2.3. ĐÁNH GIÁ VIỆC TIẾP NHẬN VÀ SỬ DỤNG ODA CỦA NHẬT BẢN TẠ
2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân
Thứ nhất, nhận thức về ODA, nâng cao hiệu quả sử dụng ODA là một
trong những vấn đề quan trọng mà Việt Nam phải giải quyết. Một trong những ngun nhân chính của việc sử dụng ODA chưa có hiệu quả là nhận thức và hiểu về bản chất của ODA chưa được chính xác và đầy đủ trong q trình huy động và sử dụng. Nhận thức cho rằng ODA là cho không và trách nhiệm trả nợ nguồn vốn vay ODA thuộc về chính phủ. Nhận thức sai lệch như vậy đã dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trong việc thực hiện một số chương trình và dự án ODA. Thực tế, mặc dù hầu hết ODA là dưới dạng các khoản vay ưu đãi với lãi suất thấp, thời gian trả nợ và ân hạn dài, ODA không phải là thứ cho không và việc sử dụng ODA là một sự đánh đổi. Nếu sử dụng ODA không hiệu quả, gánh nặng trả nợ sẽ tăng lên.
Thứ hai, tốc độ giải ngân, tỷ lệ giải ngân ODA ở Việt nam vẫn còn thấp.
Từ năm 1993 đến 2006, vốn ODA đã giải ngân là 15,9 tỷ USD, chỉ chiếm 42,9% tổng số ODA cam kết (37 tỷ USD). Trong 4 năm 2006-2010, Bộ KHĐT cho biết, tỉ lệ giải ngân vốn ODA là hơn 12 tỉ USD, chiếm trên 52% tổng vốn ODA cam kết (trên 23 tỉ USD trong 4 năm) và xấp xỉ 64% tổng vốn ODA ký kết trong 4 năm này (hơn 18,5 tỉ UDS). Tuy nhiên, theo đại diện nhóm 6 ngân hàng phát triển quốc tế do World Bank đứng đầu lại đánh giá tỉ lệ giải ngân này đạt thấp hơn mức trung bình của khu vực. Tỷ lệ ODA trong GDP của Việt Nam dao động từ 3,5% đến 4,5%, thấp hơn một số nước có cùng trình độ phát triển kinh tế
Có một vài ngun nhân giải thích vì sao ODA lại giải ngân chậm ở Việt Nam.
Một là, thông thường phải mất một thời gian dài để các chương trình và dự án ODA được triển khai. Khoảng 50% nguồn vốn ODA ở Việt Nam được dành cho các dự án cơ sở hạ tầng, lĩnh vực cần nhiều thời gian hơn để tiến hành và thậm chí kết thúc chậm hơn từ 3 đến 5 năm so với các dự án ở các lĩnh vực khác (trong các khâu đền bù, giải phóng mặt bằng; chất lượng nhà thầu; lựa chọn tư vấn ở các khâu của dự án). điều này đã dẫn đến việc giải ngân chậm.
Hai là năng lực quản lý và giám sát thực hiện dự án và chương trình ODA của Việt Nam cịn hạn chế và bất cập, đặc biệt là ở khi có sự tham gia của chính quyền địa phương.
Ba là khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn ODA chưa đồng bộ và việc hiểu các văn bản này cũng không thống nhất. Hơn nữa, sự khác nhau trong nhận thức giữa các đối tác Việt Nam và các nhà tài trợ còn lớn, làm hạn chế việc thực hiện các dự án
Thứ ba, năng lực quản lý và tình trạng thất thốt, cơ cấu tổ chức và năng
lực cán bộ trong công tác quản lý và thực hiện ODA còn yếu và chưa đáp ứng những yêu cầu của việc nâng cao hiệu quả ODA. Theo bảng xếp hạng về cảm nhận tham nhũng của Tổ chức Minh bạch Quốc tế công bố tháng 9 năm 2008, trong 180 quốc gia và vùng lãnh thổ, Việt Nam xếp tới thứ 121. Sự thất thoát và tham nhũng ở dự án PMU18, những dự án lớn trong lĩnh vực dầu khí, vụ hối lội PCI vừa qua là những ví dụ về hạn chế trong quản lý và theo dõi ODA. Thách thức về đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm trong quản lý ODA từ phía Việt Nam đang là một vấn đề hết sức cấp thiết.
