Nguồn: Lấy và dịch từ Charitonenko (2003) trích trong Ledgerwood, Joanna et al (2007).
Hình I.1, trang xxvii.
Thơng qua việc cho phép các TC TCVM huy động tiền gửi từ công chúng - nguồn vốn thị trường, TCVM Việt Nam đã được thương mại hố. Tuy vậy, cịn nhiều nội dung trong các chính sách chưa phù hợp với quá trình này.
3.1.2 Nội dung đánh giá các chính sách tài chính vi mơ
Nghiên cứu này chọn lựa phân tích, đánh giá một số nội dung như điều kiện thành lập và hoạt động, cơ cấu tổ chức và sở hữu của các TC TCVM; cơ chế lãi suất, các kênh huy động vốn và chính sách về thuế TNDN đối với các tổ chức này. Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng phân tích tác động của các chính sách đối với khả năng tiếp cận người nghèo, động cơ chuyển đổi thành TC TCVM chính thức hoặc gia nhập thị trường này thông qua việc các chủ thể tham gia thành lập các TC TCVM mới.
Các văn bản làm cơ sở cho nghiên cứu chủ yếu gồm NĐ 28, NĐ 165 về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM trong mối quan hệ với Luật các TCTD và các văn bản pháp luật có liên quan khác.
16
Một điều đáng lưu ý: do NĐ 28 và NĐ 165 đều ra đời trước Luật các TCTD và Đề án xây dựng và phát triển hệ thống TCVM Việt Nam đến năm 2020 do Thủ tướng phê duyệt theo Quyết định số 2195/QĐ-TTg, ngày 06/12/2011, khi “chưa có bất kỳ một chiến lược quốc gia nào về phát triển TCVM ở Việt Nam. Các nguyên tắc cơ bản cho một ngành TCVM hoạt động có hiệu quả với nền móng vững chắc cũng khơng được áp dụng rộng rãi trong q trình hoạch định chính sách”20. Vì vậy, trong bối cảnh chính sách khơng chắc chắn và khó tiên liệu đó, các chủ thể sẽ chọn cách hành xử an tồn và có lợi hơn, thay vì gia nhập ngành thơng qua việc thành lập TC TCVM, họ sẽ chọn hướng đi khác và chỉ thực hiện việc thành lập TC TCVM khi môi trường luật pháp ổn định, chắc chắn và có tầm nhìn xa hơn.
3.2 Đánh giá điều kiện thành lập và cơ cấu của tổ chức tài chính vi mơ 3.2.1 Điều kiện thành lập tổ chức tài chính vi mơ
Trong các điều kiện thành lập TC TCVM, điều kiện về chủ thể là một trong những yếu tố quan trọng nhất, xác định quyền tham gia vào dịch vụ này. Khoản 2, Điều 1, NĐ 28 xác định chủ thể được phép thành lập TC TCVM bao gồm: TC CT-XH, TC XH, TC XH-NN của Việt Nam, quỹ từ thiện và quỹ xã hội; Tổ chức phi chính phủ Việt Nam. Khoản 3 quy định thêm: “Các cá nhân và tổ chức khác trong nước và nước ngồi có thể tham gia góp vốn với các tổ chức thuộc đối tượng quy định tại khoản 2 Điều này”.
Nội dung quy định này mang tính lịch sử - thực tế, thận trọng, đồng thời được sử dụng như một cơng cụ áp chế tài chính, hạn chế sự gia nhập ngành của nhiều chủ thể khác, kể cả các chủ thể có tiềm lực tài chính và năng lực chuyên môn về hoạt động tài chính nói chung như các NHTM, các NGO quốc tế. Hoạt động TCVM được du nhập vào Việt Nam từ những năm 1990 như những chương trình hành động của các TC CT-XH tham gia vào cơng cuộc xố đói giảm nghèo, điển hình là TYM của Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, CEP của Liên đoàn Lao động (LĐLĐ) thành phố Hồ Chí Minh (TP. HCM). Có thể xuất phát từ thực tế này, cùng với việc “mở cửa” ngành TCVM một cách thận trọng nên Chính phủ đã có những ràng buộc như trên. Tuy nhiên việc không quy định rõ cấp nào của TC CT-XH và các tổ chức khác được thành lập TC TCVM đã gây ra những hệ lụy trong quá trình thực hiện thủ tục đề nghị cấp giấy phép, gây
17
khó khăn cho cấp tỉnh và các cấp dưới của các tổ chức này khi họ đề nghị cấp phép thành lập TC TCVM với tư cách chủ sở hữu. Mặc dù pháp luật đã quy định cơng đồn từ cấp cơ sở trở lên có tư cách pháp nhân21, nhưng LĐLĐ TP.HCM vẫn phải được ủy quyền từ Tổng LĐLĐ Việt Nam khi thực hiện thủ tục đề nghị NHNN cấp giấy phép thành lập TC TCVM trên cơ sở chuyển đổi Quỹ CEP (Phụ Lục 4). Điều này thể hiện sự thiếu rõ ràng trong quy định, làm gia tăng chi phí và thời gian được cấp phép, cản trở sự tham gia vào hoạt động TCVM của các chủ thể.
