8 Cơ sở hạ tầng ngành dịch vụ 350 2,
2.3.2. Những hạn chế
2.3.2.1. Công tác quy hoạch
Mặc dù công tác quy hoạch đã được các cấp lãnh đạo của tỉnh quan tâm, tuy nhiên quá trình triển khai và thực hiện chưa đồng bộ giữa 3 loại quy hoạch đó là quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch xây dựng nên việc định hướng đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở một số lĩnh vực thiếu tính đồng bộ.
Tiến độ lập quy hoạch cịn chậm, nhất là quy hoạch phát triển đô thị, quy hoạch khu, cụm công nghiệp tập trung, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch chi tiết thị trấn, xã. Một số dự án sau khi có chủ trương đầu tư mới tiến hành lập quy hoạch tổng thể và chi tiết nên ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án ; nhiều dự án đã có chủ trương đầu tư nhưng khơng triển khai được do khó khăn về địa điểm, hoặc nếu có triển khai được thì chi phí đền bù giải phóng mặt bằng quá lớn.
Chất lượng nhiều đồ án quy hoạch thấp, không phù hợp với tình hình thực tế của địa phương và thiếu sự định hướng lâu dài. Tầm nhìn của các quy hoạch cịn hạn chế do thiếu thơng tin dự đốn, dự báo. Tính đồng bộ của các loại quy hoạch với việc triển khai đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và quản lý quy hoạch còn yếu nên quy hoạch phải bổ sung, chỉnh sửa, chắp vá, thậm chí bị phá vỡ.
Trong quá trình xây dựng quy hoạch vẫn cịn xảy ra tình trạng quy hoạch sai, thiếu đồng bộ, quy hoạch phải điều chỉnh nhiều, quy hoạch chưa rõ ràng, minh bạch và công khai. Nhiều dự án quy hoạch thiếu hẳn các căn cứ kinh tế, xã hội; thiếu các phân tích kinh tế tồn diện và khoa học.
Vấn đề cơng khai hóa các quy hoạch sau khi được duyệt chưa được quan tâm nên khi thực hiện gặp khó khăn do người dân chưa nắm bắt được chủ trương quy hoạch của tỉnh, ảnh hưởng đến việc triển khai thực hiện dự án (ví dụ: quy hoạch xây dựng khu cơng nghiệp Cẩm Điền - Lương Điền).
2.3.2.2. Mục tiêu đầu tư
Các dự án đầu tư bằng vốn NSNN đã góp phần tích cực cho kinh tế - xã hội tỉnh Hải Dương phát triển, tuy nhiên tỉnh Hải Dương chưa có ngành kinh tế đặc trưng hay một ngành kinh tế được gọi là thế mạnh của tỉnh. Hiện tại Hải Dương chưa có cơng nghiệp chế tạo, có một số cơ sở sản xuất cơng nghiệp lớn
nhưng chủ yếu là các đơn vị cũ được đầu tư phát triển (Cơng ty xi măng Hồng Thạch, công ty xi măng Hải Dương, xi măng Phúc Sơn, nhà máy Đá mài,...).
Các mục tiêu đầu tư chưa dứt điểm: Có nhiều dự án trọng điểm như Nhà máy xử lý rác thải tỉnh Hải Dương, Dự án cải tạo hệ thống thoát nước thành phố Hải Dương, Dự án đường và cầu Hàn, Dự án nâng cấp đường 184... được triển khai một cách chậm chạp, năm nào cũng đưa vào danh mục đầu tư trọng điểm của tỉnh nhưng do thiếu vốn, do cơng tác giải phóng mặt bằng, do tiến độ thi cơng chậm… nên cơng trình cứ dở dang nhiều năm nay. Nhiều mục tiêu đầu tư đã được duyệt nhưng chưa đi vào triển khai thực hiện (dự án Khu liên hợp thể thao tỉnh, Dự án xây dựng Trung tâm hội nghị và Trụ sở HĐND và UBND tỉnh, Cung văn hóa...). Nhiều mục tiêu đầu tư, hỗ trợ nhưng khơng thực hiện (như việc trùng tu, tôn tạo và xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số khu di tích lịch sử của tỉnh; hệ thống vui chơi giải trí, du lịch sinh thái, hệ thống khách sạn, nhà hàng chất lượng cao tại thành phố Hải Dương...). Một số dự án có trong kế hoạch chuẩn bị đầu tư nhưng nhiều chủ đầu tư còn lúng túng trong việc triển khai lập dự án, dẫn đến tiến độ lập dự án của một số cơng trình cịn chậm, khơng đảm bảo tiến độ được giao, không đủ thủ tục để giải ngân vốn. Một số cơng trình xác định vị trí xây dựng chưa phù hợp thực tế (như việc xây dựng hệ thống thủy nông).
