2.1.1.1. Khái niệm về ngân hàng trung ương
NHTWcó nguồn gốc từ ngân hàng phát hành, cho đ ến đ ầu thế kỷ XX, ngân hàng phát hành vẫn thuộc sở hữu tư nhân. Từ sau Chiến tranh thế giới thứ II, do đúc kết những bài học kinh nghiệm từ việc chống đỡ cuộc Đại suy thoái năm 1929-1933 cũng như sự phát triển của các học thuyết kinh tế về sự cần thiết của quản nhà nước đối với nền kinh tế, các nhà lãnh đ ạo chính trị đã nhận thức đư ợc tầm quan trọng phải thành lập một NHTW đóng vai trị quản lý lưu thơng tiền tệ, tín dụng và hoạt động của hệ thống ngân hàng thống nhất trong một nền kinh tế. Các NHTW đư ợc thành lập hoặc bằng cách quốc hữu hóa các ngân hàng phát hành hiện có hoặc thành lập mới thuộc sở hữu nhà nước. Ở các nước tư bản có hệ thống ngân hàng phát triển
lâu đời thì thành lập NHTW bằng cách quốc hữu hóa ngân hàng phát hành thơng qua mua lại cổ phần của các ngân hàng này rồi bổ nhiệm người điều hành (Anh, Pháp,...). một số nước, Nhà nước chỉ nắm cổ phần khống chế hoặc vẫn để thuộc sở hữu tư nhân nhưng Nhà nước bổ nhiệm người điều hành (Nhật, Mỹ,...).
NHTW là cơ quan đ ặc trách quản lý hệ thống tiền tệquốc gia và chịu trách nhiệm thi hành CSTT. Mục đích hoạt động của NHTW là ổn định giá trị của tiền tệ, ổn định cung tiền, kiểm soát lãi suất, cứu các NHTM có nguy cơ đổ vỡ, đảm bảo sự ổn định và an toàn của hệ thống ngân hàng.
Như vậy, NHTW là một định chế cơng cộng, có thể độc lập hoặc trực thuộc Chính phủ; thực hiện chức năng độc quyền phát hành tiền, là ngân hàng của các ngân hàng, ngân hàng của Chính phủ và chịu trách nhiệm trong việc quản lý nhà nước về các hoạt động tiền tệ, tín dụng và ngân hàng [66].
2.1.1.2. Chức năng của ngân hàng trung ương
NHTW là cơ quan thuộc bộ máy nhà nước, có chức năng phát hành giấy bạc ngân hàng và thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động tiền tệ, tín dụng - ngân hàng, với mục tiêu cơ bản là đảm bảo ổn định và an toàn trong hoạt động hệ thống ngân hàng. NHTW thực hiện chức năng quản lý không chỉ đơn thuần bằng các luật lệ, các biện pháp hành chính, mà cịn thơng qua các nghiệp vụ mang tính kinh doanh, tuy nhiên các hoạt động kinh doanh chỉ là phương tiện để quản lý, tự nó khơng phải là mục đích sinh lời.
a. Ngân hàng độc quyền phát hành tiền
Đi liền với sự ra đời của NHTW, toàn bộ việc phát hành tiền được tập trung vào NHTW theo thiết chế nhà nước đ ộc quyền phát hành tiền. Ở một số quốc gia, NHTW là cơ quan duy nhất phát hành tiền giấy, còn tiền kim loại với tư cách là tiền bổ trợ thì do Chính phủ phát hành. Giấy bạc ngân hàng do NHTW phát hành là phương tiện thanh toán hợp pháp, với chức năng làm phương tiện lưu thơng và phương tiện thanh tốn. Bên cạnh chức năng phát hành tiền, NHTW cịn thực hiện việc kiểm sốt khối lượng tiền cung ứng được tạo ra từ các NHTM bằng quy chế dự trữ bắt buộc, lãi suất tái chiết khấu,… Như vậy, NHTW không chỉ độc quyền phát
hành tiền tệ mà còn quản lý và đi ều tiết lượng tiền cung ứng, thực hiện chính sách tiền tệ, đảm bảo ổn định giá trị nội tệ.
