Các nền kinh tế đang phát triển Armenia 7 6 El Salvador 5 8 Guatemala 3 7 Iran 0 6 Morocco 2 6 Nigeria 2 5 Sri Lanka 4 5 Uganda 4 5 WAEMU 4 6 Zambia 3 4
Philipines 0,39 0,51
Indonesia 0,75 0,63
Việt Nam 0,37 0,37
Nguồn: Arnone et al. (2006)
Theo như phương pháp của Crukierman (1992)
Chỉ số độc lập của NHNN Việt Nam thấp hơn so với Indonesia và Philipines tại cả trước và sau thời điểm lựa chọn thực hiện định hướng lạm phát mục tiêu. Hiện tại
65
mức độ độc lập của NHTW Indonesia và Philipines lần lượt là 0,63 và 0,51 điểm cao hơn so với Việt Nam ở mức 0,37 điểm (Bảng 3.4)
Đánh giá về mức độ độc lập của NHNN Việt Nam hiện nay: xét trên cả hai
phương diện định tính và định lượng thì mức độ tự chủ NHNN Việt Nam hiện nay vẫn còn đang ở mức độ rất thấp so với các quốc gia trong cùng khu vực cũng như so với các nền kinh tế đang phát triển khác. Sau khi chuyển đổi mơ hình hệ thống ngân hàng từ 1 cấp 2 cấp, kèm theo đó là Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước năm 1990, tính độc lập của NHNN Việt Nam bắt đầu xuất hiện. Mặc dù ban đầu mới chỉ là độc lập trong mục tiêu hoạt động căn bản là ổn định tiền tệ và tách biệt ra khỏi thị trường nợ sơ cấp của chính phủ. Tiếp theo đó là sự ra đời của Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997, trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung, thay đổi từ Luật sửa đổi - bổ sung của Luật NHNN năm 1997, Luật NHNN năm 2010; tính độc lập của NHNN ngày càng được khẳng định. Cho đến nay NHNN đã độc lập hơn trong tạm ứng ngân sách chính phủ, chịu trách nhiệm trong việc xác định lãi suất chính sách, khơng cịn bị ràng buộc chặt chẽ trong cơ cấu tổ chức. Gần đây nhất, Nghị định 156/2013/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đã nới lỏng hơn trong kiểm sốt của chính phủ về việc sử dụng các cơng cụ điều hành chính sách tiền tệ quốc gia của NHNN. Tuy nhiên, mức độ độc lập của NHNN Việt Nam vẫn còn thấp so với thế giới; về tự chủ chính trị, vẫn bị ràng buộc trong khn khổ pháp luật của chính phủ; về tự chủ kinh tế, mới bước đầu được nới lỏng trong việc sử dụng cơng cụ điều hành chính sách tiền tệ, chứ chưa thực sự độc lập, và chưa được độc lập trong việc được đưa ra các chính sách tiền tệ quốc gia.
3.2 ĐỊNH HƯỚNG VÀ KHUYẾN NGHỊ VỀ VIỆC TĂNG TÍNH ĐỘC LẬP CHO NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
3.2.1 Một số đề xuất khuyến nghị chính sách
Kinh nghiệm của những NHTW (tương đối) thành công và kết quả nghiên cứu hàn lâm gợi ý cho chúng ta một số nguyên lý cơ bản, làm nền tảng cho việc tăng cường tính độc lập cho NHTW Việt Nam. Các nguyên lý này bao gồm:
Nguyên tắc 1: Coi ổn định mặt bằng giá là mục tiêu cơ bản của chính sách tiền
tệ.
Để chính sách của NHTW có hiệu lực, nhất là trong điều kiện mức độ độc lập hạn chế và tồn tại nhiều khó khăn có tính cố hữu như chế độ tỷ giá gần như cố định, bộ ba bất khả thi hay nền kinh tế tiền mặt thì NHTW Việt Nam khơng nên theo đuổi quá nhiều mục tiêu như hiện nay. Ngay cả trong trường hợp bị bắt buộc phải theo đuổi nhiều mục tiêu thì ổn định giá cả vẫn phải được coi là mục tiêu ưu tiên hàng đầu vì suy đến cùng, ổn định giá cả là điều kiện tiên quyết để thực hiện các mục tiêu khác như ổn định trị đồng nội tệ, tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm.