Một số dự án đầu tư hiệu quả thấp do xây dựng khơng có quy hoạch, khơng dựa trên quy hoạch, q trình khảo sát lập dự án chưa đánh giá được đầy đủ về hiệu quả kinh tế, về ảnh hưởng đến các vấn đề xã hội, môi trường. Một số dự án, chương trình của trung ương và địa phương chưa có sự lồng ghép nên hạn chế hiệu quả đầu tư.
2.3.2.3. Xây dựng danh mục dự án và phân bổ vốn đầu tư cho các dự án đầu tư
Bố trí danh mục các dự án đầu tư khá nhiều, có dự án chưa thật sự cần thiết, có dự án chưa phù hợp với quy hoạch nhưng vẫn được duyệt và đưa vào triển khai xây dựng. Hàng năm số lượng dự án đầu tư mới khá nhiều nhưng các dự án để hồn thành trong năm kế hoạch cịn ít. Chưa xây dựng được danh mục các dự án đầu tư và thứ tự ưu tiên đầu tư từng dự án cụ thể, cũng như lộ trình để triển khai các dự án.
Trong khi nhu cầu đầu tư lớn, khả năng cân đối vốn còn hạn chế, kế hoạch đầu tư của một số ngành, địa phương chủ yếu trông chờ vào vốn ngân sách nên đầu tư cịn dàn trải, chưa tập trung dẫ tới tình trạng nợ đọng vốn kéo dài, ảnh hưởng đến tiến độ thi công và chất lượng cơng trình. Việc phân bổ vốn đầu tư cịn chưa sát với ngun tắc, tiêu chí và định mức phân bổ; cơ cấu bố trí vốn cịn chưa hợp lý, đầu tư khá nhiều vào các cơng trình trụ sở làm việc nhưng
các cơng trình thiết yếu như hạ tầng, nước sạch, nhà máy xử lý rác thải... chưa được bố trí vốn đúng mức.
2.3.2.4. Cơng tác đấu thầu, chỉ định thầu còn nhiều bất cập
Luật Đấu thầu và các văn bản pháp luật hướng dẫn Luật Đấu thầu ban hành từ năm 2005 nhằm mục tiêu tăng cường tính cơng khai, minh bạch, cạnh tranh lành mạnh trong quá trình lựa chọn nhà thầu và hiệu quả kinh tế.
Thực tế tại Hải Dương hiện nay, công tác đấu thầu trong nước đối với các dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn Nhà nước tuy trình tự cơ bản được thực hiện theo các quy định nhưng kết quả đạt được còn hạn chế, chủ yếu mới chỉ đạt được về lựa chọn được nhà thầu, còn hiệu quả kinh tế đạt được trong đấu thầu không đáng kể và đã xuất hiện hiện tượng lợi dụng công tác đấu thầu để hợp thức những kết quả trúng thầu chứa đựng những sai phạm làm thất thốt vốn đầu tư của Nhà nước. Cơng tác đấu thầu cịn một số tồn tại như:
- Tình trạng đấu thầu hình thức, thơng tin về đấu thầu chưa được cung cấp đầy đủ để đăng tải công khai; việc lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch đấu thầu chưa thực hiện đúng quy định; lạm dụng hình thức chỉ định thầu; chưa nghiêm túc thực hiện xử lý vi phạm; chưa tuân thủ theo các mốc thời gian trong đấu thầu làm chậm trễ quá trình đấu thầu; đội ngũ cán bộ làm cơng tác đấu thầu còn thiếu và năng lực hạn chế.
- Chất lượng công tác thiết kế, lập, thẩm định, phê duyệt dự tốn (giá gói thầu) chưa tốt làm giá gói thầu tăng vượt giá trị thực tế như:
+ Về hồ sơ thiết kế: Tính tốn xác định khối lượng giữa các hạng mục khơng chính xác làm tăng giá ở một số gói thầu.
+ Về cơng tác lập dự tốn: nhiều gói thầu do vơ tình hoặc cố ý các nhà tư vấn áp dụng định mức, đơn giá, giá vật liệu khơng phù hợp làm tăng giá gói thầu lên nhiều so với giá trị thật làm thất thoát vốn đầu tư.
