PHẦN II : TỔNG QUAN TÀI LIỆU
2.6. Quy hoạch đất đai ở Việt Nam
Việt Nam là nước cú dõn số đụng, diện tớch đất hạn hẹp (thuộc diện nước "đất chật người đụng”), vỡ vậy cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất sao cho cú hiệu quả, hợp lý, ổn định, bền vững luụn là một đũi hỏi tất yếu. Quỏ trỡnh thực hiện cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất ở nước ta cú thể phõn theo cỏc giai đoạn như sau:
* Giai đoạn từ 1930 đến trƣớc năm 1960
Ở giai đoạn 1930 - 1945, quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành lẻ tẻ ở một số đụ thị, cỏc khu mỏ khai thỏc tài nguyờn khoỏng sản, một số vựng đồn điền như cao su, cà phờ… theo yờu cầu về nội dung và phương phỏp của người Phỏp. Từ năm 1946 đến 1954 là thời kỳ toàn quốc khỏng chiến kiến quốc, thực hiện triệt để khẩu hiệu “người cày cú ruộng” (Hội nghị Trung ương lần thứ 5 thỏng 11 năm 1953) Đảng ta đó thụng qua Cương lĩnh ruộng đất; sau đú Quốc hội thụng qua Luật Cải cỏch ruộng đất ngày 04 thỏng 12 năm 1953. Mục đớch cải cỏch ruộng đất là tiờu diệt chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất, thực hiện người cày cú ruộng, giải phúng sức sản xuất ở nụng thụn, phỏt triển sản xuất, đẩy mạnh khỏng chiến. Phương chõm cải cỏch ruộng đất là đấu tranh một cỏch cú kế hoạch, làm từng bước, cú trật tự, cú lónh đạo chặt chẽ. “Những ruộng đất tịch thu, trưng thu, trưng mua chia hẳn cho nụng dõn, nụng dõn cú quyền sở hữu ruộng đất đú, theo nguyờn tắc xó làm đơn vị, trờn cơ sở nguyờn canh, theo số lượng, chất lượng, vị trớ gần hay xa của ruộng đất, dựng cỏch điều chỉnh nhiều bự ớt, tốt bự xấu, gần bự xa mà chia; cần chiếu cố những nụng dõn trước đó cày trờn những ruộng đất ấy. Làm đầy đủ những
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
nội dung như vậy thỡ thực chất là đó tiến hành quy hoạch sử dụng đất đai, nhất là trong lĩnh vực nụng nghiệp.
Ở Miền Nam cú những đề ỏn thiết lập quy hoạch sử dụng đất đai về xõy dựng cỏc đồn điền, cỏc khu cụng nghiệp nhỏ lẻ, cỏc khu vực dõn cư đụ thị và nụng thụn, cỏc khu vực bến xe, bến cảng phục vụ mục đớch quõn sự. Một vớ dụ về Quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ giỏo dõn khỏ tiờu biểu là đồ ỏn Quy hoạch sử dụng đất đai khu vực xung quanh Toà Thỏnh Tõy Ninh tiến hành năm 1952.
Từ sau khi hoà bỡnh lập lại, ở Miền Bắc thực hiện kế hoạch khụi phục kinh tế sau chiến tranh, tập trung vào việc hoàn thành cải cỏch ruộng đất tiếp đến là cải tạo xó hội chủ nghĩa đối với nụng nghiệp, thủ cụng nghiệp và cụng thương nghiệp tư bản tư doanh; trong đú khõu chớnh là cải tạo và phỏt triển nụng nghiệp. Trờn toàn Miền Bắc về căn bản đó giải quyết xong vấn đề người cày cú ruộng và hỡnh thành quan hệ sản xuất mới ở nụng thụn và chuẩn bị kế hoạch 5 năm lần thứ nhất với sự giỳp đỡ của cỏc chuyờn gia nước ngoài. Đõy là thời kỳ quy hoạch sử dụng đất đai mang tớnh tự phỏt, tự tỳc, khụi phục và kế thừa truyền thống cõy trồng, vật nuụi, phong tục tập quỏn sinh hoạt cộng đồng với nhiều biểu hiện tớnh tập thể của chế độ xó hội chủ nghĩa.
* Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1975
Đến cuối năm 1960 khi chuẩn bị xõy dựng và cụng bố kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961 - 1965) cả nước đang bước vào thời kỳ hừng hực khớ thế xõy dựng đất nước mà trước hết là phải đẩy mạnh sản xuất nụng nghiệp, sử dụng tốt quỹ đất đai. Chớnh vỡ vậy mà cụng tỏc phõn vựng quy hoạch nụng nghiệp, lõm nghiệp, đó được đặt ra ngay từ những năm 1960 này. Do đú cú thể núi “Quy hoạch sử dụng đất đai cũng đồng thời được đặt ra”. Cỏc Bộ, ngành chủ quản, cỏc tỉnh, huyện đó cú những điều chỉnh về sử dụng đất cho cỏc mục đớch giao thụng, thuỷ lợi, xõy dựng kho tàng, trại chăn nuụi, bến bói, nhà xưởng… mang tớnh chất bố trớ sắp xếp lại việc sử dụng đất cũng chỉ mới
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
được đề cập như một phần nội dung lồng ghộp vào cỏc phương ỏn phõn vựng nụng nghiệp, lõm nghiệp, cỏc phương ỏn sản xuất hay cụng trỡnh xõy dựng cụ thể nào đú cho những mục đớch đơn lẻ”.
Trong bối cảnh cả nước cú chiến tranh cho tới khi giải phúng Miền Nam thống nhất đất nước năm 1975, quy hoạch sử dụng đất đai chưa cú điều kiện tiến hành theo một nội dung, phương phỏp, trỡnh tự thống nhất trong phạm vi một cấp vị lónh thổ nào đú. Mặc dự vậy với tư cỏch là một phần nội dung của cỏc phương ỏn phỏt triển sản xuất nụng lõm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất đai đó tạo ra những cơ sở cú tớnh khoa học cho việc tớnh toỏn cỏc phương ỏn sản xuất cú lợi nhất. Nú là một yờu cầu khụng thể thiếu được đối với cỏc nhà quản lý sản xuất nụng nghiệp ngay cả ở cấp vị một Hợp tỏc xó sản xuất nụng nghiệp trong thời kỳ này.
* Giai đoạn từ năm 1975 đến trƣớc khi cú Luật Đất đai 1993
Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt cỏc nhiệm vụ điều tra cơ bản trờn phạm vi cả nước. “Vào cuối năm 1978 lần đầu tiờn đó xõy dựng được cỏc phương ỏn phõn vựng nụng nghiệp, lõm nghiệp, cụng nghiệp chế biến nụng lõm sản của cả nước, của 7 vựng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, thành phố thuộc Trung ương trỡnh Chớnh phủ xem xột phờ duyệt”. Trong cỏc tài liệu này đều đó đề cập đến quy hoạch sử dụng đất đai, coi đú như những căn cứ khoa học quan trọng để luận chứng cỏc phương ỏn phỏt triển ngành. Cựng với lĩnh vực nụng nghiệp, cỏc khu cụm cụng nghiệp, cỏc khu đụ thị, cỏc khu đầu mối giao thụng… cũng được nghiờn cứu xem xột để cải tạo và xõy mới. Thực tế lỳc bấy giờ cho thấy cỏc thụng tin, số liệu, tư liệu đo đạc bản đồ phục vụ cho quản lý đất đai núi chung và cho quy hoạch sử dụng đất đai núi riờng là vừa thiếu, vừa tản mạn lại vừa khập khiễng, làm cho độ tin cậy về quy mụ diện tớch, vị trớ cũng như tớnh chất đất đai tớnh toỏn trong cỏc phương ỏn này khụng được bảo đảm. Rất nhiều phương ỏn tớnh toỏn diện tớch cõy trồng chủ
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
lực như cao su, cà phờ, chố, dứa, lạc, đay, đậu đỗ… Trong cựng một địa bàn cụ thể cú sự chồng chộo, thiếu tớnh khả thi. Đõy cũng là một trong những yếu tố thỳc đẩy việc Chớnh phủ quyết định thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất (Nghị quyết số 548/NQ/QH ngày 24/5/1979 của Uỷ Ban thường vụ Quốc hội về thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất; Nghị định số 404/CP ngày 09/11/1979 của Chớnh phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng đất).
