Tính từ năm 1994 là năm đầu tiên Việt Nam nhận được vốn ODA đến nay là 15 năm. Nguồn vốn ODA được huy động từ 20 nhà tài trợ, trong đó nổi lên các nhà tài trợ chủ yếu là EU, Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển châu Á.
Trong 15 năm, thông qua các ký kết vốn ODA đạt tới 11.818 triệu đơ la Mỹ (trong đó vốn nước ngồi là 8.028 triệu đơ la Mỹ, cịn lại là vốn đối ứng trong nước) đã mang lại tác dụng lớn lao thay đổi cơ bản bộ mặt hạ tầng kinh tế với 99 dự án, trong đó 68 dự án đã hoàn thành với tổng mức đầu tư là 3.580 triệu đô la Mỹ.
Năm 2009, bất chấp nhiều sự trục trặc trong việc tiếp nhận và thực hiện nguồn vốn ODA, Việt Nam vẫn nhận được cam kết đầu tư mạnh mẽ từ các nhà tài trợ với số vốn 5,01 tỉ đô la Mỹ. Tuy nhiên, cũng có thể, sau chiều hướng cam kết ODA ưu đãi của các nhà tài trợ đạt đến đỉnh điểm, trong những năm tới, nguồn vốn này sẽ ít dần cho đến khi chấm dứt hẳn, khi nền kinh tế Việt Nam thoát khỏi ngưỡng của một quốc gia nghèo.
Trong khi đó nhu cầu xây dựng các cơng trình bằng nguồn vốn này vẫn đang lớn. Trong thời gian ít ỏi cịn lại đón nhận nguồn vốn, vấn đề quan trọng là phải làm thế nào tìm ra biện pháp để sử dụng hữu hiệu nhất. Nên chăng biện pháp này bắt đầu từ việc Chính phủ rà sốt lại các dự án, các nhu cầu để rót nguồn vốn vào những cơng trình thực sự có lợi cho sự phát triển của nền kinh tế dựa trên sự quy hoạch cụ thể và phù hợp về chiến lược phát triển giao thông. Không nên coi ODA như một thứ trời cho để dàn trải đồng đều. Càng không nên coi ODA là nguồn hỗ trợ thuần túy, dẫn đến sử dụng kém hiệu quả, lãng phí không trả được nợ và cuối cùng là bị lệ thuộc vào bên ngồi.
Tuy chính phủ đã phân cấp các hạng mục cơng trình theo quy mơ cho địa phương và trung ương nhưng vấn đề kiểm soát và điều hành nguồn vốn này rất quan trọng, địi hỏi cần có người và cơ quan đủ năng lực để điều hành và kiểm sốt. Đây chính là điều kiện cần thiết để ngăn chặn bàn tay đen lợi dụng kẽ hở trong việc quản lý và thực hiện vốn ODA để thao túng, tham nhũng.
Thu hút, tranh thủ tối đa nguồn vốn từ bên ngoài như ODA là cần thiết song quan trọng hơn cả là điều phối và sử dụng ra sao để nguồn vốn này được sử dụng có hiệu quả và có trách nhiệm để tránh việc gánh chịu “cái giá phải trả cho sự thất bại”.
3. 3.1. Hồn thiện mơi trường pháp lý về thu hút, quản lý và sử dụng ODA ODA
Hiện tại nguồn vốn ODA là nguồn vốn vay nợ hỗ trợ nước ngoài chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng nguồn vốn vay nước ngoài của Việt Nam. Để sử dụng hiệu quả nguồn vốn này, việc sớm hoàn thiện cơ sở pháp lý cũng như xác lập cơ chế phối hợp giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trong việc quản lý, sử dụng, giám sát vốn ODA là vô cùng quan trọng.
Hiện nay, Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức đang được coi là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc sử dụng ODA hiệu quả. Thay đổi lớn nhất của Quy chế này so với những văn bản trước là mở rộng phân cấp phê duyệt dự án/chương trình ODA mà vẫn giữ được nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở phân cấp tăng cường trách nhiệm, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ và phát huy tính chủ động của các cấp, cơ quan quản lý ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện. Theo tinh thần đó , Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trong đó có phân cơng trách nhiệm và quyền hạn cụ thể cho từng cơ quan với một cơ chế phối hợp nhịp nhàng, cụ thể Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối về điều phối, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA; Bộ Tài Chính thực hiện chức năng quản lý tài chính đối với nguồn vốn này; Bộ Ngoại Giao, Bộ Tư Pháp, Ngân hàng Nhà nước, Văn phịng Chính phủ... tham
gia quản lý nhà nước về ODA theo chức năng và nhiệm vụ cụ thể của mình trong chu trình ODA; các Bộ, ngành và địa phương với vai trò cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm quản lý và tổ chức thực hiện các chương trình , dự án ODA thơng qua chủ dự án và Ban quản lý dự án .
