Quản lý và bảo vệ rừng là một chính sách lớn khơng chỉ của Việt Nam mà cả thế giới, nó xuyên suốt và ngày càng được hồn thiện trong tiến trình cách mạng Việt Nam. Do đó, pháp luật ln giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thể hiện và đảm bảo thực
hiện chính sách QLBVR của Đảng và nhà nước. Đó là cơ sở pháp lý cho chính các hoạt động của các cơ quan QLNN được thực hiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, thực trạng vai trò của pháp luật trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện
chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng
Theo quy định của pháp luật hiện hành tại Điều 17, 18, và 21 Luật Bảo vệ phát triển rừng sửa đổi và bổ sung năm 2004 thì việc xây dựng, tổ chức, thực hiện chiến lược quy hoạch, kế hoạch các cấp từ trung ương đến địa phương, Pháp luật quy định quy hoạch bảo vệ rừng phải phù hợp với:
- Chiến lược quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, chiến lược phát triển Lâm nghiệp, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước và từng địa phương; đảm bảo tính thống nhất tồn bộ của ngành và liên ngành;
- Việc quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đồng bộ với việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Trong trường hợp phải chuyển đổi đất có rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác thì phải có kế hoạch trồng mới để đảm bảo sự phát triển bền vững của từng địa phương và trong phạm vi cả nước; quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đảm bảo khai thác, sử dụng tiết kiệm, bền vững, có hiệu quả tài nguyên rừng, bảo đảm hệ sinh thái rừng, bảo vệ di tích lịch sử, văn hố, danh lam thắng cảnh; đồng thời đảm bảo xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực nhằm nâng cao hiệu quả và tính khả thi, chất lượng của quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng.
- Việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đảm bảo dân chủ, công khai. - Kế hoạch bảo vệ rừng phải phù hợp với quy hoạch bảo vệ rừng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyêt, quyết định.
- Quy hoạch, kế hoạch bảovệ rừng phải được lập và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, quyết định trong năm cuối kỳ quy hoạch kế hoạch trước đó.
Những quy định có tính ngun tắc trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng chưa được thực hiện đúng đắn trong thực tế được biểu hiện cụ thể như sau:
- Trên thực tế, các quy định của pháp luật quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng mới mang tính định hướng chủ yếu, việc thực hiện chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng không được thống nhất theo trình tự thủ tục và nội dung luật định. Các quy định lại có sự chồng chéo về chức năng nhiệm vụ quản lý chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng giữa các cơ quan QLNN về NN&PTNT với cơ quan QLNN về bảo vệ rừng (Kiểm lâm) và giữa các cơ quan này với cơ quan quản lý tài nguyên và mơi trường. Pháp luật chưa có quy định về phương pháp, trình tự, thủ tục và chế tài quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Vẫn mang tính một chiều, áp đặt không phát huy được quyền chủ động sáng tạo của địa phương, không phát huy được quyền dân chủ “quyền phúc quyết” của công dân trong việc quy hoạch, kế hoạch không được thực hiện (Điều 21 Hiến pháp năm 1946). Do đó, tạo sự trơng chờ, ỷ lại của cơ quan nhà nước cấp dưới vào sự hướng dẫn và định hướng của cơ quan cấp trên.
- Các quy định có tính chiến lược về bảo vệ rừng chỉ được thể hiện trong định hướng của các Nghị quyết chính trị của Đảng, thực tế hiện nay trong phạm vi cả nước và từng địa phương chưa có chiến lược bảo vệ rừng.
- Một hạn chế nữa hiện nay là pháp luật chưa quy định việc quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, cả trong quá trình xây dựng, thực hiện và xử lý vi phạm. Do đó, chưa có tác dụng tích cực để điều chỉnh các hành vi quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của các cơ quan QLBVR mang lại hiệu quả trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên hợp lý; bảo tồn đa dạng sinh học, bảo tồn hệ sinh thái, bảo tồn di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; bảo vệ rừng mang tính bền vững cho các thế hệ mai sau.