+ Về công tác đánh giá hồ sơ dự thầu: do những sai sót của tổ chuyên gia giúp việc đấu thầu, của chủ đầu tư đã bỏ qua những lỗi tiên quyết (đối với nhà thầu được trúng thầu) mà theo quy định nếu nhà thầu nào không đạt bị loại ngay khi đánh giá sơ tuyển. (Điển hình như vụ đấu thầu gây xơn xao dư luận đó là việc tổ chức đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư thực hiện dự án khu đơ thị mới phía Đơng mở rộng thành phố Hải Dương. Bên mời thầu đã vi phạm quy định do chính mình ban hành, đồng thời vi phạm nghiêm trọng Luật Đấu thầu khi nhà đầu tư khơng có tên trong danh sách mua hồ sơ mời thầu, không đăng ký tham gia đấu thầu nhưng lại có tên trong biên bản mở thầu).
- Kết quả đấu thầu qua các số liệu tổng hợp: giá gói thầu trúng thầu ln sát với giá gói thầu được duyệt, tỷ lệ giảm thầu khơng đáng kể.
Như vậy công tác tổ chức đấu thầu mất nhiều thời gian từ thông báo mời thầu, chuẩn bị hồ sơ mời thầu, mở thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu, trình và phê duyệt kết quả đấu thầu khoảng thời gian từ 4 - 6 tháng, làm chậm thời gian khởi cơng cơng trình nhưng hiệu quả đạt được khơng tương xứng.
Khi xem xét riêng từng vi phạm thì chỉ có thể coi đó là những sai sót khơng cố ý hay vơ tình với nhiều lý do là năng lực cịn hạn chế hoặc những lý do khác. Nhưng xâu chuỗi và hệ thống lại mới thấy rằng tất cả những sai sót đó đều nghiêng lệch về một hướng là làm tăng giá trị gói thầu và gây thất thốt vốn đầu tư Nhà nước.
Cơ chế xử lý đối với các nhà thầu chưa hoàn thiện nên đã tạo điều kiện cho các nhà thầu trốn tránh trách nhiệm, thi cơng cơng trình với chất lượng thấp, không đảm bảo so với thiết kế được duyệt.
Cơ chế xử lý các công ty tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát, tư vấn quản lý dự án cịn lỏng lẻo, khơng nghiêm. Khi xảy ra các sai phạm việc xử lý khơng triệt để, đổ lỗi vịng vo cho nhau để dẫn đến nhà nước phải chi thêm vốn để khắc phục.
2.3.2.5. Cơng tác thanh tra, kiểm tra cịn yếu và thiếu hiệu lực
Đầu tư bằng nguồn vốn NSNN tạo cơ sở vật chất có ảnh hưởng lớn và lâu dài đến sự phát triển của nền kinh tế của tỉnh. Trong những năm qua, bằng nguồn lực đầu tư của Nhà nước và các nguồn lực khác của xã hội, các dự án, cơng trình xây dựng cơ sở hạ tầng, đầu tư cho phát triển sản xuất, dịch vụ, kinh tế xã hội đã góp phần quan trọng vào sự tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng có nhiều tiến bộ rõ rệt, nhất là việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này.
Tuy nhiên, sai phạm trong XDCB còn nhiều và xảy ra phổ biến ở hầu hết các giai đoạn đầu tư, đã làm lãng phí, thất thốt tài sản của Nhà nước, ảnh hưởng xấu đến chất lượng cơng trình, làm giảm hiệu quả nhiều dự án đầu tư. Việc xử lý những vi phạm trong đầu tư XDCB chưa nghiêm.
a. Với công tác kiểm tra
Kiểm tra nằm trong chuỗi công việc nhằm xem xét thường xuyên, đột xuất q trình đầu tư. Hầu như cơng việc nào cũng phải tự kiểm tra. Kiểm tra trong suốt các bước đầu tư gồm: Quy hoạch, kế hoạch, thủ tục đầu tư, thực hiện đầu tư, giám sát thi công, nghiệm thu, thanh toán, quyết toán.
Tỉnh Hải Dương, việc kiểm tra đã được đặt ra nhưng cịn mang tính ngẫu nhiên phụ thuộc nhiều vào thái độ nhận thức, ý thức trách nhiệm của người đứng đầu các tổ chức, chưa đặt thành quy trình quy phạm để thực hiện nghiêm túc.
Theo nhận định sơ bộ thiếu sót trong kiểm tra đầu tư ở Hải Dương thể hiện một số điểm như sau :
- Công tác quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư bằng nguồn vốn NSNN cịn bị bng lỏng và có nhiều sơ hở, hệ thống pháp luật chưa đồng bộ.
- Công tác thanh tra, kiểm tra chưa chặt chẽ, chưa tiến hành thường xuyên và kém hiệu quả. Kiểm tra chưa đặt thành một công việc bắt buộc.