Về khung thể chế pháp lý, công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA từ năm 1994 đến nay được thực hiện trên cơ sở các Nghị định của Chính phủ. Trong 15 năm qua Chính phủ đã ban hành 4 Nghị định về quản lý và sử dụng ODA (Nghị định 20/CP (1994), Nghị định 87/CP (1997), Nghị định 17/2001/NĐ-CP (2001) và Nghị định 131/2006/NĐ-CP (2006)) đáp ứng đòi hỏi từ thực tiễn cung cấp và tiếp nhận nguồn vốn ODA ở từng thời kỳ.
Bên cạnh đó, việc quán triệt và thực hiện đầy đủ các văn bản pháp quy về ODA cũng đóng vai trị vơ cùng quan trọng trong việc thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA vào phát triển kinh tế xã hội. Trong thời gian qua, mặc dù đã có những tiến bộ trong việc hồn thiện thể chế song việc đưa các văn bản pháp quy về quản lý và sử dụng vốn ODA vào cuộc sống vẫn là một thách thức, đặc biệt đối với các tỉnh nghèo, vùng sâu, vùng xa vẫn thường tiếp nhận vốn ODA thơng qua các chương trình, dự án ô do các bộ, ngành trung ương làm quản lý. Trong bối cảnh phân cấp mạnh mẽ cho các cơ quan chủ quản, các tỉnh này vẫn chưa phát huy được tính chủ động trong việc đề xuất và lựa chọn những dự án ưu tiên sử dụng vốn ODA, bộc lộ những hạn chế về năng lực chuyên môn và sự phối hợp kém hiệu quả giữa Sở, ngành ở tất các các khâu trong chu trình ODA (xây dựng, thẩm định, tổ chức và thực hiện dự án).
Việc tách bạch vai trò và trách nhiệm của cơ quan chủ quản, chủ đầu tư, Ban QLDA theo tinh thần của Nghị định 131/2006/NĐ-CP chưa thực hiện nghiêm túc và đầy đủ, vẫn tồn tại tình trạng một cơ quan đóng hai vai (Cơ
quan chủ quản đồng thời là chủ đầu tư, chủ đầu tư đồng thời là Ban QLDA).
Điều này dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi cịi” trong việc ra các quyết định.
Nhiều bộ, ngành và địa phương chưa nắm vững các quy định tổ chức quản lý các chương trình, dự án ơ (chủ trương trình, dự án và Ban QLDA ơ;
chủ trương trình, dự án và Ban QLDA thành phần). Việc chuyển đổi các Ban
QLDA theo quy định tại Thơng tư 03/2007/TT-BKH cịn chậm và mang tính hình thức.
Bên cạnh đó, nên chăng đã đến lúc Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước về ODA sớm xem xét việc thành lập một cơ quan đầu mối quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam nhằm hợp nhất vai trò quản lý hiện nay giữa các Bộ vào một đầu mối. Cơ quan này sẽ có trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ trong việc kiện tồn và giám sát có hệ thống tồn bộ các hoạt động của các PMU và toàn bộ nguồn vốn ODA tại tất cả các bộ, ngành, uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố.
