1.2. Một số vấn đề lý luận cơ bản về quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà
1.2.2. Nội dung quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nướ cở các đơn vị hành
Kinh phí chi thƣờng xuyên tại các đơn vị hành chính đƣợc đảm bảo từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc. Vì vậy nội dung quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại các đơn vị hành chính phải tuân thủ theo quy định của luật ngân sách và các văn bản về tài chính hiện hành. Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN phải đƣợc thực hiện ở tất cả các khâu của chu trình ngân sách (từ Lập dự toán ngân sách, Chấp hành ngân sách, quyết toán ngân sách và kiểm tra, kiểm tốn ngân sách); phải đảm bảo tính thống nhất trong thực hiện trong hệ thống ngân sách các cấp; phải đảm bảo tính cân đối của ngân sách; phải quản lý rành mạch, cơng khai để mọi đối tƣợng biết trong suốt chu trình ngân sách và phải đƣợc áp dụng cho tất cả các cơ quan tham gia vào chu trình ngân sách (cả ở cơ quan quản lý và cơ quan, đối tƣợng thụ hƣởng).
* Quản lý việc lập dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho đơn vị hành chính:
a. Mục tiêu của việc quản lý lập dự toán chi thƣờng xuyên
Đảm bảo lập dự toán chi thƣờng xuyên thực hiện: Đúng quy định hiện hành; đƣợc căn cứ trên điều kiện và nguồn kinh phí thực tế; tiết kiệm, tránh chồng chéo, lãng phí; đúng thời gian quy định; có thể thuyết minh, giải trình đƣợc về cơ sở pháp lý, chi tiết tính tốn.
b. Các căn cứ lập dự tốn chi thƣờng xuyên
Dự toán chi thƣờng xuyên là một bộ phận rất quan trọng của dự toán chi NSNN. Do vậy, khi lập dự toán chi thƣờng xuyên phải dựa trên những căn cứ sau:
Chủ trƣơng của Nhà nƣớc về duy trì và phát triển các hoạt động thuộc bộ máy quản lý Nhà nƣớc, các hoạt động sự nghiệp, hoạt động quốc phòng - an ninh và các hoạt động xã hội khác trong từng giai đoạn nhất định. Dựa vào căn cứ này sẽ giúp cho việc xây dựng dự toán chi thƣờng xun của NSNN có một cách nhìn tổng
qt về những mục tiêu và nhiệm vụ mà NSNN phải hƣớng tới. Trên cơ sở đó mà xác lập các hình thức, các phƣơng pháp phân phối nguồn vốn của NSNN vừa tiết kiệm, vừa đạt hiệu quả cao.
Dựa vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là các chỉ tiêu có liên quan trực tiếp đến việc cấp phát kinh phí chi thƣờng xuyên của NSNN kỳ kế hoạch. Đây chính là việc cụ thể hóa các chủ trƣơng của Nhà nƣớc trong từng giai đoạn thành các chỉ tiêu cho kỳ kế hoạch. Các chỉ tiêu này của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội kết hợp với các định mức chi thƣờng xuyên sẽ là những yếu tố cơ bản để xác lập dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN. Tuy nhiên, khi dựa trên căn cứ này để xây dựng dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN nhất thiết phải thẩm tra, phân tích tính đúng đắn, hiện thực, tính hiệu quả của các chỉ tiêu thuộc kế hoạch phát triển KTXH. Trên cơ sở đó, mà có kiến nghị điều chỉnh lại các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển KTXH cho phù hợp.
Khả năng nguồn kinh phí có thể đáp ứng cho nhu cầu chi thƣờng xuyên kỳ kế hoạch. Muốn dự đoán đƣợc khả năng này, ngƣời ta phải dựa vào cơ cấu thu NSNN kỳ báo cáo và mức tăng trƣởng của các nguồn thu kỳ kế hoạch. Nhờ đó mà thiết lập mức cân đối tổng quát giữa khả năng nguồn kinh phí và nhu cầu chi thƣờng xuyên của NSNN.
Các văn bản hƣớng dẫn và số kiểm tra do cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành. Thông qua đó nhằm đảm bảo tính thống nhất trong suốt q trình lập dự tốn ngân sách và có cơ sở cho tiến trình xây dựng, bảo vệ, tổng hợp dự tốn NSNN.
