CHƯƠNG 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Cán bộ, công chức, viên chức người dân tộc thiểu số
2.1.1. Khái niệm cán bộ, công chức, viên chức người dân tộc thiểu số
2.1.1.1. Dân tộc thiểu số
Đây là một khái niệm đã được bàn nhiều và hiện nay cũng đã đi tới những cách hiểu khá thống nhất.
Theo Từđiển Tiếng Việt của Trung tâm từđiển học viết: “Dân tộc (là) Tên gọi các cộng đồng người hình thành trong lịch sử ở những giai đoạn phát triển khác nhau: dân tộc Kinh, dân tộc Tày, đoàn kết các dân tộc anh em” [91].
Theo một tác giả, khái niệm dân tộc được dùng với ý nghĩa chung, để chỉ những người không thuộc thành phần đa số, như ở Việt Nam là những dân tộc không phải là người Kinh. Thực chất đây là cách gọi rút gọn của cụm từ “Dân tộc thiểu số”. Theo cách hiểu này thì ở Việt Nam có 53 dân tộc (DTTS) [37].
Giáo trình Cao cấp lý luận chính, phần “Lý luận dân tộc và quan hệ dân tộc ở Việt ”: “Dân tộc là cộng đồng mang tính tộc người (ví dụ, dân tộc Tày, Thái, Mường, Bana …), là cộng đồng hình thành lâu dài trong lịch sử, có thể là bộ phận chủ thể hay thiểu số của một dân tộc sinh sống ở nhiều quốc gia - dân tộc khác nhau được liên kết với nhau bằng những đặc điểm ngơn ngữ, văn hóa và nhất là ý thức tự giác tộc người” [49].
Nghị định số 05/2011/NĐ-CP về “Công tác dân tộc” cũng giải thích: “Dân tộc thiểu số là những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số trên phạm vi lãnh thổnước Cộng hòa xã hội chủnghĩa Việt Nam” [129].
Như vậy, cách hiểu phổ biến, khi nói tới DTTS ở Việt Nam là để chỉ 53 tộc người thiểu số hiện đang sinh sống ở Việt Nam hiện nay.
Đây là nội hàm và ngữnghĩa được dùng trong luận án này.
2.1.1.1. Cán bộngười dân tộc thiểu số
Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học: “Cán bộ: (1) Người làm cơng tác có nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước. (2) Người làm cơng tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt với người thường, khơng có chức vụ” [62].
Theo Từ điển Tiếng Việt của Trung tâm từ điển học: “Cán bộ là người làm việc trong cơ quan, đoàn thể đảm nhiệm công tác lãnh đạo hoặc công tác quản lý, công tác nghiệp vụ chuyên môn nhất định” [91].
Khi bàn về cán bộ, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhấn mạnh tới vai trò nhiệm vụ: “Cán bộ là người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành. Đồng thời, đem tình hình của dân chúng báo cáo cho Đảng cho Chính phủ hiểu rõ để đặt chính sách cho đúng” [42].
Ở nước ta, chỉ đến năm 1950 mới có quy định về cơng chức Việt Nam. Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Chính phủ chỉ xác định “cơng chức”, cịn “cán bộ” khơng được đề cập. Đến Pháp lệnh Cán bộ, công chức (1998), thuật ngữ “cán bộ, công chức” mới được sử dụng chung, nhưng chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ và cơng chức.
Tuy nhiên, ở những góc tiếp cận khác, cán bộ được hiểu theo nghĩa rộng hơn. Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa X, “Khái niệm cán bộ được hiểu một cách tổng thể theo nghĩa rộng là cán bộ, công chức, viên chức; không phân biệt cán bộ và công chức theo Luật cán bộ, công chức” [143].
Sau khi Luật Cán bộ, công chức (2008) ra đời: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là
cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [145].
Như vậy, cán bộ là khái niệm chỉ những người có chức vụ lãnh đạo, quản lý được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội từ Trung ương đến địa phương.
Chúng tôi cho rằng: “Cán bộ người dân tộc thiểu số là công dân Việt Nam thuộc những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa sốđược bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm theo nhiệm kỳ giữ chức vụ, chức danh nhất định cơng tác trong hệ thống chính trị (cơ quan Đảng, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội) từ Trung ương đến địa phương trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc từ quỹ lương”.
2.1.1.3. Công chức người dân tộc thiểu số
Văn bản hành chính đầu tiên đề cập đến “cơng chức” là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, quy định quy chế công chức Việt Nam, theo đó: “Những cơng dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong nước hay ở nước ngồi đều là cơng chức theo quy chế này, trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [139].