b. Ngân hàng của các ngân hàng trung gian
NHTW thực hiện công việc tái chiết khấu hối phiếu đ ối với các ngân hàng, cấp vốn thông qua cho vay đối với các tổ chức này. Trong q trình hoạt động tín dụng của mình, các ngân hàng sử dụng vốn tập trung, huy động được để cho vay đối với nền kinh tế. Khi xuất hiện nhu cầu tiền làm phương tiện thanh toán nhưng lượng tiền mặt trong quỹ không đủ khả năng chi trả, các ngân hàng này được NHTW cấp tín dụng theo những điều kiện nhất định, phù hợp yêu cầu CSTT. Trong trường hợp có ngân hàng gặp nguy cơ đổ vỡ làm ảnh hưởng đến cả hệ thống tài chính của quốc gia, NHTW sẽ tái cấp vốn cho ngân hàng đó. NHTW là trung tâm thanh toán của hệ thống ngân hàng, mở tài khoản tiền gửi và bảo quản dự trữ tiền tệ cho các ngân hàng.
c. Ngân hàng của Chính phủ
Chức năng này của NHTW thể hiện ở một số điểm sau: NHTW thuộc sở hữu nhà nước; NHTW ban hành các văn bản pháp quy theo thẩm quyền của mình về tiền tệ, tín dụng, thanh tốn, ngoại hối và ngân hàng; kiểm tra thực hiện các văn bản pháp luật có liên quan; NHTW mở tài khoản, nhận và trả tiền gửi của Kho bạc nhà nước; NHTW tổ chức thanh toán cho Kho bạc nhà nước trong quan hệ thanh toán với các ngân hàng; NHTW làm đại lý cho Kho bạc nhà nước trong một số nghiệp vụ; NHTW bảo quản dự trữ quốc gia về ngoại hối, các chứng từ có giá; NHTW cung cấp tín dụng và tạm ứng cho NSNN trong những trường hợp cần thiết; NHTW thay mặt nhà nước quản lý các hoạt động tiền tệ – tín dụng và thanh tốn đối nội, đối ngoại của đất nước; thay mặt Chính phủ ký kết các hiệp đ ịnh tiền tệ, tín dụng và thanh tốn với nước ngồi và tham gia với cương vị là thành viên của một số tổ chức tài chính – tiền tệ quốc tế.
d. Chức năng quản lý nhà nước
NHTW là cơ quan quản lý và đi ều tiết hoạt đ ộng của hệ thống ngân hàng nhằm bảo đảm sự ổn định tiền tệ và an toàn cho hoạt động hệ thống nhằm thực hiện
các mục tiêu kinh tế vĩ mô của đất nước. Chức năng quản lý nhà nước của NHTW được cụ thể hóa trên các phương diện sau:
NHTW thẩm định và cấp giấy chứng nhận hoạt động cho NHTM;
NHTW quy đ ịnh nội dung, phạm vi hoạt đ ộng kinh doanh và các quy chế nghiệp vụ, các hệ số an tồn địi hỏi các NHTM phải tuân thủ;
NHTW điều tiết các hoạt động kinh doanh của NHTM bằng những biện pháp kinh tế và hành chính như: quy đ ịnh tỷ lệ dự trữ bắt buộc, hạn mức tín dụng, ban hành chính sách lãi suất, tỷ lệ hoa hồng, lệ phí áp dụng trong hoạt động kinh doanh của các NHTM,…;
NHTW thanh tra và kiểm sốt thường xun và tồn diện các hoạt động của toàn bộ hệ thống ngân hàng, áp dụng các chế tài trong các trường hợp vi phạm pháp luật nhằm đảm bảo cho cả hệ thống ngân hàng hoạt động ổn định, an tồn và có hiệu quả;
NHTW quyết đ ịnh đình ch ỉ hoạt đ ộng hoặc giải thể đối với các ngân hàng trung gian trong các trường hợp vi phạm nghiêm trọng pháp luật hoặc mất khả năng thanh tốn,…
2.1.1.3. Các mơ hình ngân hàng trung ương trên thế giới
Tùy theo thể chế chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội mỗi nước, NHTW sẽ tổ chức theo những mơ hình khác nhau. Cơ sở để phân biệt giữa các mơ hình NHTW dựa vào xem xét quan hệ giữa NHTW với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác.