- Pháp luật quy định về việc chiến lược, quy hoạch, kế hoạch chưa cụ thể, rõ ràng nên gây ra tình trạng thực hiện khơng hiệu quả trong phạm vi cả nước.
Thứ hai, thực trạng vai trò của pháp luật trong tổ chức điều tra, xác định, phân định
ranh giới các loại rừng trên bản đồ quốc gia.
Theo Điều 4 Luật BV&PTR sửa đổi bổ sung năm 2004 thì căn cứ vào đặc điểm, tính chất và mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được chia thành ba loại:
Rừng phòng hộ được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống sói mịn, chống sa mạc hố, hạn chế thiên tai, điều hồ khí hậu, góp phần bảo vệ mơi trường, bao gồm:
- Rừng phòng hộ đầu nguồn;
- Rừng phịng hộ chắn gió, chắn cát bay; - Rừng phịng hộ chắn sóng, lấn biển;
Rừng đặc dụng được sủ dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hố, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ mơi trường, bao gồm:
- Vườn quốc gia;
- Khu bảo tồn thiên nhiên gồm có khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn các loài - sinh cảnh;
- Khu bảo vệ cảnh quan gồm khu rừng di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh;
- Khu rừng nghiên cứu, thực thực nghiệm khoa học.
Rừng sản xuất được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ, lâm sản ngoài gỗ và kết hợp phịng hộ góp phần bảo vệ mơi trường, bao gồm:
- Rừng sản xuất là rừng tự nhiên; - Rừng sản xuất là rừng trồng;
- Rừng giống gồm rừng trồng và rừng tự nhiên qua bình tuyển và cơng nhận.
Theo quy định của Khoản 3 Điều 7 và Điều 3, Điều 4 Quyết định 245/1998/QĐ- TTg ngày 21 tháng 12 năm 1998 của Thủ tướng chính phủ, thì Bộ NN&PTNT có trách nhiệm là định kỳ điều tra, phúc tra phân loại rừng, thống kê diễn biến và trữ lượng của từng loại rừng, lập bản đồ rừng và đất lâm nghiệp trong phạm vi tồn quốc; UBND tỉnh có trách nhiệm là tổ chức điều tra, phân loại, thống kê diện tích và trữ lượng của từng loại
rừng, lập bản đồ rừng và đất lâm nghiệp trên địa bàn Tỉnh theo hướng dẫn của Bộ NN&PTNT và Tổng cục Địa chính.
Việc điều tra phân loại rừng được thực hiện theo quy định của pháp luật cứ 5 năm một lần, xác định được diện tích và trữ lượng rừng của từng địa phương và trong cả nước. Theo quyết định số 10/2002/QĐ-TTg ngày 12 tháng 1 năm 2002 của Thủ tướng chính phủ về phê duyệt kết quả chương trình điều tra, đánh giá và theo dõi diễn biến tài nguyên rừng toàn quốc thời kỳ 1996 - 2000 cho thấy việc phân bổ rừng trên các vùng lãnh thổ nước ta chênh lệch lớn và diện tích rừng ở các loại rừng cũng có sự chênh lệch lớn cụ thể như sau:
+ Rừng đặc dụng với tổng diện tích là 1.572.100 ha, chiếm 13,9% diện tích đất có rừng tồn quốc; trữ lượng gỗ 150.694.000 m3 chiếm 19,27% tổng trữ lượng rừng gỗ cả nước. Trong đó rừng tự nhiên, chiếm 96% về diện tích, 99,15% về trữ lượng và rừng trồng 4% về diện tích nhưng chỉ chiếm 0,85% về trữ lượng [59, tr.57].
+ Rừng phòng hộ với tổng diện tích là 5.502.300 ha, chiếm 48,63 % diện tích đất có rừng tồn quốc; trữ lượng gỗ 353.087.000 m3, chiếm 45,18% tổng trữ lượng rừng gỗ cả nước. Trong đó, rừng tự nhiên chiếm 89,9% về diện tích và 97,39% về trữ lượng; rừng trồng chiếm 10,1% diện tích nhưng chỉ chiếm 2,61% về trữ lượng [59, tr.58].