Hạn chế gia nhập ngành sẽ không thúc đẩy phát triển thị trường TCVM chính thức cho người nghèo, thiếu nguồn cung sẽ buộc họ tiếp cận thị trường “tín dụng đen” lãi suất cao. Mặt khác, hoạt động TCVM không phải là chức năng chính của các tổ chức được phép thành lập TC TCVM nêu trên, họ cũng khơng thực hiện hoạt động này vì mục tiêu lợi nhuận nên rất khó để khuyến khích họ chuyển đổi thành TC TCVM chính thức với hình thức cơng ty – vì lợi nhuận. Các chủ thể khác chỉ có thể tham gia góp vốn khi có sự đồng ý của các TC CT-XH, TC XH chứ không thể độc lập và tự do trong việc thành lập TC TCVM. Để có sự đồng ý trong trường hợp này là rất khó, vì họ khơng cùng mục đích khi thực hiện hoạt động TCVM: một bên chủ yếu vì mục tiêu xã hội, một bên vì lợi nhuận.
Tính chất áp chế tài chính cịn thể hiện ở khía cạnh: thông qua các TC CT-XH, chủ sở hữu của TC TCVM, Nhà nước có thể chỉ định phân bổ tín dụng, tham gia sở hữu hoặc quản lý vi mô đối với các tổ chức này. Điều này dường như ngược lại xu thế chung hiện nay là giảm sự can thiệp, thu hẹp phạm vi để tăng hiệu quả hoạt động của Nhà nước, vì bản chất các TC CT-XH vẫn hoạt động có tính nhà nước. Thực chất, NĐ 28 và NĐ 165 là cơ sở cho quá trình thương mại hố TCVM thơng qua việc cho phép các quỹ XH, các chương trình dự án chỉ tập trung vào tín dụng (hỗ trợ vốn) thành các trung gian tài chính có điều tiết của NHNN, thông qua việc cho phép họ huy động tiền gửi từ công chúng và cho vay lại như các NHTM. Nhưng các văn bản này lại thể hiện sự mâu thuẫn khi cho phép và khuyến khích chủ thể hạn chế nguồn lực và khả năng chuyên môn về hoạt động tài chính được thành lập TC TCVM, ngược lại chủ thể có năng lực chun mơn và tài chính lại không thể tự thành lập TC TCVM như NHTM,
18
NGO, hoặc nếu có góp vốn thành lập TC TCVM, họ phải tốn nhiều chi phí hơn trong q trình đàm phán thành lập và vận hành TC TCVM. Điều này tác động lệch lạc đến thị trường, khi các chủ thể có thể chọn lựa cách thức khác để tham gia hoạt động TCVM như đăng ký hoạt động dưới hình thức quỹ TDND, cơng ty tài chính. Nhà đầu tư sẵn sàng đầu tư vào nơi trật tự pháp luật chưa an tồn, chi phí cao nhưng lợi nhuận thu được thỏa mãn kỳ vọng của họ22. Như vậy, điều kiện ràng buộc trên chủ yếu làm nền tảng để chuyển đổi các tổ chức có hoạt động TCVM, chưa khuyến khích các chủ thể khác thành lập các TC TCVM mới.
Một trong những điều kiện để được NHNN cấp giấy phép thành lập TC TCVM là mức vốn
pháp định 5 tỉ đồng23. Theo số liệu thống kê năm 2009, trong 18 TC TCVM, 16 tổ chức có chủ sở hữu là TC CT-XH có quyền đăng ký chuyển đổi . Tuy nhiên, có 9 tổ chức có hiệu số giữa tổng tài sản và nguồn tiết kiệm dưới 5 tỉ đồng, nghĩa là có ít nhất 9/18 chiếm 50% trong số các tổ chức này không đủ điều kiện về vốn pháp định để chuyển đổi thành TC TCVM chính thức (Phụ lục 2). Trong số 9 tổ chức cịn lại, tính đến ngày 01/3/2012 chỉ có 02 tổ chức thực hiện chuyển đổi24. Như vậy vướng mắc không chỉ là vấn đề ràng buộc về chủ thể được thành lập và vốn pháp định, bên cạnh đó cịn có nhiều nội dung chưa phù hợp.