Nguyên tắc 2: Kiểm sốt chặt việc NHTW cho chính phủ vay trực tiếp
Như đã phân tích ở trên, ln cần một sự tách bạch giữa chức năng in tiền của NHTW và chức năng tiêu tiền của Bộ Tài chính. Ở Việt Nam hiện nay sự tách bạch này chưa có và NHNN vẫn phải chạy theo kế hoạch đầu tư (do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì) và kế hoạch huy động nguồn tài trợ cho các chương trình của nhà nước (do Bộ Tài chính chủ trì). Tất nhiên sự phối hợp, thậm chí trong một mức độ nào đó, sự thỏa hiệp giữa các cơ quan chức năng của chính phủ là cần thiết, nhưng chỉ nên được cho phép trong chừng mực sự thỏa hiệp này không làm phương hại đáng kể đến các điều kiện ổn định vĩ mô như lạm phát, tỷ giá, và dự trữ ngoại hối. Để thực hiện được điều này, cần có những thể chế chặt chẽ quy định điều kiện, quy mơ, và mục đích sử dụng các khoản vay của chính phủ từ NHTW. Rõ ràng là Quốc hội với thẩm quyền quyết định chính sách tài chính - tiền tệ quốc gia phải đóng vai trị quan trọng trong việc chuẩn y và giám sát các khoản vay có tính ngoại lệ này.
Ngun tắc 3: Tăng cường năng lực kỹ trị cho NHTW.
Một cách thực tế, trong hệ thống thể chế hiện tại của Việt Nam, khơng thể địi hỏi NHTW được độc lập hoàn toàn về mặt pháp lý. Nói cách khác, trong điều kiện
hiện tại, để đảm bảo sự tương thích nội tại của hệ thống quản lý nhà nước thì NHTW vẫn phải trực thuộc Chính phủ. Tuy nhiên, điều này khơng nhất thiết cản trở NHTW thực hiện tốt những chức năng cơ bản của mình. Nếu như hai nguyên tắc trên được tuân thủ và NHTW được tăng cường năng lực kỹ trị một cách thích đáng thì NHTW vẫn có khả năng đưa ra những chính sách tiền tệ kịp thời và đúng đắn.
Một số khuyến nghị khác
Trong dài hạn, để xây dựng NHNN thành một NHTW hiện đại thì nhất thiết phải tăng cường tính độc lập, đồng thời nâng cao năng lực điều hành chính sách tiền tệ cho NHNN. Song song với nỗ lực tăng cường tính độc lập về cơng cụ chính sách cho NHTW thì cũng cần phải xây dựng những thể chế để cải thiện tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, và uy tín cho. Đồng thời, cũng cần lưu ý rằng hiệu lực của chính sách tiền tệ khơng chỉ phụ thuộc vào chính sách đúng đắn mà cịn phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả của các cơng cụ của chính sách tiền tệ - mà điều này lại phụ thuộc vào điều kiện thị trường tài chính, cụ thể là khung pháp lý, độ sâu của hệ thống tài chính và năng lực của những tác nhân trên thị trường tài chính. Điều này có nghĩa là tiếp tục phát triển khu vực tài chính phải được coi là một bộ phận hữu cơ trong chính sách tổng thể tăng cường hiệu quả hoạt động của NHTW.
Cần có sự phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Nếu coi việc ổn định mặt bằng giá là mục tiêu chính sách hàng đầu của NHTW thì rõ ràng là chính sách tiền tệ và tài khóa phải được hợp tác vì từ góc độ lý thuyết cũng như trên thực tế ở Việt Nam, chính sách tài khóa chính là tác nhân quan trọng (nếu khơng nói là quan trọng nhất) ảnh hưởng tới mặt bằng giá cả. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, sự phối hợp này khơng đồng nghĩa là chính sách tiền tệ phải chạy theo chính sách tài khóa. Trái lại, cần có một cơ chế thơng tin và đối thoại giữa hai cơ quan chịu trách nhiệm chính về điều hành chính sách vĩ mơ của quốc gia là Bộ Tài chính và NHTW.