Các chính sách, chế độ chi thƣờng xun của NSNN hiện hành và dự đoán những điều chỉnh hoặc thay đổi có thể xảy ra trong kỳ kế hoạch. Đây sẽ là cơ sở pháp lý cho việc tính tốn và bảo vệ dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN. Đồng thời nó cũng tạo điều kiện cho q trình chấp hành dự tốn khơng bị rơi vào tình trạng hẫng hụt khi có sự điều chỉnh hoặc thay đổi một hay một số chính sách, chế độ chi nào đó.
Kết quả phân tích, đánh giá tình hình quản lý và sử dụng kinh phí chi thƣờng xun của năm trƣớc đó và số ƣớc thực hiện dự toán năm báo cáo sẽ cung cấp các thơng tin cần thiết cho việc lập dự tốn chi theo các phƣơng diện:
- Tính phù hợp của các định mức chi hay các chính sách, chế độ chi hiện hành; trên cơ sở đó mà hồn chỉnh bổ sung cho kịp thời.
- Tính phù hợp của các hình thức cấp phát, phƣơng thức quản lý tài chính đối với mỗi loại hình đơn vị. Từ đó đặt ra vấn đề cần cải tiến các hình thức cấp phát kinh phí và phƣơng thức quản lý tài chính sao cho tiên tiến hơn.
- Xem hƣớng gia tăng các khoản chi cả về tốc độ và cơ cấu thƣờng diễn ra nhƣ thế nào? Kết quả của các loại hoạt động đƣợc đảm bảo bởi nguồn kinh phí chi thƣờng xuyên của NSNN ra sao?
c. Phƣơng pháp lập dự tốn chi thƣờng xun
- Trình tự lập dự tốn
Q trình lập dự tốn chi thƣờng xuyên của NSNN đƣợc tiến hành theo các bƣớc cơ bản sau đây:
Thứ nhất, căn cứ vào quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ Tài chính hƣớng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự tốn NSNN; thơng báo số kiểm tra dự toán về tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng và tổng số thu, chi một số lĩnh vực quan trọng đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Căn cứ vào quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ, hƣớng dẫn của Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hƣớng dẫn việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phƣơng.
Bƣớc này còn đƣợc gọi là xác định và giao số kiểm tra từ cơ quan hành chính ở trung ƣơng và địa phƣơng cho các cơ quan chủ quản cấp ngành và Uỷ ban nhân dân cấp dƣới. Trên cơ sở đó, các bộ, ngành và Uỷ ban nhân dân các cấp đã đƣợc phân cấp về quản lý chi thƣờng xuyên của NSNN lại cụ thể hoá các định mức chi cho phù hợp với điều kiện cụ thể của mình, tiếp tục hƣớng dẫn cho các đơn vị dự toán trực thuộc, để các đơn vị này hƣớng dẫn theo hệ thống dọc cho xuống đến tận đơn vị dự tốn cấp cơ sở. Ví dụ: Bộ Nơng nghiệp và phát triển nông thôn sau khi nhận đƣợc văn bản hƣớng dẫn và số kiểm tra đƣợc giao để lập dự tốn kinh phí của ngành Nơng nghiệp, phải tiếp tục cụ thể hoá các mức chi; phƣơng pháp xác định các khoản chi hay khả năng tạo lập nguồn kinh phí; thời gian và cách thức lập, gửi, xét
duyệt dự tốn kinh phí; .v.v.. thành văn bản hƣớng dẫn của ngành gửi các đơn vị dự tốn cấp dƣới trực thuộc. Cơng việc này cịn tiếp tục diễn ra ở các đơn vị dự toán cấp II cho đến khi văn bản hƣớng dẫn và số kiểm tra đƣợc giao tới tận các đơn vị dự tốn cấp III thuộc Nơng nghiệp và phát triển nông thôn.
Với hệ thống ngân sách địa phƣơng qui trình giao số kiểm tra cịn diễn ra ở nhiều cấp ngân sách và nhiều đơn vị dự toán thuộc các cấp khác nhau cho đến khi nào đơn vị dự toán cơ sở (đơn vị dự toán cấp III) nhận đƣợc số kiểm tra và văn bản hƣớng dẫn lập dự tốn kinh phí, thì mới đƣợc coi là hồn tất cơng việc của bƣớc này.
Thứ hai, dựa vào số kiểm tra và văn bản hƣớng dẫn lập dự toán kinh phí, các đơn vị dự tốn cơ sở tiến hành lập dự tốn kinh phí của mình để gửi đơn vị dự tốn cấp trên hoặc cơ quan Tài chính.
