Mặc dù KTNN ra đời từ năm 1994 trên cơ sở Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, nhằm thực hiện kiểm tra, kiểm sốt các hoạt động tài chính cơng trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi. Sau hơn 10 năm hoạt động và phát triển, cơ sở pháp lý cho hoạt động, kiểm tra, kiểm sốt về tài chính và tài sản nhà nước của KTNN là Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 đã bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, nhất là về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của KTNN cũng như loại hình kiểm tốn mà KTNN được thực thi. Để giải quyết vấn đề này, ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 93/2003/NĐ-CP, bổ sung một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức so với Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, theo đó, KTNN được bổ sung kiểm tốn tính tn thủ pháp luật và tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước và tài sản nhà nước. Như vậy, một phần chức năng kiểm toán hoạt động của KTNN Việt Nam đã được hình thành từ năm 2003 và chức năng này được nêu rõ trong Luật KTNN được Quốc hội đã thơng qua năm 2005 và có hiệu lực từ 01/01/2006, cụ thể tại Điều 4 Luật KTNN quy định “kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm tốn để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”; Điều 14 quy định: “KTNN có chức năng kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm tốn tn thủ,
kiểm tốn hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước” và Điều 39 quy định nội dung kiểm tốn hoạt
động gồm: Tình hình thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động; việc bảo đảm, quản lý và sử dụng các nguồn lực; hệ thống kiểm sốt nội bộ; các chương trình, dự án, các hoạt động của đơn vị được kiểm toán; tác động của mơi trường bên
ngồi đối với tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của đơn vị được kiểm toán.
3.1.2. Thực trạng tổ chức thực hiện KTHĐ của Kiểm toán Nhà nƣớc
Qua gần 20 năm trưởng thành và phát triển, nhất là khi Luật KTNN có hiệu lực, KTNN nước đã tăng cường hoạt động kiểm toán cả về diện rộng và chiều sâu, thực hiện cả 3 loại hình kiểm tốn: Kiểm tốn tài chính, Kiểm tốn tn thủ và Kiểm toán hoạt động.
Để tạo tiền đề cho KTHĐ trở thành một nhiệm vụ thường xuyên trong kế hoạch kiểm toán hàng năm, trong những năm vừa qua, KTNN đã tiến hành lồng ghép một số mục tiêu, nội dung KTHĐ trong các cuộc kiểm toán chuyên đề được dư luận xã hội quan tâm, như: Chương trình giảm nghèo nhanh và bền vững theo Nghị quyết 30a/2008/NQ-CP của Chính phủ; Chính sách hỗ trợ người nghèo về nhà ở; kinh phí sự nghiệp mơi trường, quản lý sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quản lý, sử dụng, khai thác tài nguyên khoáng sản... Qua các cuộc kiểm toán này, KTNN đã phát hiện, đánh giá và kiến nghị khắc phục những tồn tại, bất cập của cơ chế, chính sách kinh tế-xã hội. Những cuộc kiểm toán chuyên đề này đã bước đầu mang lại những kết quả đáng khích lệ, những kiến nghị về bất cập của cơ chế, của các văn bản hướng dẫn của các cơ quan quản lý nhà nước, những kiến nghị về yếu kém của các hệ thống quản lý đã mang lại những lợi ích to lớn và lâu dài, được Quốc hội, Chính phủ đánh giá cao. Thơng qua kết quả của các cuộc kiểm toán hoạt động lồng ghép và kết quả kiểm toán chuyên đề do KTNN thực hiện trong những năm qua có thể đánh giá khái quát kết quả đạt được như sau:
Thứ nhất, về mục tiêu các cuộc kiểm tốn: Bên cạnh mục tiêu xác định
tính đúng đắn, trung thực của các số liệu; đánh giá tính tuân thủ hệ thống các văn bản về quản lý tài chính hiện hành của nhà nước; kiến nghị xử lý các sai phạm về cơng tác quản lý kinh tế, tài chính tại các đơn vị được kiểm toán...như các cuộc kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm tốn tn thủ thì với các cuộc kiểm toán hoạt động đã coi trọng hơn đến mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của đơn
vị được kiểm toán. Đây là mục tiêu quan trọng nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả trong quá trình quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước. Qua kết quả kiểm toán, đã đưa ra các ý kiến đánh giá, nhận xét giúp các đơn vị sử dụng kinh phí đúng mục đích nhằm tiết kiệm các nguồn lực tài chính góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và các chương trình, dự án. Đồng thời hoạt động kiểm tốn góp phần khơng nhỏ vào q trình đấu tranh chống lãng phí, ngăn chặn các hành vi tiêu cực, tham nhũng, góp phần làm trong sạch bộ máy quản lý hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương.