Thứ tư, vấn đề phân cấp, phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA đã
được thực hiện và thu được những kết quả quan trọng như mở rộng đối tượng hưởng thụ và nâng cao quyền tự chủ của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp ODA chưa đáp ứng được những yêu cầu của đổi mới quản lý nguồn lực cơng. Chính sách phân cấp trong quản lý và sử dụng ODA chưa có sự thống nhất giữa trung ương và địa phương. Những hạn chế về năng lực của đội ngũ cán bộ ở địa phương trong chuyên môn nghiệp vụ và ngoại ngữ cũng là nhân tố làm hạn chế việc phân cấp và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Sự phối hợp kém giữa chính quyền trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương và các nhà tài trợ đã dẫn tới sự chậm trễ trong quá trình thiết kế và thực hiện dự án. Tình trạng này cũng dễ dẫn đến việc sử dụng ODA lãng phí và kém hiệu quả. Để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA, cần phải đầu tư nhiều hơn vào việc xây dựng năng lực cho quản lý và điều hành ở địa phương.
Thứ năm, vấn đề trả nợ, ở Việt Nam, chúng ta vẫn chưa có sự quan tâm
đúng mức về nguồn lực và khả năng trả nợ, việc huy động ODA mới chỉ tập trung vào việc thu hút càng nhiều ODA với các điều kiện dễ dàng. Thế hệ tương lai có thể sẽ gặp khó khăn do phải đối mặt với những khoản nợ lớn mà trong hiện tại đang sử dụng nhất là khi tỷ lệ nợ nước ngoài so với GDP của Việt Nam tăng mạnh kể từ năm 2006 đến nay. Tổng số dư nợ nước ngồi của Chính phủ đến cuối năm 2010 đạt 27,86 tỷ USD, tương đương 85,7% tổng dư nợ. So với GDP 2010, nợ nước ngoài chiếm 42,2%, tăng so với con số 39% của năm 2009 và cao nhất kể từ năm 2006. Theo khuyến cáo của IMF, mức nợ an toàn là 40% GDP, như vậy khả năng vay nợ của Việt Nam đã băt đầu vượt quá tiêu chuẩn cho phép. Do vậy, Việt Nam cần quan tâm đến nguồn trả nợ và vấn đề hiệu quả sử dụng ODA là rất quan trọng cho việc trả nợ ODA.
Thứ sáu, sử dụng ODA với chiến lược phát triển vùng, trong kế hoạch
những ưu tiên hàng đầu. Chính vì thế, ODA được phân bổ nhiều cho lĩnh vực này. Tuy nhiên, việc sử dụng ODA hiện khơng hồn tồn đồng bộ với chiến lược phát triển vùng với trọng tâm phát triển cơ sở hạ tầng. Nhiều dự án ODA được phê duyệt vẫn nằm trong kế hoạch hoặc chưa được hồn thành vì nhiều lý do khác nhau. Trong điều kiện sự tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng cịn hạn chế, ODA khơng nên chỉ tập trung nhiều vào cơ sở hạ tầng mà cần phải căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế dài hạn để có sự ưu tiên cho cả những lĩnh vực khác nữa.
Qua việc đánh giá thực trạng thu hút ODA Nhật Bản vào Việt Nam, có thể thấy, nhìn chung, Việt Nam đã thu hút và sử dụng ODA Nhật Bản khá hiệu quả. Tuy nhiên, chúng ta cũng gặp phải những vấn đề không nhỏ dẫn đến thu hút chưa xứng đáng với tiềm năng, thậm chí gây ra tình trạng lãng phí nguồn vốn này.
Nguyên nhân
Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, Việt Nam chưa tạo được môi trường pháp lý hữu hiệu và hệ
thống các quy chế nhằm phù hợp với sự vận động của nguồn vốn ODA nói chung và ODA Nhật Bản nói riêng. Cơ chế chính sách để quản lý và sử dụng còn nhiều bất cập, tạo kẽ hở trong quản lý nhà nước về ODA, gây cản trợ trong quá trình thực hiện dự án. Sự tạo lập được mơi trường chính trị, kinh tế vĩ mơ ổn định, môi trường luật pháp thơng thống đã tạo ra sức hấp dẫn thu hút đầu tư bên ngoài cũng như nâng cao khả năng hấp thụ ODA. Mặc dù vậy, một cách khách quan thì cơ cấu pháp luật vẫn chưa thực sự có sức hấp dẫn mạnh mẽ các nhà tài trợ. Cụ thể:
Hệ thống chính sách có tính ổn định chưa cao, nhiều quy định chồng chéo, thiếu đồng bộ, tạo kẽ hở. Thêm vào đó, thời gian ban hành văn bản kéo dài, có độ trễ cao.