3.3.2. Đẩy mạnh công tác chống tham nhũng
Sự cố PMU 18 cùng hành động ngừng cung cấp hỗ trợ phát triển chính thức của chính phủ Nhật Bản cộng với vụ tập đoàn PCI (Pacific Consultants International) của Nhật đã hối lộ đến 15% giá trị dự án cho quan chức Việt Nam để được trúng thầu dự án đại lộ Đông Tây (theo
http://www.amchamvietnam.com) đã gióng lên một hồi chuông về tình trạng
tham nhũng trong các dự án sử dụng vốn ODA tại Việt Nam trong những năm qua. Những vụ việc trên đã ảnh hưởng sâu sắc đến lòng tin của các nhà tài trợ quốc tế. Đại diện phía EU bày tỏ: "Việt Nam cịn nhiều việc phải làm trong lĩnh vực cải cách hành chính cơng. EU chờ đợi những chủ trương lãnh đạo của Chính phủ, có thể dưới dạng một kế hoạch hành động cụ thể để giúp các cơ quan chính quyền trung ương và địa phương xác định những ưu tiên và thực thi có hiệu quả những hoạt động chủ chốt. Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong lĩnh vực tài chính sẽ góp phần giảm thiểu khả năng tham nhũng". Trước thực tế đó, Việt Nam đã có những cam kết mạnh mẽ cũng như những hành động cụ thể nhằm củng cố lòng tin của các nhà tài trợ quốc tế. Chính phủ Việt Nam khẳng định luôn trân trọng từng đồng vốn ODA và bảo đảm thực hiện các cam kết
với trách nhiệm cao với các nhà tài trợ. Chính phủ Việt Nam cam kết nỗ lực và tập trung chỉ đạo để nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng nguồn ODA.
Tại cuộc họp Nhóm các nhà tài trợ quốc tế năm 2009 vừa qua, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng nhấn mạnh: “Nhân danh Trưởng ban Chỉ đạo phịng chống tham nhũng, tơi khẳng định chính phủ Việt Nam sẽ thực hiện có hiệu quả cơng tác phịng chống tham nhũng. ODA của các nhà tài trợ là tiền đóng góp của nhân dân các bạn và là nguồn vốn vay ưu đãi. Vì vậy, chúng tơi phải có trách nhiệm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này để thế hệ trẻ của Việt Nam sau 30-40 năm nữa không phải lên án thế hệ trước đã vay mượn và sử dụng khơng hiệu quả nguồn vốn nước ngồi”.
Trong thời gian qua, chính phủ Việt Nam đã có những hành động tích cực trong cơng tác phịng chống tham nhũng. Việt Nam đã có nhiều cải cách thủ tục để sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA, việc ban hành các luật Đầu tư, Doanh nghiệp, Đấu thầu, Xây dựng… và các nghị định hướng dẫn thi hành các bộ luật này nhằm tạo thuận lợi tối đa cho các nhà tài trợ quốc tế tại Việt Nam.
Liên quan đến vụ tham nhũng ở PMU18 mà đông đảo các nhà tài trợ nêu ra, Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng khẳng định: “Chính phủ Việt Nam sẽ làm đến cùng, xử lý nghiêm minh đúng người, đúng tội và cơng bố cho tồn dân biết. Các cơ quan kiểm toán của Việt Nam sẽ kiểm toán những dự án ở PMU18, nếu phát hiện sai sót sẽ yêu cầu nhà thầu sửa chữa để bảo đảm cho các cơng trình sử dụng vốn ODA khơng bị ảnh hưởng chất lượng”.
Chính phủ cũng đã đề ra 5 biện pháp cụ thể chống tham nhũng gồm: đẩy mạnh minh bạch, mở rộng dân chủ để nhân dân và các phương tiện thông tin đại chúng giám sát công tác đầu tư và sử dụng nguồn vốn, xử lý nghiêm minh phạm tội, xây dựng đội ngũ phòng chống tham nhũng, cải cách tiền lương. Các biện pháp này đã và đang được các bộ ngành có liên quan nghiêm túc thực thi.
Việt Nam đã và đang nỗ lực thực hiện các biện pháp đồng bộ hóa, minh bạch hóa và tăng cường giám sát trong quy trình thu hút và sử dụng ODA để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Có thể nói, việc thơng qua Nghị
định 131 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn ODA được xem là cam kết rõ ràng nhất của Việt Nam đối với các nhà tài trợ. Nghị định này phân cấp mạnh mẽ việc quản lý, sử dụng và bố trí nguồn vốn ODA, u cầu chủ trương trình hay dự án phải thoả mãn các tiêu chí là đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA và nguồn vốn đối ứng, đồng thời phải là người quản lý, sử dụng cơng trình sau khi chương trình, dự án kết thúc.