Thứ hai, về nội dung kiểm toán: Bên cạnh nội dung kiểm tốn: (i) Tình
hình lập, phân bổ dự tốn ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực; (ii) Tình hình quản lý, sử dụng, kế tốn và quyết tốn kinh phí; (iii) Tình hình chấp hành các luật, chính sách, chế độ quản lý tài chính, kế tốn của nhà nước như các cuộc kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm tốn tn thủ thì nội dung cuộc kiểm tốn hoạt động đã bổ sung thêm nội dung kiểm tốn đánh giá cơng tác chỉ đạo, phối hợp thực hiện, kết quả thực hiện mục tiêu Chương trình, Chính sách… cho phù hợp với đặc điểm của từng Chương trình, Chính sách.
Thứ ba, về phạm vi kiểm toán: Các cuộc kiểm toán hoạt động thường thực
hiện kiểm toán trong phạm vi là 03 năm hoặc kiểm tốn hàng năm đối với Chương trình (Chương trình 135), trong khi các cuộc kiểm toán khác thường chỉ thực hiện trong 01 năm; Hai là, các vấn đề lựa chọn kiểm toán đều là những vấn đề lớn, sử dụng lượng ngân sách không nhỏ, phạm vi ảnh hưởng tới nhiều bộ, ngành, địa phương; Ba là, các cuộc kiểm tốn Chính sách, Chương trình thường được thực hiện ngay từ giai đoạn đầu triển khai Chương trình…
Thứ tư, các vấn đề được lựa chọn kiểm toán trong các cuộc kiểm toán hoạt
động đều là những vấn đề có tính thời sự, được Quốc hội, Chính phủ và xã hội đặc biệt quan tâm, phù hợp với tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước trong từng thời kỳ. Cụ thể, trong những năm 2007, 2008 và 2009, Kiểm toán Nhà nước đã đưa vào trọng tâm kiểm tốn các nội dung như: Đánh giá tình hình quản lý và sử dụng nguồn thu từ xổ số kiến thiết theo Nghị quyết số
68/2006/NQ-QH11 ngày 31/10/2006 của Quốc hội; Đánh giá việc tạo nguồn để thực hiện cải cách tiền lương tại các đơn vị được kiểm toán; đánh giá hiệu quả của việc đầu tư ra ngồi lĩnh vực kinh doanh chính của các doanh nghiệp nhà nước; đánh giá việc tạo nguồn và sử dụng tiết kiệm 10% chi thường xuyên; đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực của việc triển khai các Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ về phát triển kinh tế và các giải pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội và tăng trưởng bền vững; đánh giá tình hình thực hiện Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về chống lạm phát trong việc bố trí dự tốn ngân sách, quản lý, sử dụng các nguồn kinh phí đặc biệt là trong lĩnh vực đầu tư xây dựng...
Và những năm 2011, 2012, Kiểm toán Nhà nước đã đưa vào trọng tâm kiểm toán các nội dung như: Kiểm toán việc thực hiện Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 24/02/2011 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội; Nghị quyết số 13/NQ- CP ngày 10/5/2012 của Chính phủ về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường; Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN và vốn Trái phiếu Chính phủ; các nội dung liên quan đến mục tiêu tái cơ cấu đầu tư mà trọng tâm là đầu tư cơng.