Khâu đánh giá sau dự án để xác định tính hiệu quả và lợi ích kinh tế do dự án ODA mang lại cịn nhiều hạn chế, chưa có sự quan tâm đúng mức.
Cơ chế tài chính chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao. Thủ tục rườm rà, đặc biệt là trong chính sách về chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, chính sách cho vay lại hay chi phí cho chuyên gia và ban quản lý dự án.
Năng lực của Chính phủ trong việc điều phối và sử dụng nguồn vốn ODA còn hạn chế bởi cơ chế và bộ máy hành chính phức tạp của Việt Nam, những mặt yếu kém trong hoạt động đầu tư nước ngồi như hệ thống pháp lý cịn nhiều bất cập, văn bản dưới luật chưa ổn định và không đồng bộ, công tác quản lý cịn non yếu, thủ tục hành chính cịn rườm rà, cải tiến chậm, việc thực thi pháp luật, chính sách chưa nghiêm túc. Chính phủ đã cố gắng xây dựng khuôn khổ pháp lý, nhất là trong các lĩnh vực liên quan đến các dự án đầu tư, như quản lý tài chính, thủ tục đấu thầu, mua sắm thiết bị, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Mặc dù nhằm đơn giản hố và cải thiện q trình thực hiện ODA, song những nỗ lực đó cũng phần nào làm chậm lại nhất thời
việc triển khai dự án vì cả các nhà tài trợ cũng như các cơ quan chủ dự án đều cần phải có thời gian để làm quen với các quy định mới. Sự chậm trễ này trong một số trường hợp có thể trở nên trầm trọng hơn do việc giải thích các hướng dẫn thực hiện được triển khai chậm hơn rất nhiều so với việc ban hành các quy định mới. Tình trạng này có thể đã làm chậm trễ nhiều dự án đầu tư, đặc biệt là các dự án mới được triển khai.
Thứ hai, việc tổ chức quản lý và điều hành quá trình huy động và sử
dụng ODA chưa hợp lý, kéo dài thời gian thực hiện, Công tác theo dõi và đánh giá các chương trình và dự án ODA trong bối cảnh phân cấp chưa được các Bộ, ngành và địa phương quan tâm đúng mức khiến tốc độ giải ngân chậm, giảm thời gian ân hạn và hiệu quả đầu tư.
Công tác chuẩn bị dự án thiếu kỹ lưỡng về quy mô, công suất thiết kế… dẫn tới phải điều chỉnh nhiều lần. Ví dụ như dự án lưới điện Hà Nội – Hải Phòng – Nam Định giải ngân với tốc độ quá chậm là do khâu duyệt thiết kế kỹ thuật quá lâu và tổ chức đấu thầu triển khai chậm. Thực tế, quá trình chuẩn bị lập duyệt dự án thường kéo dài 1-3 năm, có dự án lâu hơn do sau khi ký hiệp định lại thay đổi quy trình cơng nghệ như dự án Phú Mỹ, thay đổi cả mục tiêu dự án như dự án cầu Bính Lợi…
Thời gian thẩm định, phê duyệt dự án kéo dài, chất lượng thẩm định chưa cao, có khi độ trễ quá lớn, dự án thẩm định phê duyệt xong đã lạc hậu với tình hình mới như dự án thốt nước Hà Nội. Nguyên nhân chủ yếu do trình độ chun mơn của cơ quan thẩm định cịn hạn chế, chưa có sự phối hợp tốt giữa các cơ quan thẩm định.