Trước ỏp lực về lương thực và hàng tiờu dựng, trong giai đoạn này Trung ương Đảng và Chớnh phủ đó cú những Nghị quyết, Chỉ thị, Quyết định quan trọng nhằm “làm cho sản xuất bung ra” vớ dụ như Quyết định tận dụng đất nụng nghiệp (9/1979); xoỏ bỏ tỡnh trạng ngăn sụng cấm chợ (10/1979); thụng bỏo về “khoỏn” sản xuất nụng nghiệp sau Hội nghị nụng nghiệp ở Đồ Sơn - Hải Phũng (1980). Đặc biệt là Chỉ thị số 100/TW ngày 13/01/1981 về cải tiến cụng tỏc khoỏn, mở rộng khoỏn sản phẩm đến nhúm lao động và người lao động trong hợp tỏc xó nụng nghiệp. Thời kỳ này xuất hiện cụm từ “Quy hoạch Hợp tỏc xó” mà thực chất cụng tỏc này tập trung vào quy hoạch đồng ruộng với nội dung chủ yếu của nú là quy hoạch sử dụng đất đai.
Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, Đại hội Đảng Tồn quốc lần thứ V (1982) đó quyết định: “Xỳc tiến cụng tỏc điều tra cơ bản, dự bỏo, lập tổng sơ đồ phỏt triển và phõn bố lực lượng sản xuất, nghiờn cứu chiến lược kinh tế xó hội, dự thảo kế hoạch triển vọng để chuẩn bị tớch cực cho kế hoạch 5 năm sau (1986 - 1990)”. Trong chương trỡnh lập tổng sơ đồ phỏt triển và phõn bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 - 2000 này cú 5 vấn đề bao gồm 32 đề tài cấp Nhà nước, trong đú cú vấn đề về tài nguyờn thiờn nhiờn đều đặc biệt chỳ trọng đến vấn đề quy hoạch sử dụng đất đai; coi đất đai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao động và vừa là nguồn tài nguyờn thiờn nhiờn quý giỏ.
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
Hơn nữa, cũng trong thời kỳ này, Chớnh phủ ra Nghị quyết số 50 về xõy dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xó hội của 500 đơn vị hành chớnh cấp huyện được vớ như 500 “phỏo đài” làm cho cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất đai trờn phạm vi cả nước hết sức sụi động.
Như vậy, đõy là giai đoạn cú tớnh bước ngoặt về bố trớ sắp xếp lại đất đai mà thực chất là quy hoạch sử dụng đất đai. Điều này được phản ỏnh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ đồ tập trung vào quy hoạch vựng chuyờn mụn hoỏ và cỏc vựng sản xuất trọng điểm của lĩnh vực nụng nghiệp, cỏc vựng trọng điểm của lĩnh vực cụng nghiệp, xõy dựng, giao thụng, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và đụ thị.
Tiếp theo đú là thời kỳ Luật Đất đai 1987 ra đời, đỏnh dấu một bước mới nữa về quy hoạch sử dụng đất đai vỡ nú được quy định rừ ở Điều 9 và Điều 11 tức là quy hoạch sử dụng đất đai cú tớnh phỏp lý. Tuy nhiờn, đõy lại là thời kỳ bắt đầu cụng cuộc đổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ cụng tỏc quy hoạch núi chung và quy hoạch sử dụng đất đai núi riờng nhưng thực tế nền kinh tế đất nước ta đang đứng trước những khú khăn lớn. Những thay đổi lớn ở Liờn Xụ (cũ) và cỏc nước Đụng Âu cựng với nhiều vấn đề trước mắt thường nhật phải giải quyết làm cho cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất đai lại rơi vào trầm lắng.
Thực tế đũi hỏi phải đổi mới nội dung, phương phỏp cho phự hợp với yờu cầu của quỏ trỡnh chuyển dần sang nền kinh tế cơ chế thị trường cú sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xó hội chủ nghĩa. Tổng cục Quản lý Ruộng đất lần đầu tiờn ra Thụng tư số 106/QHKH/RĐ ngày 15/4/1991 hướng dẫn về quy hoạch phõn bổ đất đai chủ yếu đối với cấp xó với những nội dung như sau:
- Xỏc định ranh giới về quản lý, sử dụng đất;
- Điều chỉnh một số trường hợp về quản lý và sử dụng đất; - Phõn định và xỏc định ranh giới những khu vực đặc biệt;
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
sản xuất, chuẩn bị cho việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xõy dựng cỏc văn bản chớnh sỏch đất đai, kế hoạch sử dụng đất đai.
