nhân dân mà phục vụ.
ch
ơng 2
Học thuyết phân chia quyền lực
với nhiệm vụ xây dựng Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Về mặt khoa học, chủ nghĩa Mác coi phân quyền thực chất chỉ là sự phân công lao động bình thờng trong nội bộ bộ máy nhà nớc, với một số nhân viên làm công việc lập pháp, một số làm công việc hành pháp, và một số làm công việc t pháp; sự chuyên trách ấy nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà nớc, cũng giống nh sự phân công lao động nhằm nâng cao năng suất trong các nhà máy công nghiệp của chủ t bản.
Trong suốt một thời kỳ dài, các học giả của chủ nghĩa cộng sản đều gán t tởng phân quyền cũng nh nguyên tắc phân quyền cho bộ máy nhà nớc t sản, mà phủ nhận việc áp dụng nó trong tổ chức bộ máy nhà nớc xã hội chủ nghĩa.
ở Việt Nam cũng đã có một thời kỳ nh vậy. Do chịu ảnh hởng mạnh mẽ từ Hiến pháp Liên bang xã hội chủ nghĩa Xô viết 1977, mà bản Hiến pháp năm 1980 của nớc ta đợc xem là biểu hiện cao độ nhất của nguyên tắc tập quyền: chỉ có chức năng t pháp là đợc tách ra tơng đối độc lập, còn chức năng lập pháp và hành pháp thì gần nh nhập lại làm một.
Nhng ngày nay quá trình hội nhập quốc tế, cũng nh nhiệm vụ xây dựng Nhà nớc ta theo hớng nhà nớc pháp quyền đã đặt ra đòi hỏi phải xem xét những giá trị tiến bộ, tích cực của t tởng phân chia quyền lực, phải áp dụng những hạt nhân hợp lý của nó vào tổ chức bộ máy nhà nớc, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Nhà nớc.