Đến thời kỳ đổi mới (sau năm 1986), trước địi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về công chức Nhà nước: “Công dân Việt nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước” [126].
thông qua ngày 26/2/1998 quy định cán bộ, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm những người được bầu cử để đảm nhiệm theo nhiệm kỳ trong các cơ quan của hệ thống chính trị; những người được tuyển dụng, bổ nhiệm, giao giữ công vụ thường xuyên làm việc các cơ quan Đảng, Chính phủ, Tòa án, Viện Kiểm sát, tổ chức chính - xã hội ... Cơng chức được phân loại theo trình độ đào tạo và theo ngạch thể hiện chức, cấp về chuyên môn nghiệp vụ với chức danh tiêu chuẩn riêng [9].
Luật Cán bộ, công chức (2008), quy định công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan qn nhân chun nghiệp, cơng nhân quốc phịng; trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp cơng lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công theo quy định của pháp luật [145]. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức (2019), quy định công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phịng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Cơng an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chếvà hưởng lương từngân sách nhà nước [146].
Nhìn chung, trong các văn bản pháp quy khơng đề cập đến công chức là người DTTS.
Tuy vậy, để tường minh khi xác định đối tượng nghiên cứu, chúng tôi quan niệm “Công chức người dân tộc thiểu số là công dân Việt Nam thuộc những dân tộc có số dân ít hơn so với dân tộc đa số, được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong các cơ quan nhà nước (cơ quan
của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội) từ Trung ương đến địa phương trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách
nhà nước hoặc từ quỹlương”.
2.1.1.4. Viên chức người dân tộc thiểu số
Từ trước đến nay đã có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm viên chức. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: Viên chức là một từ Hán - Việt, theo nguyên nghĩa của từ này, thì viên là người giữ một chức vụ, chức là các việc về phần mình, viên chức là người giữ một chức nghiệp nhất định, thường là trong bộ máy chính quyền [50].
Ngay sau khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, ngày 29/5/1948, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 188/SL quy định chức danh viên chức Nhà nước gồm 5 hạng là: tá sự, cán sự, tham sự, kiến sự và giám sự. Đây là bước đầu tiên, tạo cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa [38].
Đến năm 2003, theo Nghị định 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý CBCC trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước xác định: “Viên chức là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật” (Điều 2) [19].
Đến nay, theo Luật Viên chức (2010), “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự
nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [147]. Theo đó, viên chức được xác định theo các tiêu chí: được tuyển dụng theo vị trí việc làm; làm việc theo chế độ hợp đồng làm việc; hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp cơng lập.
Nhìn chung, trong các văn bản pháp quy về cơng chức, rất ít tiếp cận về vấn đề tộc người.
Song để làm rõ đối tượng nghiên cứu, chúng tôi quan niệm “Viên chức
người dân tộc thiểu số là công dân Việt Nam thuộc những dân tộc có số dân ít
hơn so với dân tộc đa số, được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại
đơn vị sự nghiệp công lập theo chếđộ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập”.
Do khái niệm “cán bộ, công chức, viên chức” khá dài, để tiện cho việc diễn đạt, trong Luận án này, chúng tôi thường gọi tắt là “cán bộ”.
2.1.2. Đặc điểm của cán bộ, cơng chức, viên chức người dân tộc thiểu số
Ngồi những đặc điểm chung do yêu cầu công tác và vị trí đảm nhiệm, cán bộ người DTTS có những đặc điểm riêng cần được quan tâm khi ĐTBD:
Thứ nhất, với một bộ phận lớn công tác tại địa phương cán bộ người DTTS hàng ngày tương tác với những phong tục, tập quán và thiết chế xã hội truyền thống. Do vậy, họ phải xử lý hàng loạt những mối quan hệ xã hội khá phức tạp: Giữa những người đồng tộc và khác tộc; phải xử lý hài hòa những phong tục, tập quán, tâm lý truyền thống với các yêu cầu pháp luật hiện đại ... Yêu cầu này đòi hỏi họ phải xử lý hài hịa đường lối, chính sách, pháp luật với các di sản truyền thống thông qua sự hiểu biết sâu sắc về các dân tộc trên cùng địa bàn.