- Công tác tự kiểm tra, kiểm tra chéo, cấp trên kiểm tra diễn ra không thường xuyên và với tần số thấp. Phương pháp kiểm tra sơ sài, chủ yếu là nghe và bình luận, việc kiểm tra thường được thơng báo trước và báo cáo được sắp đặt theo kịch bản sẵn.
- Việc phân tích đánh giá chưa đầy đủ, nếu là thiếu sót thường đổ lỗi cho khách quan, thiếu quy kết sát nguyên nhân. Việc này tạo ra tâm lý coi thường, nhàm chán, ít tác dụng.
- Việc rà soát thực hiện các kết luận kiểm tra chưa đặt ra vì thế khi đồn kiểm tra rút là tình hình lại trở lại như cũ.
- Ranh giới gắn với chức năng nhiệm vụ của nhiều ngành, nhiều cấp đặc biệt là vùng giáp danh bị bỏ quên. Điều này tạo ra tiền lệ xấu là công việc bị bỏ mặc không cơ quan hoặc cấp nào chịu trách nhiệm.
- Phát huy kết quả sau kiểm tra còn yếu, đặc biệt là những phát hiện liên đới. Mỗi đơn vị, tổ chức thường chỉ lo an phận, đảm bảo an tồn cho cơng việc của tổ chức mình. Những kiến nghị khi kiểm tra có liên quan đến tổ chức, đơn vị khác ít được kế thừa thực hiện.
- Một bộ phận cán bộ quản lý ở các cấp tha hoá về phẩm chất đạo đức, thiếu trách nhiệm hoặc lợi dụng chức vụ, quyền hạn để tham nhũng, trục lợi đã gây ra những hậu quả và thiệt hại lớn trong lĩnh vực này.
b. Với công tác thanh tra
Thanh tra là loại việc ở cấp độ pháp lý cao hơn kiểm tra. Thông thường thanh tra các dự án đầu tư do cơ quan tài chính, cơ quan thanh tra nhà nước và chuyên ngành, kiểm tra Đảng thực hiện. Có 2 loại thanh tra: Thanh tra khi kết thúc cơng trình nếu thấy cần hoặc thanh tra theo đơn tố cáo.
Việc thanh tra phải được tiến hành theo thủ tục chặt chẽ. Đã thanh tra theo chương trình hoặc theo đơn thư tố cáo phải tuân theo quy trình :
2.3.2.6. Trình độ năng lực quản lý trong tổ chức bộ máy quản lý các dự án đầu tư
Để nâng cao hiệu quả đầu tư từ các dự án đầu tư cần có một hệ thống con người từ cấp trung ương tới cấp địa phương. Tỉnh Hải Dương cũng đã tiến hành phân cấp trong quản lý xây dựng tới cấp xã.
Phân cấp chi tiết và đầy đủ trong quy định nhưng người được phân cấp có đủ năng lực hay khơng, có đủ yếu tố để thực hiện cơng việc hay khơng cũng là vấn đề cần tính đến. Trong việc phân cấp này đã có nhiều ưu điểm nhưng cũng có nhiều hạn chế đang tồn tại.
Ví dụ, việc khơng chấp hành đúng quy trình, quy định, việc vận dụng tuỳ tiện quyền được giao vẫn đang tiếp diễn
Việc phân cấp quản lý trong đầu tư xây dựng chưa bao hàm được yêu cầu toàn diện trong việc quản lý đầu tư bằng nguồn vốn NSNN. Các cơ quan giúp việc cho chính quyền các cấp còn chắp vá, phân tán chưa tương xứng với thẩm quyền quyết định đầu tư, đặc biệt là cấp cơ sở xã, phường, huyện, thị.
Trình độ, năng lực và trách nhiệm của cán bộ yếu: Đây là việc chủ quan dễ dàng nhận thấy hiện nay. Tình trạng cán bộ thiếu hiểu biết luật pháp, thiếu kiến thức chuyên ngành và kiến thức kỹ thuật rất phổ biến. Các bộ phận chỉ kế thừa chuyên môn thuần túy của các bộ phận liên quan, khơng có khả năng phát hiện sai sót. Kết quả hoạt động quản lý bó hẹp trong chế độ chính sách liên quan đến ngành nghề mình. Từ đó xuất hiện quan niệm đảm bảo an toàn là chủ yếu.
Một vấn đề khác trong cơ chế quản lý là có rất nhiều quy định được sửa đổi, bổ sung. Nhiều điểm sửa đổi giúp cho việc hoàn thiện và chặt chẽ quy chế hơn nhưng lại gây khó cho cơ sở. Ví dụ, một chủ dự án vừa thực hiện xong một