Với những thay đổi lớn về vai trũ của Hợp tỏc xó sản xuất nụng nghiệp, việc quản lý sử dụng đất ở khu vực nụng thụn nổi lờn hết sức quan trọng. Căn cứ theo Thụng tư hướng dẫn cú những tỉnh ở đồng bằng đó tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất đai cho hàng trăm xó (tới một nửa số xó trong tồn tỉnh). Tuy nhiờn, do chưa cú quy hoạch từ trờn xuống cũng như cỏc tài liệu hướng dẫn về quy trỡnh, định mức, phương phỏp, nội dung thống nhất nờn cỏc quy hoạch này bộc lộ nhiều hạn chế. Đại đa số đều chỉ mới chỳ trọng tới việc gión dõn là chủ yếu. Vấn đề này cú mặt được nhưng cú nhiều mặt khụng được vỡ phải cấp đất làm nhà ở với số lượng lớn mà chủ yếu lấn vào đất ruộng, với những định mức sử dụng đất rất khỏc nhau, tạo nờn nhiều bất cập phải tiếp tục giải quyết sau này nhất là ở cỏc khu vực ven đụ thị”.
* Giai đoạn từ Luật đất đai 1993 đến Luật Đất đai 2003
Giai đoạn này nước ta đang chuyển sang nền kinh tế thị trường cú sự điều tiết của Nhà nước theo định hướng xó hội chủ nghĩa và thực hiện quỏ trỡnh cụng nghiệp húa, hiện đại húa đất nước. Sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ Nụng nghiệp - Cụng nghiệp - Dịch vụ sang Cụng nghiệp - Dịch vụ - Nụng nghiệp đó và đang gõy ỏp lực ngày càng lớn đối với đất đai. Thỏng 7 năm 1993 Luật Đất đai được cụng bố. Trong cỏc Luật này, những điều khoản về quy hoạch sử dụng đất đai đó được cụ thể húa hơn so với Luật Đất đai 1988, tạo cơ sở phỏp lý vững chắc cho cụng tỏc lập quy hoạch sử dụng đất. Cơ sở phỏp lý về cụng tỏc lập quy hoạch sử dụng đất của giai đoạn này được thể hiện cụ thể ở cỏc mặt sau”.
- Sự cần thiết phải lập quy hoạch sử dụng đất: Trong Luật đất đai 1993 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dõn do Nhà nước thống nhất quản lý” (Điều 1), xỏc định một trong những nội dung quản lý Nhà nước về đất đai là
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
“Quy hoạch và kế hoạch húa việc sử dụng đất” (Điều 13), căn cứ để quyết định giao đất, cho thuờ đất: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đó được cơ quan Nhà nước cú thẩm quyền phờ duyệt” (Điều 19); “Đẩy mạnh cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất cỏc cấp trong cả nước…” (Nghị quyết số 01/1997/QH9
Quốc hội khúa 9, kỳ họp thứ 11 thụng qua kế hoạch sử dụng đất đai cả nước trong thời hạn 5 năm từ 1996 đến 2000). [7]
- Trỏch nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo cỏc cấp lónh thổ hành chớnh, theo ngành cũng như trỏch nhiệm của ngành Địa chớnh về cụng tỏc này (Điều 16 - Luật Đất đai 1993).
- Nội dung tổng quỏt của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 17 -
Luật Đất đai 1993).
- Thẩm quyền xột duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 18 - Luật
Đất đai 1993).
Cựng với cỏc văn bản cú tớnh phỏp lý ở mức độ cao (Hiến phỏp và
Luật Đất đai), cũn cú cỏc văn bản dưới luật và cỏc văn bản ngành, cũng
như cỏc văn bản của từng địa phương (dưới cỏc hỡnh thức Nghị định, Chỉ
thị, Quyết định, Cụng văn…) trực tiếp hoặc giỏn tiếp đề cập đến vai trũ, ý
nghĩa, căn cứ, nội dung và hướng dẫn phương phỏp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
* Thời kỳ sau Luật Đất đai năm 2003 đến nay
Đõy là thời kỳ mà cụng tỏc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nước ta được triển khai thực hiện và điều chỉnh theo cỏc quy định của phỏp luật đất đai hiện hành, cụ thể như sau:
Điều 18 Chương II Hiến phỏp nước Cộng hũa xó hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đó quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và phỏp luật, bảo đảm sử dụng đỳng mục đớch và cú hiệu quả”. [6]
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
hoàn thiện cỏc quy định về cụng tỏc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm khai thỏc sử dụng hợp lý, tiết kiệm, cú hiệu quả và bền vững nguồn tài nguyờn đất đai. Luật Đất đai 2003 đó cú một mục riờng (mục 2) tại Chương 2, gồm 10 điều (từ Điều 21 đến Điều 30) về cơ sở phỏp lý liờn quan đến quy hoạch, kế