a. Mơ hình ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ
Quốc hội
NHTW Chính phủ
Mơ hình NHTW đ ộc lập với Chính phủ là mơ hình trong đó NHTW khơng chịu sự quản lý của Chính phủ mà là của Quốc hội. Quan hệ giữa NHTW và Chính phủ là quan hệ hợp tác. NHTW không nằm trong cơ cấu bộ máy của Chính phủ, khơng chịu sự lãnh đạo, điều hành của Chính phủ.
Mơ hình này xuất phát từ quan điểm NHTW là cơ quan quản lý, điều tiết tiền tệ và phát hành tiền, hoạt đ ộng của nó tác đ ộng trực tiếp tới sự phát triển của nền kinh tế nên phải được kiểm soát trực tiếp bởi Quốc hội. Nếu đặt NHTW dưới sự điều hành của Chính phủ, thì rất dễ xảy ra việc NHTW phải phát hành tiền để bù đắp bội chi ngân sách, việc phát hành tiền quá giới hạn dẫn đến lượng tiền trong lưu thông vượt quá mức cần thiết, gây ra tình trạng lạm phát, ảnh hưởng tới sự phát triển của nền kinh tế. Mặt khác, khi NHTW trực thuộc Chính phủ, Chính phủ có thể vì các mục tiêu chính trị trước mắt mà buộc NHTW phải theo đuổi các mục tiêu ngắn hạn thay vì các mục tiêu chính sách dài hạn.
Có thể nói, mơ hình NHTW trực thuộc Quốc hội thường đư ợc thiết lập ở những nước có nền kinh tế phát triển và CSTTQG được coi là động lực của mọi sự phát triển. Để đảm bảo tính hiệu quả trong hoạt động quản lý thì NHTW phải có vị trí pháp lý độc lập, tức là mối quan hệ giữa NHTW với Quốc hội và Chính phủ phải được làm rõ và tính độc lập, tự chủ phải được đề cao. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Ban lãnh đạo NHTW có quyền tự quyết, chứ khơng phải là quyết định của Quốc hội hay Chính phủ. Vị thế này được thể hiện rõ nét nhất trong việc xây dựng và thực hiện CSTTQG- yếu tố quyết định sự thành công của hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô. Đặc biệt, trong nền KTTT hiện nay, việc trao cho NHTW vị trí pháp lý độc lập là vô cùng cần thiết, là yếu tố then chốt để đảm bảo tính hiệu quả trong điều hành CSTTQG ở mỗi nước.
Thực tế cho thấy sự độc lập của NHTW đối với Chính phủ càng cao thì các biến số vĩ mô như lạm phát, tăng trưởng kinh tế,... sẽ đạt được một cách tích cực, bền vững và lâu dài. Tổ chức NHTW theo mơ hình này đang càng ngày càng phổ biến ở các nước phát triển, như: Mỹ, Thụy sĩ, Anh, Pháp, Đức, Nhật Bản, NHTW châu Âu
(ECB). Chính vì vậy, nhiều quốc gia đang có xu hướng dịch chuyển sang mơ hình NHTW độc lập với Chính phủ.