Thứ hai, cán bộ người DTTS cũng chịu ảnh hưởng (cả phù hợp và lạc hậu) từ phong tục, tập quán của tộc người mà mình xuất thân và các dân tộc khác. Công tác trong môi trường xã hội như vậy, họ chịu ảnh hưởng từ nhiều phía với nhiều mức độ. Các phong tục tập quán đó tác động đến cách sống, cách nghĩ, cách làm của đội ngũ này, có thể là một ưu thế nhưng cũng có thể ảnh hưởng đến công việc và làm chậm nhịp phát triển của bản thân họ.
Thứ ba, đối tượng công tác và phục vụ của CBCCVC là đồng bào các DTTS. Họ có có lịng u nước nồng nàn, tin tưởng vào sự lãnh đạo của Đảng, có lối sống thẳng thắn, chân thật... Tuy nhiên, trình độ dân trí của đồng bào DTTS cịn thấp, nhất là vùng cao, vùng sâu, vùng xa. Do vậy, cán bộ không chỉ tuyên truyền mà còn thường xuyên phải trực tiếp tham gia công việc cụ thể với dân, tức là miệng nói, tay làm hướng dẫn đồng bào phát triển kinh tế, xã hội. [34].
Thứ tư, đời sống kinh tế - xã hội của vùng DTTS thường cịn nhiều khó khăn; nhiều vùng có tỷ lệ nghèo đói cao. Cán bộ người DTTS dĩ nhiên cùng chia sẻ tình trạng này. Bối cảnh này ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống và điều kiện học tập của họ.
Thứ năm, một số người còn mang tâm lý tự ti và ngại học tập nâng cao trình độ. Chủ tịch Hồ Chí Minh nhận xét: “Cán bộ địa phương thường có tâm lý tự ti, cho mình là văn hố kém, chính trị kém, khơng muốn làm cán bộ. Như thếlà không đúng. Nếu như thế, không ai làm việc cho đồng bào cả, việc làm đây là do cán bộ địa phương phải làm lấy” [45]. Chính vì tự ti nên nhiều lúc nhiều nơi không sáng tạo, tự chủ, quyết đoán mà chỉ chủ ý đến việc thực hiện tốt các chỉ thị, nhiệm vụ mà cấp trên giao phó. Một số cán bộ và đồng bào cịn bảo thủ, ngại thay đổi, khơng muốn tiếp cận và thử nghiệm cái mới. Bác cho rằng đây là khuyết điểm lớn, cản trở đến sự phát triển của đồng bào, cần phải rút kinh nghiệm và thay đổi.
Thứ sáu, điều kiện tiếp cận thông tin, khoa học và cơng nghệ của nhiều người cịn hạn chế. Cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội vùng DTTS cịn thấp kém, trình độ phát triển nhiều vùng lại chưa cao cho nên khả năng tiếp cận thông tin, khoa học vừa hạn chế, vừa chưa thật sự là nhu cầu. Mặt khác điều kiện sống, sản xuất của nhiều vùng DTTS có nhiều ưu thế: diện tích canh tác/ lao động, quyền sử dụng đất rộng rãi hơn so miền xi. Do đó, khi gặp khó khăn trong công tác nhiều người sẵn sàng bỏ “nghề cán bộ, công chức, viên chức” về làm nghề nông. Tâm lý đó cũng khiến cho ý chí tham chính của một số CBCCVC người DTTS thấp hơn so với nhóm khác.
Thứ bảy, khả năng sử dụng tiếng phổ thông, ngơn ngữ hành chính, đặc biệt với các đội ngũ cán bộ của “nhóm các DTTS đặc biệt ít người” cịn hạn chế; nên có một bộ phận khơng nhỏ cán bộ chưa hiểu hết được ngữ nghĩa của văn bản...Theo đó việc truyền tải đường lối, chủ trương pháp luật đến đồng bào DTTS chưa được đầy đủ, chính xác, ...
2.1.3. Vai trị của cán bộ, cơng chức, viên chức người dân tộc thiểu số
2.1.3.1. Đội ngũ này là người thực hiện và đề xuất bổ sung các chủ trương, chính sách ở vùng dân tộc thiểu số và miền núi
Thứ nhất, CBCCVC người DTTS là người truyền tải tốt nhất đường lối chính sách của Đảng, nhà nước ...vì hiểu rõ thực tiễn vùng DTTS và miền núi. Đa phần CBCCVC người DTTS ở vùng DTTS và miền núi sinh ra, lớn lên, học tập và làm việc ở quê hương, do vậy họ có khả năng giao tiếp, dân vận đối với