3.2.2 Định hướng xây dựng NHTW độc lập tại Việt Nam
Hiện nay, NHNN là một cơ quan nhà nước trực thuộc Chính phủ, do vậy NHNN thiếu tính độc lập trong thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Do đó, tăng cường tính độc lập cho NHNN là mục tiêu cần hướng tới nhằm đạt được hiệu quả trong thực thi CSTT và ổn định thị trường tài chính tiền tệ. Vấn đề đặt ra là NHNN cần độc lập như thế nào, mức độ ra sao cho phù hợp với điều kiện thực tiễn về thể chế
chính trị, kinh tế - xã hội của Việt Nam. Từ bài học của mơ hình tổ chức NHTW các nước Mỹ, Châu Âu, Nhật Bản, New Zealand, Malaysia và Trung Quốc, có thể thấy rõ rằng:
- Thứ nhất, sự độc lập này không thể đến từ một quyết định thuần tuý, từ văn
bản giấy tờ mà phải đến từ việc thiết kế hệ thống, thể chế, nội dung của NHNN, cấu
trúc lại bộ máy của NHNN.
- Thứ hai, sự độc lập này chỉ có tính chất tương đối. Nói “tương đối” là bởi vì
trong hệ thống quản lý kinh tế của chúng ta, có những chỉ tiêu kinh tế đan xen nhau.
Do đó, những chỉ tiêu kinh tế của NHNN còn phải phụ thuộc vào cả nền kinh tế. Thế
nên điều quan trọng là tạo điều kiện cho NHNN độc lập để nó điều hành tốt,
thực hiện
đúng chức năng của nó. Cịn những cơng việc, vấn đề địi hỏi có sự phối hợp thì cũng
khơng nên địi hỏi sự độc lập ở đây.
- Thứ ba, vấn đề của NHNN Việt Nam ta không nằm ở chỗ lựa chọn mơ hình
NHTW nào mà lựa chọn cấp độ độc lập tự chủ nào cho phù hợp với NHNN
trong bối
cảnh hiện nay.
- Thứ tư, những kinh nghiệm học được từ mơ hình NHTW ở các quốc gia trên
thế giới chưa hẳn là thích hợp để áp dụng cho thực trạng Việt Nam hiện nay. Gần đây, Chính phủ đã ban hành nghị định 156/2013/NĐ-CP về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, nới lỏng hơn trong kiểm soát của chính phủ về việc sử dụng các cơng cụ điều hành chính sách tiền tệ quốc gia của NHNN (Điều 2 - khoản 4: Xây dựng chỉ tiêu lạm phát hàng năm để trình Chính phủ; sử dụng các cơng cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, bao gồm: Tái cấp vốn,lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở và các công cụ, biện pháp khác để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia).
Xét tính độc lập của NHNN Việt Nam theo thang đo của IMF, sau nghị định 156/2013/NĐ-CP có hiệu lực từ tháng 12 năm 2013, NHNN Việt Nam đã tăng mức
trong quá trình chuyển đổi mạnh mẽ, thì việc dự báo dựa trên các biến số kinh tế - tài chính là rất khó khăn. Bên cạnh đó, năng lực thống kê và dự báo của chúng ta hiện vẫn cịn rất hạn chế. Vì vậy, mức độ độc lập này khơng phù hợp với NHNN Việt Nam ít nhất là trong thời gian trung hạn.
- Với cấp độ độc lập thứ hai, “độc lập tự chủ trong thiết lập chỉ tiêu hoạt động”, tương tự như lý do vừa nêu ở trên, cấp độ độc lập tự chủ này cũng tỏ ra không phù hợp với NHNN Việt Nam trong giai đoạn trước mắt. Tuy nhiên, trong tương lai, cấp độ độc lập này có thể được cân nhắc, xem xét khi điều kiện cho phép (các biến số kinh tế - tài chính đã trở nên ổn định hơn; năng lực thống kê, dự báo được cải thiện).
-Với thực tế hiện nay, NHNN là một cơ quan của Chính phủ, Thống đốc NHNN là Thành viên của Chính phủ và chức năng nhiệm vụ của các bộ, ngành hiện nay thì mức độ độc lập trong thực thi CSTT nên ở mức tự chủ trong việc lựa chọn công cụ điều hành là phù hợp hơn cả. Tại Quyết định 112 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến 2020 cũng đã ghi rõ “ Ngân hàng Nhà nước độc lập, tự chủ trong việc xây dựng, điều hành chính sách tiền tệ, lãi suất và tỷ giá hối đoái”.