Căn cứ vào mức độ phân cấp về chi thƣờng xuyên, cơ quan Tài chính các cấp ở địa phƣơng có trách nhiệm xem xét và tổng hợp dự tốn kinh phí của các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I của ngân sách cấp mình. Cụ thể là: phịng Tài chính cấp huyện có nhiệm vụ xem xét và tổng hợp dự toán kinh phí của các đơn vị dự tốn cấp I của ngân sách cấp huyện để lập dự toán chi thƣờng xuyên của ngân sách huyện; đồng thời báo cáo dự toán chi thƣờng xuyên của ngân sách huyện cho Sở Tài chính. Sở Tài chính có nhiệm vụ xem xét và tổng hợp dự tốn kinh phí của các đơn vị dự tốn cấp I của ngân sách cấp tỉnh và dự toán chi thƣờng xuyên của ngân sách các huyện để lập dự toán chi thƣờng xuyên của ngân sách tỉnh và báo cáo dự toán chi thƣờng xuyên của ngân sách tỉnh cho Bộ Tài chính.
Bộ Tài chính có trách nhiệm kiểm tra, tổng hợp dự tốn kinh phí của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng… với tƣ cách là đơn vị dự toán cấp I của ngân sách trung ƣơng cùng với dự toán chi thƣờng xuyên từ ngân sách các tỉnh (thành phố trực thuộc trung ƣơng) thành dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN.
Trong q trình tổng hợp, lập dự tốn NSNN, cơ quan Tài chính các cấp có trách nhiệm làm việc với các cơ quan, đơn vị dự toán trực thuộc để điều chỉnh các điểm thấy cần thiết trong dự tốn kinh phí mà các đơn vị đã lập. Nếu có ý kiến khác
nhau về dự toán chi thƣờng xuyên giữa Bộ Tài chính với các cơ quan ở trung ƣơng hoặc Uỷ ban nhân dân các tỉnh thì Bộ Tài chính phải trình Chính phủ hoặc Thủ tƣớng Chính phủ những ý kiến cịn khác nhau để quyết định theo thẩm quyền. Ở các địa phƣơng, nếu có ý kiến khác nhau giữa cơ quan tài chính và đơn vị dự tốn cấp I thuộc cấp hành chính nào, thì cơ quan tài chính cấp đó phải trình Uỷ ban nhân dân hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp đó quyết định.
Thứ ba, căn cứ vào dự toán chi thƣờng xuyên đã đƣợc cơ quan quyền lực nhà nƣớc đồng cấp thông qua và đã đƣợc sự chấp thuận của cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên; cơ quan tài chính sau khi xem xét điều chỉnh lại cho phù hợp sẽ đề nghị cơ quan quyền lực nhà nƣớc đồng cấp chính thức phân bổ và giao dự toán chi thƣờng xuyên cho mỗi ngành, mỗi cấp, mỗi đơn vị. Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 của Quốc hội khoá XI, thì Quốc hội phải phân bổ dự tốn ngân sách trung ƣơng; Hội đồng nhân dân các cấp phải phân bổ dự tốn ngân sách cấp mình. Việc lập dự tốn chi thƣờng xuyên chỉ đƣợc coi là hoàn tất và tuân thủ đúng qui định của Luật NSNN hiện hành khi vào thời điểm trƣớc ngày 31 tháng 12 của năm báo cáo, tất cả các đơn vị dự toán cấp III đã nhận đƣợc thơng báo về tổng số kinh phí theo dự tốn của đơn vị đã đƣợc duyệt và đơn vị đƣợc quyền sử dụng cho năm kế hoạch.
Với trình tự tiến hành nhƣ trên, quá trình lập dự tốn chi thƣờng xun vừa đảm bảo đƣợc tính khoa học, vừa đảm bảo đƣợc tính thực tiễn, đồng thời nó thể hiện rõ sự tôn trọng nguyên tắc thống nhất, tập trung và dân chủ trong quản lý NSNN thuộc về phạm vi của quản lý khoản chi này.
- Phương pháp xác định số chi thường xuyên của NSNN kỳ kế hoạch
Có 2 phƣơng pháp tính để xác định số chi thƣờng xuyên của NSNN kỳ kế hoạch. + Phuơng pháp tính tổng hợp:
Theo phƣơng pháp này thì số chi thƣờng xuyên kỳ kế hoạch cho mỗi loại hình, đơn vị sẽ đƣợc xác định dựa vào định mức chi tổng hợp (hay định mức phân bổ) dự kiến cho một đối tƣợng và số đối tƣợng bình qn đƣợc tính định mức. Tổng
số chi thƣờng xuyên cho các loại hình đơn vị sẽ là số chi thƣờng xuyên kỳ kế hoạch của NSNN. Có thể mơ tả phƣơng pháp này theo cơng thức sau:
n
CTK(MixDi )
i1
Trong đó: CTK : Số chi thƣờng xuyên kỳ kế hoạch của NSNN;
Mi : Định mức chi tổng hợp dự kiến cho một đối tƣợng thuộc loại hình đơn vị thứ i;
Di : Số đối tƣợng bình qn đƣợc tính định mức thuộc loại hình đơn vị thứ i.