+ Rừng sản xuất với tổng diện tích là 4.239.700 ha, chiếm 37,47% diện tich đất có rừng tồn quốc; trữ lượng gỗ 277.968.000 m3, chiếm 35,55% tổng trữ lượng rừng gỗ cả nước. Trong đó, rừng tự nhiên chiếm 78,4% về diện tích và 92,26% về trữ lượng; rừng trồng chiếm 26,6% về diện tích nhưng chỉ chiếm 7,74% về trữ lượng [59, tr.58].
Việc quy định của pháp luật về phân loại rừng đã tiếp cận, vận dụng cách phân loại và phân hạng rừng của các tổ chức Lâm nghiệp quốc tế và khái niệm của một số nước trong khu vực, ví dụ như: Luật Lâm nghiệp của quốc gia Malaysia, Điều 10 năm 1993 quy định về rừng bảo tồn vĩnh cửu gồm có rừng sản xuất có sản lượng bền vững; bảo vệ đất; rừng đề phòng lũ lụt; rừng giành cho đời sống hoang dã; rừng phục hồi; rừng giáo dục, rừng nghiên cứu... Điều 2 Luật Lâm nghiệp Myanmar thiết lập hệ thống thành rừng dự trữ (rừng cấm và rừng cộng đồng). Bởi các loại rừng đặc dụng theo Tổ chức bảo tồn thiên nhiên thế giới (IUCN), thì hệ thống các khu bảo tồn thiên nhiên bao trùm, bao gồm tổng
thể các yếu tố tự nhiên trong một thể thống nhất, kể cả khu vực trên cạn, đất ngập nước, ven biển và trên biển. Mặc dù tên gọi khơng đồng nhất hồn tồn nhưng theo quy định của pháp luật Việt Nam thì phù hợp với tình hình cơng tác bảo vệ rừng của Việt Nam.
Tuy nhiên, cách phân chia các loại rừng theo pháp luật hiện hành chủ yếu căn cứ vào mục đích sử dụng rừng, chưa chý ý đến việc quy định theo tiêu chuẩn về đa dạng sinh học, phạm vi diện tích, điều kiện kinh tế - xã hội. Cho nên quan điểm của các nhà quy hoạch có ý nghĩa quan trọng trong việc phân loại rừng. Nó có quyết định các quy định của pháp luật thực hiện có hiệu quả hay khơng.
Việc quy định theo pháp luật hiện hành thiếu tính cụ thể, nên dẫn tới tình trạng các loại rừng, hạng rừng luôn thay đổi, gây khó khăn cho cơng tác quản lý, đồng thời trong quản lý điều tra xác định lâm phận quốc gia cũng mang tính tuỳ tiện, kỷ cương pháp luật khơng nghiêm. Trong khi đó, việc xác định ranh giới, diện tích rừng trên thực địa khơng rõ ràng, mà chủ yếu chỉ nằm trên bản đồ, nên nhà nước không nắm chắc được tài ngưyên rừng, dẫn tới cơng tác quản lý thiếu tính khoa học, khó khăn trong việc quản lý bảo vệ các loại rừng.
Thứ ba, thực trạng vai trò của pháp luật trong quản lý công tác giao đất, giao rừng,
cho thuê rừng, thu hồi, chuyển giao mục đích sử dụng rừng.
Việc giao đất, giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng rừng được quy định tại Điều 7 Luật Bảo vệ và pháp triển rừng năm 2004; Luật Đất đai năm 2003; Nghị định 163/1999/NĐ-CP ngày16 tháng 11 năm 1999 của Chính phủ; Thơng tư liên tịch số 62/2000/TT-BNN-TĐC của Bộ NN&PTNT và Tổng cục Địa chính (nay là Bộ tài ngun và mơi trường). Theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật trên, nhà nước khuyến khích việc giao đất, cho thuê đất có rừng và đất trồng rừng cho các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn theo quy hoạch của nhà nước và phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước để sửng dụng có hiệu quả trong QLBVR của từng loại rừng nhằm mục đích ổn định, lâu dài.
Theo khoản 3 Điều 76 Luật Đất đai ban hành ngày 26 tháng 11 năm 2003 thì thời hạn giao đất, cho thuê đất nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản, làm muối cho các tổ chức kinh tế, hộ gia đình cá nhân; người Việt Nam định cư ở nước ngồi... khơng q 50 năm.