Việc lựa chọn vấn đề kiểm tốn đối với các cuộc kiểm toán dạng này đã đáp ứng một phần yêu cầu quản lý vĩ mô nền kinh tế cũng như sự mong mỏi của các cơ quan quản lý nhà nước.
Đối với các cuộc kiểm toán chuyên đề, các chuyên đề được lựa chọn kiểm toán gồm: Chuyên đề cấp giấy phép và quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên, khoáng sản; chuyên đề kinh phí sự nghiệp mơi trường; chun đề quản lý và sử dụng vốn Trái phiếu Chính phủ; chuyên đề chính sách bảo hiểm y tế cho người nghèo; chuyên đề miễn, giảm, giãn, hồn, xóa nợ thuế và cơng tác chống thất thu NSNN đối với hoạt động chuyển giá của các doanh nghiệp; kiểm tốn cơng tác quản lý và sử dụng đất gắn với các dự án phát triển nhà và đô thị, kinh doanh bất động sản; chuyên đề 167, 30a; các chương trình mục tiêu quốc
gia của Đảng và nhà nước mà cụ thể là các chương trình: mục tiêu quốc gia về giáo dục - đào tạo; mục tiêu quốc gia về nước sạch và vệ sinh mơi trường nơng thơn; mục tiêu quốc gia về xố đói, giảm nghèo... Đây là những vấn đề được Đảng, nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm trong thời gian vừa qua.
Nhờ đó, kết quả kiểm tốn nói chung và kiểm tốn hoạt động nói riêng trong thời gian qua đã góp phần quan trọng trong việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước được tiết kiệm và hiệu quả hơn (Tổng hợp kết quả kiểm toán từ năm 1994-2010, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 88.275 tỷ đồng, trong đó: Thu hồi nộp NSNN các khoản tăng thu về thuế và thu khác 24.298 tỷ đồng; giảm chi NSNN 16.171 tỷ đồng; ghi thu - ghi chi để quản lý qua NSNN 14.866 tỷ đồng; kiến nghị xử lý tài chính khác 32.940 tỷ đồng). Bên cạnh việc kiến nghị về xử lý tài chính, KTNN cịn giúp các đơn vị chấn chỉnh công tác quản lý tiền và tài sản nhà nước, ngăn ngừa những tiêu cực, lãng phí và từng bước hồn thiện hơn công tác quản lý, bảo đảm sử dụng ngân sách hiệu quả hơn. Ngồi ra KTNN cịn kiến nghị với các đơn vị có liên quan bổ sung, hồn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, chính sách, chế độ quản lý đầu tư khơng cịn phù hợp với thực tế; góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN; Hoạt động kiểm tốn bước đầu đã tạo lịng tin trong dư luận và công chúng đối với những kết quả, đánh giá của KTNN về quản lý và sử dụng tiền và tài sản nhà nước...
Mặc dù bước đầu việc triển khai kiểm toán hoạt động đã mang lại những kết quả đáng khích lệ; qua kết quả kiểm tốn đã đáng giá được phần nào tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong việc sử dụng NSNN tại các đơn vị được kiểm tốn, qua đó đưa ra được những khuyến nghị cho các vấn đề liên quan đến tính hệ thống, cơ chế và quản lý để phục vụ lợi ích chung và hoàn thiện hệ thống hơn, cải thiện dần việc chỉ thực hiện loại hình kiểm tốn báo cáo tài chính, tn thủ để đưa ra các phát hiện và xác định những vi phạm ở các đơn vị được kiểm tốn mà khơng phát huy được đầy đủ vai trị quản lý vĩ mơ. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu đòi hỏi ngày càng cao về tính kinh tế, hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước thì cơng tác tổ chức kiểm tốn hoạt
động do KTNN thực hiện trong thời gian qua cũng vẫn còn những hạn chế, bất cập, thể hiện trên một số nội dung chủ yếu sau:
- Hệ thống quy trình, chuẩn mực và cẩm nang hướng dẫn kiểm toán hoạt động chưa đầy đủ và đồng bộ; KTNN chưa xây dựng tiêu chí đánh giá cho từng cuộc kiểm tốn hoạt động. Vì vậy, thực tế tiêu chí để đưa ra các đánh giá, nhận xét và kiến nghị về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực đối với việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các đơn vị được kiểm toán trong thời gian qua mới chỉ là ý kiến chủ quan của các kiểm toán viên trên cơ sở các bằng chứng kiểm toán được thu thập và chủ yếu dựa trên báo cáo của đơn vị được kiểm tốn để phân tích, đánh giá.