Với nguồn vốn 972,6 tỉ đồng, trong đó vốn chủ sở hữu là 293,3 tỉ đồng tính đến 31/12/2011 (Phụ lục 6), CEP đủ điều kiện về chủ thể để có thể chuyển đổi thành TC TCVM chính thức. Nhưng điều này đồng nghĩa với việc chuyển từ một TC XH sang mơ hình cơng ty, tính chất xã hội, phi lợi nhuận đã xác định trong điều lệ sẽ khơng cịn hoặc bị chi phối, việc thu hút các nguồn tài trợ và vốn giá rẻ từ Chính phủ và các tổ chức quốc tế sẽ bị ảnh hưởng mạnh, uy tín của chủ sở hữu bị giảm sút khi nguồn vốn hình thành phần lớn là nhờ tài trợ và nguồn tích lũy được khơng bị đánh thuế, nay chuyển sang để kinh doanh sinh lời25. Mặt khác chuyển đổi sẽ đối mặt với mức thuế TNDN 20%26, trong khi lợi ích từ việc chuyển đổi vẫn chưa rõ ràng.
22
Phạm Duy Nghĩa (2010, tr.53). 23
Chính phủ (2007), Nghị định 165, Điều 1, Khoản 2.
24 NHNN (2012), Lễ trao Giấy phép thành lập và hoạt động tổ chức tài chính vi mơ TNHH M7. 25 Phụ lục 6, Mục cơ cấu nguồn vốn của CEP.
19
3.2.2 Loại hình doanh nghiệp và cơ cấu tổ chức
Loại hình doanh nghiệp và cơ cấu của TC TCVM theo NĐ 28 và NĐ 165 cịn bất cập, khơng đáp ứng hầu hết các tiêu chí của RIA được lựa chọn để đánh giá, đặc biệt là tính khơng tương thích với Luật doanh nghiệp (Luật DN) hiện hành, cơ sở pháp luật và thực tiễn không chắc chắn, làm gia tăng chi phí thành lập và vận hành TC TCVM.
Theo NĐ 165, TC TCVM là doanh nghiệp, được thành lập dưới hình thức cơng ty TNHH một hoặc nhiều thành viên. Về cơ cấu tổ chức của TC TCVM gồm có Hội đồng thành viên (HĐTV) hoặc chủ sở hữu, Hội đồng quản trị (HĐQT), Ban kiểm soát (BKS) và Tổng Giám đốc (Giám đốc) và bộ máy giúp việc27. Theo Luật DN, và Luật các TCTD, tổ chức tín dụng thành lập dưới hình thức cơng ty TNHH không bắt buộc phải có HĐQT trong cơ cấu tổ chức28. Sự không thống nhất này phản ánh thực tế khơng chắc chắn của chính sách, pháp luật,
làm giảm sự sẵn sàng chuyển đổi của các TC TCVM. Mặt khác, quy định phải có HĐQT và
BKS trong cơ cấu tổ chức của TC TCVM là cứng nhắc và thiếu linh hoạt, làm cho bộ máy kồng kềnh, kém hiệu quả, đặc biệt đối với các TC TCVM có quy mơ nhỏ. Theo số liệu thống kê ngành TCVM 2009, một nhân viên tín dụng quản lý trung bình khoảng 2,273 tỉ đồng dư nợ29, với một TC TCVM có mức vốn đúng bằng vốn pháp định (5 tỉ đồng), nếu cho vay hết sẽ cần hai nhân viên tín dụng, trong khi cơ cấu TC TCVM có tối thiểu ba thành viên BKS, ba thành viên HĐQT, giám đốc, kế toán trưởng, chưa kể HĐTV (hoặc chủ tịch công ty). Như vậy tỉ lệ nhân viên so với quản lý, giám sát là ¼, rất bất hợp lý và thiếu hiệu quả.
Vị trí và quyền hạn của BKS của TC TCVM theo NĐ 28 đã bị thu hẹp so với Luật doanh nghiệp 2005. Theo đó, BKS là cơ quan giúp việc cho HĐQT chứ không phải thay mặt chủ sở hữu giám sát HĐQT và hoạt động điều hành của Giám đốc như Luật doanh nghiệp quy định và triết lý tổ chức cơng ty nói chung30. Điều này không thể đảm bảo cho hoạt động của các TC
27
Chính phủ (2007), Nghị định 165/2007/NĐ-CP, Điều 1, Khoản 4, 8. 28
Quốc hội (2010), Luật các TCTD, Điều 32, Khoản 2 và Quốc hội (2005), Luật doanh nghiệp 2005, Điều 46 và Điều 67. 29
Phụ lục 2: Thống kê số liệu hoạt động TCVM năm 2009, dòng cuối, cột dư nợ/NVTD. 30
Chính phủ (2005), Nghị định 28/2005/NĐ-CP, Điều 17, Khoản 3 và NHNN (2008), Thông tư 02/2008/TT-NHNN ngày 02/4/2008, Điều 36.