Đối với những dự án lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn thì thời han giao, cho th đất là không quá 70 năm. Việc giao đất lâm nghiệp phải căn cứ vào từng trường hợp cụ thể, vào quỹ đất và quy hoạch của địa phương, vào nhu cầu, vào múc đích sử dụng của tổ chức đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Theo khoản 3 Điều 75 Luật Đất đai thì “Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài sử dụng đất dùng sản xuất được kết hợp kinh doanh cảnh quan, du lịch sinh thái - môi trường dưới tán rừng”. Đây là một hướng đi mới kích khích các tổ chức kinh tế, người nước ngoài đầu tư vào hoạt động sản xuất Lâm nghiệp nói chung và bảo vệ rừng nói riêng.
Nhưng theo quy định tại khoản 5 Điều 76 và khoản 5 Điều 77 thì chỉ có tổ chức kinh tế mới được thuê đất rừng phòng hộ và rừng đặc dụng thuộc khu vực được kết hợp với cảnh quan du lịch sinh thái dưới tán rừng.
Tuy nhiên, trong các quy định pháp luật hiện hành, trong công tác giao đất, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp cũng đang bộc lộ những bất cập cần phải tiếp tục được hồn thiện, để sử dụng có hiệu quả hơn:
- Có nhiều quy định khơng thống nhất về cùng một nội dung quản lý công tác giao đất, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp, thậm chí mâu thuẫn trong các văn bản dẫn đến việc khó áp dụng, thực hiện trên thực tế như: Theo các quy định ở khoản 3 Điều 76, khoản 5 Điều 75 và khoản 5 Điều 77 luật Đất đai năm 2003 thì các cá nhân hộ gia đình khơng thuộc đối tượng giao đất hoặc cho thuê đất rừng sản xuất, rừng phòng hộ và rừng đặc dụng để kinh doanh cảnh quan du lịch sinh thái dưới tán rừng. Nhưng trong khi đó Điều 10 Nghị định 163/1999/NĐ-CP lại có quy định cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất rừng đặc dụng để kinh doanh cảnh quan du lịch sinh thái dưới tán rừng; Điều 23 Luật BV&PTR mâu thuẫn với quy định tại Điều 19 Luật Đất đai năm 2003.
- Trên thực tế, việc quy định quản lý rừng cộng đồng còn thiếu căn cứ pháp lý cho việc xác định quyền và nghĩa vụ của cộng đồng trong bảo vệ rừng.
- Việc quy định về phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan QLNN chưa rõ ràng, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có liên quan thiếu chặt chẽ. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử đất lâm nghiệp còn chậm trễ tạo nên tâm lý chưa yên tâm sản xuất của chủ rừng. Khoản 4 Điều 17 Nghị định 163 quy định: UBND cấp nào có thẩm quyền giao đất, cho th đất thì UBND đó có quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp.
- Những quy định mâu thuẫn ngay trong một văn bản quy phạm pháp luật, làm cho việc sử dụng pháp luật không tránh khỏi lúng túng và việc vận dụng tuỳ tiện như tại khoản 2 Điều 4 Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện nhiệm vụ quản lý của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp quy định: “Sở NN&PTNT là cơ quan giúp UBND Tỉnh thực hiện nhiệm vụ QLNN về rừng và đất lâm nghiệp” nhưng khoản 4 của điều này lại quy định trách nhiệm của Sở Địa chính: “Sở Địa chính là cơ quan giúp UBND tỉnh QLNN về đất lâm nghiệp” [60, tr.57].
Thứ tư, thực trạng vai trị của pháp luật trong quản lý cơng tác thống kê, kiểm kê,
theo dõi tài nguyên.
Bộ NN&PTNT và UBND các cấp có trách nhiệm thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất lâm nghiệp trong toàn quốc hoặc trên địa bàn địa phương quản lý theo quy định tại khoản 4 Điều 7 Luật BV&PTR và Điều 4, Điều 5, Điều 6 của Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg ngày 21 tháng 12 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ [60,