3.3.3. Cần sự phối hợp đồng bộ trong giải ngân
Về tình hình giải ngân, Chính phủ đã chỉ đạo các cơ quan liên quan thực hiện các giải pháp hữu hiệu nhằm đơn giản hố thủ tục, giảm chi phí giao dịch… đẩy nhanh tốc độ giải ngân và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA. Tuy vậy, trong thực tế mức giải ngân ODA diễn ra không đều giữa các lĩnh vực. Những dự án thuộc lĩnh vực điện, giao thông, nơng nghiệp và phát triển nơng thơn nhìn chung có mức giải ngân khá, trong khi dự án thuộc lĩnh vực phát triển đơ thị, tài chính - ngân hàng, giáo dục lại thường chậm. Có nhiều nguyên nhân, cả chủ quan lẫn khách quan, song tốc độ giải ngân phần lớn phụ thuộc vào năng lực của các ban quản lý dự án, quy định của nhà tài trợ, sự quan tâm của chính quyền địa phương cũng như điều kiện đặc thù của lĩnh vực tiếp nhận vốn. Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhận định, tỷ lệ giải ngân ở Việt Nam cịn thấp so với mức trung bình của khu vực. So với mức giải ngân bình quân của khu vực, thì mức giải ngân của Việt Nam hiện mới chỉ bằng khoảng 70-80%. Đương nhiên, sự chậm trễ trong triển khai thực hiện các chương trình, dự án đã làm giảm hiệu quả đầu tư, gây lãng phí lao động, chi phí quản lý và phát sinh xáo trộn trong việc thực hiện quy hoạch tổng thể các ngành, địa phương. Điều đó cịn ảnh hưởng đến lịng tin của nhà tài trợ, trong bối cảnh việc tiếp cận lượng vốn tồn cầu ngày càng khó khăn hơn cũng như có sự cạnh tranh gay gắt trong thu hút ODA giữa các nước nghèo.
Từ thực tiễn trên, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang khẩn trương nghiên cứu, áp dụng một số giải pháp để tăng tốc độ giải ngân trong thời gian tới. Giải pháp hàng đầu là các bộ, ngành và địa phương phải quán triệt, thực hiện đầy đủ những quy định về quản lý, sử dụng vốn ODA, phối hợp chặt chẽ với Tổ cơng
tác ODA của Chính phủ để tháo gỡ những vướng mắc. Đối với những hợp đồng xây dựng chịu ảnh hưởng do biến động giá, nhất là nguyên, vật liệu xây dựng, nhiên liệu, nếu được nhà tài trợ chấp thuận cho điều chỉnh giá, các cơ quan hữu quan cần phối hợp khẩn trương hoàn tất thủ tục pháp lý để đẩy nhanh tốc độ thực hiện dự án. Trong trường hợp không thỏa thuận được với nhà tài trợ chủ dự án phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ cho phép sử dụng vốn đối ứng để bổ sung phần thiếu hụt...
Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng xem xét cải tiến cơ chế bố trí vốn đối ứng phù hợp và linh hoạt với hoàn cảnh thực tế, tạo thuận lợi hơn trong việc tiếp nhận, thực thi của các cấp, đơn vị liên quan. Mặt khác, Bộ sẽ tổ chức những khóa đào tạo nâng cao năng lực cán bộ cơ quan quản lý ODA ở các cấp theo hướng chuyên nghiệp, phù hợp thông lệ quốc tế… Đặc biệt, các bộ, ngành và địa phương sẽ phối hợp trong giải quyết một số vấn đề "nóng", phức tạp như di dân, giải phóng mặt bằng, tái định cư, định mức chi phí quản lý, xây dựng.
Ngồi ra, việc Chính phủ tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức hỗ trợ sử dụng cơ sở dữ liệu về hỗ trợ phát triển (DAD Việt Nam) tại địa chỉ
www.dad.mpi.gov.vn , để báo cáo tình hình ký kết và giải ngân, góp phần hài hịa hóa thủ tục trên diện rộng trong cộng đồng tài trợ ODA cho Việt Nam. Nhằm phát triển sự hợp tác trên cơ sở đồng thuận, sắp tới Việt Nam và nhà tài trợ cũng sẽ phối hợp để tiến tới thực hiện chính sách một cửa đối với dự án sử dụng vốn ODA.
3.3.4. Nỗ lực đổi mới, ban hành các quy định nhằm nâng cao hiệuquả và hài hoà các thủ tục hỗ trợ quả và hài hoà các thủ tục hỗ trợ
Trong thời gian qua, đặc biệt năm 2006 đã đánh dấu sự nỗ lực vượt bậc của các nhà tài trợ và chính phủ Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả và hài hoà thủ tục hỗ trợ. Năm 2006, chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định 131/2006/NĐ-CP về quản lý và sử dụng vốn ODA; đồng thời sửa đổi, bổ sung Nghị định