Ở mức độ tự chủ này, Ngân hàng Nhà nước có đủ thẩm quyền để quyết định cung tiền, lựa chọn các công cụ CSTT một cách tốt nhất sao cho đạt được các tiêu chí về CSTT, cơ chế tỷ giá và lạm phát được Chính phủ hoặc Quốc hội giao trên cơ sở ý kiến đệ trình của NHNN. Sở dĩ phải giao cho NHNN thẩm quyền quyết định cung tiền, lựa chọn các công cụ CSTT trong điều hành là vì xuất phát từ thực tế là các thơng tin kinh tế có tác động đến tiền tệ và các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô thu thập được, nói chung là khơng có sự hồn hảo và những đặc tính kỹ thuật của thị trường tài chính là rất phức tạp, địi hỏi cơ quan quản lý phải có tính linh hoạt, mềm dẻo trong cách tiếp cận, quyết định nhanh trước những thay đổi của thị trường. Điều này càng có sức thuyết phục hơn khi mà các NHTW đang nhanh chóng tiến tới sử dụng các cơng cụ gián tiếp để đạt tới các mục tiêu chính sách tiền tệ của họ. Hình thức tự chủ này cũng địi hỏi NHNN phải có một sự hiểu biết sâu sắc về sự vận hành của các thị trường tài chính và các công cụ quản lý vốn khả dụng của hệ thống ngân hàng, năng lực phân tích và dự báo.
Ngồi ra, hình thức tự chủ này cịn cho phép có sự phối hợp hài hồ giữa chính sách tiền tệ với các mục tiêu của chính sách kinh tế tổng thể của một nước trong một
giai đoạn nhất định, thường từ 3 tới 5 năm. Đồng thời nâng cao tính trách nhiệm của NHNN trong việc giải trình đầy đủ những hành động của mình về chính sách tiền tệ trước Quốc hội và Chính phủ, tính cơng khai minh bạch đầy đủ về hoạt động của NHNN. Nhưng mặt khác nó cũng hạn chế sự can thiệp của các nhà chính trị đến các quyết sách cuả NHNN
3.2.3 Khuyến nghị về lộ trình xây dựng NHTW độc lập tại Việt Nam
3.2.3.1Trong ngắn hạn
Trong thời gian trước mắt, nhằm tăng tính độc lập của NHNN trong khuôn khổ các quy định của Luật NHNN 2010, cần tập trung vào các vấn đề sau:
Một là, xác định rõ mục tiêu hoạt động cho NHNN. Điều 4, Luật NHNN 2010
có nêu rõ: “Hoạt động của NHNN nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an tồn, hiệu quả của hệ thống thanh tốn quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Có thể nói, các mục tiêu hoạt động của NHNN được quy định trong Luật có phần “ơm đồm”. Bởi lẽ, mục tiêu tối cao của NHTW là bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền, những mục tiêu còn lại là hệ quả của việc đạt được các mục tiêu nêu trên. Chính bởi vậy, chỉ nên xác định mục tiêu của NHNN đó là “bảo đảm an tồn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế”. Điều này đặc biệt có ý nghĩa vì mục tiêu có rõ ràng thì NHTW mới có thể kiểm sốt được rủi ro trong lĩnh vực quản lý của mình. Hơn nữa, như trên đã đề cập, việc theo đuổi quá nhiều mục tiêu sẽ hạn chế năng lực và tính chủ động của một NHTW.
Hai là, NHNN phải thực sự được độc lập trong quyết định thực thi chính sách
và
việc lựa chọn công cụ điều hành. Thống đốc phải được trao quyền quyết định trong việc
thực thi các CSTT và tự chịu trách nhiệm về các quyết định đó mà khơng cần phải thơng
qua Chính phủ. Đồng thời, NHNN phải được trao đầy đủ thẩm quyền trong việc lựa chọn các công cụ điều hành CSTT một cách linh hoạt và phù hợp nhất cũng như kiểm soát tất cả các cơng cụ có ảnh hưởng tới các mục tiêu của CSTT, nhất là về vấn đề chống lạm phát, để có thể đạt được các mục tiêu CSTT mà Chính phủ hay Quốc hội đã
sách. Tất nhiên, song song với các thẩm quyền được trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về kết quả điều hành CSTT và thực hiện các chức năng của NHTW.
Ba là, NHNN cần độc lập hơn trong quan hệ với ngân sách. Để đảm bảo hiệu
quả
của CSTT, những nhiệm vụ khác như tạm ứng chi ngân sách hay tài trợ trực tiếp cho