Phƣơng pháp này có ƣu điểm là xác định số chi thƣờng xuyên trong dự toán chi của NSNN nhanh. Nhƣng ngƣợc lại nó cũng bộc lộ một nhƣợc điểm đó là tính chính xác khơng cao. Vì vậy, nó thƣờng đƣợc dùng cho cơ quan tài chính khi lập dự toán sơ bộ về chi NSNN kỳ kế hoạch. Đồng thời nó cũng cịn là một trong những cơ sở cho cơ quan tài chính khi tổng hợp dự tốn kinh phí của các đơn vị trực thuộc và quyết định chấp thuận số kinh phí do NSNN đảm bảo cho mỗi đơn vị trong năm kế hoạch.
+ Phuơng pháp tính theo các nhóm mục chi:
Trong cơng tác quản lý các khoản chi thƣờng xuyên của NSNN ngƣời ta thƣờng phân chia nội dung chi theo một số nhóm chi chủ yếu nhƣ sau:
- Chi cho con ngƣời trong mỗi một cơ quan, đơn vị (hay còn gọi là chi thanh tốn cho cá nhân);
- Chi cho nghiệp vụ chun mơn; - Chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản; - Các khoản chi khác.
*Quản lý việc chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho đơn vị hành chính
a. Khái niệm
Chấp hành dự tốn chi thƣờng xun là q trình sử dụng tổng hợp các biện pháp về kinh tế - tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu chi thƣờng xuyên đã đƣợc ghi trong kế hoạch (dự tốn NSNN) trở thành hiện thực. Qua đó, góp phần
thực hiện tốt các chỉ tiêu kinh tế - xã hội. Nhƣ vậy, có thể nói chấp hành NSNN là khâu quan trọng nhất, có ý nghĩa quyết định đến một chu trình quản lý NSNN
b. Mục tiêu của quản lý chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên NSNN
Mục tiêu cơ bản của việc tổ chức chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên của NSNN là đảm bảo phân phối, cấp phát và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả.
c. Căn cứ tổ chức chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên
Tổ chức chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên là một trong những nội dung quan trọng của chấp hành dự toán chi NSNN. Đây là khâu thứ hai của chu trình quản lý NSNN. Thời gian tổ chức chấp hành dự tốn NSNN ở nƣớc ta đƣợc tính từ ngày 01 tháng 1 đến hết ngày 31 tháng 12 năm dƣơng lịch. Trong q trình tổ chức chấp hành dự tốn chi thƣờng xuyên cần dựa trên những căn cứ sau:
Thứ nhất, dựa vào mức chi của từng chỉ tiêu (hoặc tổng mức chi nếu đó là
kinh phí đã nhận khốn) đã đƣợc duyệt trong dự tốn. Có thể nói đây là căn cứ mang tính quyết định nhất trong chấp hành dự tốn chi thƣờng xuyên của NSNN. Bởi lẽ, hầu hết nhu cầu chi thƣờng xuyên đã có định mức, tiêu chuẩn, đã đƣợc cơ quan quyền lực Nhà nƣớc xét duyệt và thông qua. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, cùng với việc tăng cƣờng quản lý Nhà nƣớc bằng pháp luật, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý NSNN ngày càng đƣợc hoàn thiện. Do đó chi tiêu của NSNN nói chung, chi thƣờng xuyên nói riêng ngày càng đƣợc luật hóa. Nhờ đó mà kỷ cƣơng trong công tác quản lý chi NSNN ngày càng đƣợc củng cố.
Thứ hai, dựa vào khả năng nguồn kinh phí có thể dành cho nhu cầu chi
thƣờng xun trong mỗi kỳ báo cáo. Riêng chi thƣờng xuyên của NSNN luôn bị giới hạn bởi khả năng huy động các khoản thu thƣờng xuyên. Do vậy, mặc dù các khoản chi thƣờng xuyên đã đƣợc ghi trong dự toán nhƣng một khi số thu thƣờng xuyên không đảm bảo vẫn phải cắt giảm một phần nhu cầu chi. Đây cũng là một trong những giải pháp thiết lập lại sự cân đối giữa thu và chi NSNN trong quá trình