Ưu điểm của mơ hình: Theo mơ hình này, NHTW có tồn quyền quyết định việc xây dựng và thực hiện CSTT mà không bị ảnh hưởng bởi các áp lực chi tiêu của ngân sách hoặc các áp lực chính trị khác, đư ợc trao quyền lựa chọn mục tiêu mà không chịu sự can thiệp, chỉ đạo từ Chính phủ hay cơ quan liên quan khác; Tăng tính chủ động và giảm độ trễ của CSTT; Có thể từ chối mục tiêu thâm hụt ngân sách; Tự chủ về tổ chức và cơ chế tài chính, nhân sự; Có trách nhiệm giải trình đ ầy đ ủ và minh bạch; Tăng hiệu quả các mục tiêu kiểm soát lạm phát, tăng trưởng kinh tế, giảm thâm hụt ngân sách và ổn định hệ thống tài chính.
Hạn chế của mơ hình: Khó thực hiện hài hịa giữa CSTT và CSTK trong quản lý vĩ mơ.
b. Mơ hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ Quốc hội
Chính phủ
NHTW
Sơ đồ 2.2: Mơ hình NHTW trực thuộc Chính phủ
Mơ hình NHTW thuộc Chính phủ là mơ hình trong đó NHTW nằm trong Nội các và chịu sự chi phối trực tiếp của Chính phủ về nhân sự, về tài chính và các quyết định liên quan đến xây dựng và thực hiện CSTT. NHTW được ví như cơng cụ của Chính phủ trong việc điều tiết giá trị đồng tiền và huy động các nguồn tài chính trong nền kinh tế.
Mơ hình này được xác định dựa trên cơ sở: Chính phủ là cơ quan hành pháp, thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với nền kinh tế. Do đó, Chính phủ phải nắm trong tay các công cụ kinh tế vĩ mơ để sử dụng nó một cách đồng bộ và phối hợp các cơng cụ để vận hành nền kinh tế và cũng là để thực thi tốt nhiệm vụ của mình - thực chất là Chính phủ nắm NHTW và thơng qua NHTW tác động đến CSTTQG.
Trong mơ hình này, Chính phủ có thể dễ dàng phối hợp CSTT của NHTW với các chính sách kinh tế vĩ mô khác nhằm đảm bảo mức độ và liều lượng tác động của tổng thể các chính sách đối với mục tiêu vĩ mơ về kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Đây là mơ hình được xem là phù hợp với yêu cầu cần tập trung quyền lực để khai thác tiềm năng xây dựng kinh tế trong thời kỳ tiền phát triển. Tiêu biểu là NHTW ở một số nước như: Trung Quốc, Việt Nam, Singapore, Indonesia, Hàn Quốc,...
Ưu đi ểm của mơ hình: Chính phủ có quyền can thiệp vào hoạt đ ộng của NHTW, thực hiện các chức năng quản lý kinh tế vĩ mô; giảm thất nghiệp, tạo công ăn việc làm, tạo sự công bằng xã hội;
Nhược điểm của mơ hình: NHTW sẽ mất đi sự chủ động trong việc thực hiện CSTT; Sự phụ thuộc vào Chính phủ có thể làm cho NHTW xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền tệ; Chính phủ có thể lợi dụng cơng cụ phát hành để bù đắp bội chi NSNN, từ đó gây ra lạm phát; Khi muốn thay đổi mục tiêu CSTT thì phải thay đổi cả Luật NHTW.
Mơ hình ngân hàng trung ương tr ực thuộc Bộ tài chính: Đây là mơ hình ít phổ biến, bởi lẽ hoạt đ ộng của NHTW phụ thuộc vào Bộ Tài chính dễ xảy ra khả
năng sử dụng công cụ phát hành tiền để bù đắp thiếu hụt ngân sách, gây ra tình trạng lạm phát cao trong nền kinh tế, ảnh hưởng tới đời sống của nhân dân. Mơ hình này trước đây từng được áp dụng ở một số nước Pháp, Anh, Malaysia,… Tuy nhiên, hiện nay nó gần như khơng cịn tồn tại vì những hạn chế cố hữu không đáp ứng yêu cầu phát triển KTTT.