- Quy mơ KTHĐ cịn rất nhỏ so với yêu cầu kiểm tra, kiểm soát các đối tượng sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ được giao, nhất là đối với các Chương trình, chính sách, mẫu chọn kiểm tốn còn chiếm tỷ trọng quá nhỏ so với quy mơ Chương trình, chính sách (như: Chương trình 135 giai đoạn II, qua các năm kiểm tốn cho thấy chỉ bố trí kiểm tốn đạt khoảng từ 17% đến 40% số tỉnh sử dụng kinh phí Chương trình và kinh phí kiểm tốn chỉ đạt từ 25%) nên những đánh giá, kiến nghị chưa mang tính đại diện cho tồn bộ Chương trình. Mặt khác, loại hình kiểm tốn hoạt động và kiểm tốn chun đề chuyên sâu chưa coi trọng và ưu tiên thực hiện (mặc dù trong những năm gần đây đã được quan tâm hơn) nên chưa có điều kiện đi sâu, giải đáp các vấn đề bức xúc, nhức nhối trong dư luận xã hội về những hiện tượng tiêu cực xẩy ra trong việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, nhất là vấn đề thất thốt, lãng phí trong đầu tư xây dựng.
- Kết quả và chất lượng kiểm toán chưa đáp ứng được yêu cầu. Kết quả kiểm toán mới chỉ tập trung về phát hiện các sai sót và xử lý tài chính tăng thu, giảm chi ngân sách nhà nước mà chưa đi sâu để xem xét đến việc sử dụng nguồn lực của các đơn vị được kiểm tốn có kinh tế, hiệu quả, và mục tiêu của chương trình hay dự án có đạt được một cách hiệu quả đồng thời có những kiến nghị mang tính tư vấn nhằm cải tiến công tác quản lý, sử dụng nguồn lực được tiết kiệm và hiệu quả hơn, đồng thời nâng cao chất lượng thông tin về kết quả hoạt
động quản lý, sử dụng nguồn lực của đơn vị được kiểm toán; chất lượng kiểm tốn cịn khoảng cách so với u cầu của Luật Kiểm toán nhà nước, chưa giải đáp thích đáng các vấn đề bức xúc về những hiện tượng tiêu cực cũng như hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
- Hiệu lực kiểm toán chưa cao, việc thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán, nhất là việc xử lý trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân đối với các sai phạm chưa đầy đủ, nghiêm minh và kịp thời, thậm chí có những kiến nghị khơng được các đơn vị thực hiện; việc khai thác, sử dụng kết quả kiểm toán phục vụ cho cơng tác quản lý, điều hành nhìn chung cịn hạn chế, tỷ lệ thực hiện kiến nghị còn thấp, kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán các năm chỉ đạt trên 60% so với số kiến nghị.
- Việc lập báo cáo kiểm tốn hoạt động hiện nay cịn bất cập, các nội dung báo cáo vẫn thiên về xác nhận số liệu quyết tốn, tập trụng đến đánh giá tính tn thủ pháp luật của các đơn vị được kiểm tốn, nội dung đánh giá về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực chưa nhiều, còn chung chung và thiếu cơ sở thuyết