20
TCVM được an toàn, hiệu quả, giải quyết tốt các xung đột lợi ích giữa HĐQT và chủ sở hữu khi mọi quyết định của HĐQT nằm ngoài tầm giám sát bởi BKS.
Cơ cấu tổ chức cồng kềnh, nhiều tầng nấc sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả và tốc độ của việc ra quyết định, gia tăng chi phí thành lập và vận hành, gây khó khăn cho cả doanh nghiệp và các cơ quan quản lý đăng ký kinh doanh, cản trở quá trình chuyển đổi của các TC TCVM cũng như sự gia nhập thị trường của các chủ thể mới.
CEP đã thực hiện thủ tục chuyển đổi từ năm 2008 với hình thức cơng ty TNHH một thành viên. Tuân thủ NĐ 165, LĐLĐ TP. HCM đã mời đại diện một số cơ quan, ban ngành của Thành phố tham gia HĐQT, không phải với tư cách đại diện cho vốn chủ sở hữu, chủ yếu là đáp ứng yêu cầu của pháp luật. Với sự ra đời của Luật các TCTD, CEP đã chủ động tạm ngưng chuyển đổi, dù đã tốn nhiều chi phí cho việc chuẩn bị chuyển đổi, “chờ” chính sách tiếp theo của nhà nước.
3.3 Đánh giá chính sách về hoạt động của tổ chức tài chính vi mơ 3.3.1 Lãi suất 3.3.1 Lãi suất
Lãi suất được xác định là một công cụ quan trọng để NHNN điều hành chính sách tiền tệ, chống cho vay nặng lãi thông qua việc công bố lãi suất tái cấp vốn, lãi suất cơ bản và các loại lãi suất khác nhằm hạn chế các thất bại của thị trường. NHNN có thể quy định cơ chế điều hành lãi suất áp dụng trong các quan hệ tín dụng khi thị trường tiền tệ bất ổn31. Tuy vậy, bản chất lãi suất là chi phí sử dụng vốn, “là giá cả mà người vay phải trả cho việc sử dụng vốn của người cho vay trong một khoảng thời gian nhất định”32, nên cơ chế lãi suất thoả thuận đã dần hình thành và được thiết lập trong hoạt động của các tổ chức tín dụng nói chung, đặc biệt kể từ tháng 4 năm 2010, NHNN đã cho phép TCTD cho vay theo lãi suất thỏa thuận đối với hầu hết các nhu cầu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, đầu tư phát triển và đời sống 33.
31 NHNN (2010), Luật Ngân hàng Nhà nước 2010, Điều 10 và Điều 12. 32 Sử Đình Thành và Vũ Minh Hằng (2008, tr.69).
21
Đối với các TC TCVM đã chuyển đổi, cơ chế lãi suất thỏa thuận chỉ áp dụng kể từ 01/01/2011, khi Luật các TCTD có hiệu lực, trong đó xác định các TC TCVM là tổ chức tín dụng. Các tổ chức có hoạt động TCVM không chuyển đổi, vẫn chịu tác động của lãi suất trần theo quy định tại Điều 476 Bộ luật dân sự 2005: lãi suất cho vay không quá 150% lãi suất cơ bản. NHNN đã chính thức xác nhận: tổ chức có hoạt động TCVM chưa được cấp giấy phép thì khơng phải là tổ chức tín dụng, hoạt động huy động vốn và cho vay của các tổ chức này là giao dịch dân sự, lãi suất cho vay vẫn phải tuân thủ Điều 476 Bộ luật dân sự 200534.
Cơ chế lãi suất thỏa thuận thúc đẩy tính bền vững về tài chính và qua đó khuyến khích các tổ chức có hoạt động TCVM chuyển đổi, đồng thời phân tách đối tượng khách hàng giữa TC TCVM chuyển đổi và các tổ chức còn lại cũng như mức lãi suất tương ứng mà họ phải chịu khi vay tiền từ hai nhóm tổ chức này. Tuy vậy, các tổ chức có hoạt động TCVM được khuyến khích chuyển đổi chủ yếu là “con” của các TC CT-XH, hoạt động khơng vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu là hỗ trợ vốn cho các hội viên nghèo nhất, giúp họ tạo việc làm, cải thiện thu nhập. Vì vậy, các tổ chức này thiếu và thậm chí khơng có lý do chính đáng để bảo vệ phương pháp tiếp cận mang nặng tính thương mại đối với hoạt động TCVM, đó cũng là lý do cản trở họ chuyển đổi dù có những lợi ích từ việc này35.
Ngược lại, nếu không chuyển đổi, với mức lãi suất cơ bản 9%/năm hiện nay36, theo Bộ Luật dân sự, các tổ chức có hoạt động TCVM này chỉ được cho vay với lãi suất không quá