Cơng tác giải phóng mặt bằng, tái định cư được coi là vấn đề nổi cộm với phần lớn các chương trình dự án xây dựng cơ sở hạ tầng. Do có sự khác biệt giữa chính sách đền bù giải phóng mặt bằng đối với các cơng trình giao thơng của phía Việt Nam và phía nhà tài trợ dẫn tới kéo dài thời gian đàm phán điều chỉnh để đi tới thống nhất hoặc do việc triển khai kế hoạch đền bù tiến hành chậm. Ví dụ như dự án cải tạo quốc lộ 5, dự án cải tạo quốc lô 18 phải xử lý 15 điểm ở Quảng Ninh, dự án nhà máy nhiệt điện Phả Lại có 100 hộ dân không chịu di dời…
Vấn đề vốn đối ứng thiếu và không kịp thời (các dự án ODA đã và đang thực hiện ở Việt Nam, thơng thường Nhật Bản góp 85%, Việt Nam góp 15% tổng giá trị dự án). Vốn mà Nhật Bản cho Việt Nam vay trong thực tế khơng phụ thuộc vào vốn cam kết mà hồn tồn phụ thuộc vào việc triển khai các dự án vay vốn phía Việt Nam. Theo phân tích, phía Việt Nam cịn thiếu quy hoạch, yếu về năng lực điều phối và quản lý các nguồn vốn ODA. Tình trạng thiếu vốn đối ứng cho từng dự án là cản trở cơ bản trong việc triển khai các dự án.
Thứ ba, trình độ và năng lực chun mơn của các cán bộ tham gia quản
lý, điều hành và thực hiện dự án còn hạn chế.
Hạn chế về chuyên môn – kỹ thuật được thể hiện rõ nhất trong khâu thẩm định. Thực tế một số dự án tín dụng ưu đãi Nhật Bản sau hai bước tiền
thẩm định đến thẩm định phải thay đổi thiết kế. Sự thiếu chuyên môn dẫn tới các quyết định đầu tư trùng lặp, thiếu đồng bộ.
Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm chính trong quản lý nguồn vốn phân bổ, lựa chọn nhà thầu, thực hiện mua sắm, nghiệm thu cơng việc hồn thành và quyết định thanh tốn cho nhà thầu. Do vậy, địi hỏi cán bộ quản lý dự án phải có chun mơn tốt, ngoại ngữ tốt,…
Thứ tư, đối với các dự án chỉ sử dụng vốn vay ODA song phương, khó
khăn chủ yếu lại do khâu đàm phán hợp đồng tư vấn, thiết kế và thương mại. Một số dự án quy mô lớn (Phụ lục 4) nhưng triển khai chậm làm ảnh hưởng đến tình hình giải ngân chung. Ví dụ như dự án cảng Hải Phịng, do nhà thầu cung cấp thiết bị là một công ty Thái Lan đang gặp khó khăn về tài chính nên giao hàng chậm. Dự án nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ, dự án nhà máy thủy điện Hàm Thuận - Đa Mi do đàm phán thực hiện các hợp đồng thi công kéo dài và thay đổi nhà thầu cung cấp thiêt bị. Dự án cảng Cái Lân (Quảng Ninh) thì chưa tổ chức đấu thầu do điều chỉnh kế hoạch. Dự án đường hầm qua đèo Hải Vân lại khơng thống nhất được phương án thiết kế. Ngồi ra, một số dự án khác như dự án hạ tầng cơ sở nội thành Hà Nội giai đoạn I, dự án hệ thống viễn thông dọc bờ biển (miền Trung), dự án cấp nước cho các tỉnh Đồng Nai, Bà Rịa-Vũng Tàu... đàm phán hợp đồng tư vấn chậm.
Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, việc các nhà tài trợ đưa ra các quy định tài trợ phức tạp, nhiều
khoản vay bị ràng buộc về phương thức mua sắm, đấu thầu. Các nhà tài trợ Nhật Bản khi cung cấp ODA đều kèm them điều kiện phải sử dụng nhà thầu, thiết bị và tư vấn của phía Nhật Bản theo phương thức chỉ định thầu hoặc đấu thậu hạn chế làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA.
Thứ hai, sự biến động của nền kinh tế Nhật Bản và nền kinh tế thế giới,
sự thay đổi tỷ giá đồng đô la so với đồng Yên, khủng ảnh hưởng của các cuộc khủng hoảng… gây ảnh hưởng tới nguồn vốn ODA trên thế giới nói chung và của Nhật Bản nói riêng, giảm nguồn cung ODA cho các nước và cho Việt Nam
Có thể nói, tương lai ODA của Nhật Bản cho Việt Nam ra sao phụ thuộc rất lớn vào việc giải quyết những tồn tại nói trên. Nếu khơng khắc phục được những yếu kém đó, việc thu hút và sử dụng ODA khơng những khơng có hiệu quả mà cịn trở thành gánh nặng cho thế hệ mai sau.
CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU CỦA VIỆT NAM NHĂM THU HÚT VÀ SỬ DỤNG VỒN
VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) TỪ NHẬT BẢN