III.1. Chuẩn nghèo, Cơ sở dữ liệu và Ng−ời nghèo
Báo cáo này sử dụng những thông tin của một giai đoạn lịch sử lâu dài của các chính sách và các ch−ơng trình giảm nghèo ở Việt Nam từ ngày độc lập. Thậm chí từ tr−ớc thời kỳ đổi mới, các chỉ số xã hội của Việt Nam, ví dụ nh− tuổi thọ dự tính và tỷ lệ tử vong trẻ sơ sinh, đã đạt mức khá cao trong bối cảnh thu nhập bình quân đầu ng−ời là rất thấp và nhiều hậu quả tàn phá của 3 thập kỷ chiến tranh.
Vào năm 2000, chính phủ đã tìm kiếm hỗ trợ tài chính −u đãi của Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế (thông qua các Điều kiện cho Tăng tr−ởng Giảm nghèo của quỹ này). Điều này đòi hỏi phải b−ớc vào một tiến trình đ−a ra tài liệu về chiến l−ợc giảm nghèo phù hợp với yêu cầu của các tổ chức này34. Cả về mặt chính thức và trên thực tế, chiến l−ợc của chính phủ đã và đang đ−ợc thể hiện trong các tài liệu kế hoạch khác đ−ợc lập ra để phục vụ cho tiến trình chính trị trong n−ớc hơn là cho các tổ chức quốc tế. Những tài liệu nh− Văn kiện Chiến l−ợc Giảm nghèo Sơ thảo và Văn kiện Chiến l−ợc Giảm nghèo đ−ợc soạn gửi cho các nhà tài trợ và cho vay vốn, đ−ợc đề cập tóm tắt trong phần phụ lục của ch−ơng này. ở đây chúng ta sẽ xem xét các đặc điểm của ng−ời nghèo ở Việt Nam, phán đốn về tình trạng nghèo đói rút ra từ những đặc điểm đó, và những tiến bộ gần đây trong việc giảm nghèo.
Phần này sẽ dọn đ−ờng để thảo luận các chính sách kinh tế vĩ mơ sẽ đ−ợc giới thiệu trong các ch−ơng sau. Việc này sẽ đ−ợc thực hiện thơng qua phân tích tiến trình giảm nghèo, và đặc điểm của ng−ời nghèo ở Việt Nam trong giai đoạn 1993-2002. Chúng tôi xác định các nguyên nhân chủ yếu đ−a đến những thành tựu ấn t−ợng của Việt Nam trong lĩnh vực giảm nghèo trong thập kỷ 90, cũng nh− những thay đổi tiềm năng về hình thái nghèo đói trong thập kỷ đầu của thế kỷ 21. Các kết quả phân tích có ảnh h−ởng quan trọng tới việc đ−a ra dự báo về nghèo đói, cũng nh− các kiến nghị về mặt chính sách nhằm đạt đ−ợc mục tiêu giảm nghèo ở Việt Nam.
Phần phân tích này dựa trên các nghiên cứu về tình hình đói nghèo của đất n−ớc trên cơ sở các chuẩn nghèo cụ thể. Nguồn thơng tin chính lấy từ các cuộc Điều tra Mức sống Việt Nam do Tổng cục Thống kê tiến hành vào các năm 1993, 1998 và 2002 (VLSS1 và VLSS2, với thuật ngữ VLSS đ−ợc sử dụng cho hai cuộc điều tra Hộ gia đình 1993 và 1998, và VLSS2 cho cuộc Điều tra năm 2002). Một số nghiên cứu đã sử dụng các dữ liệu thu thập đ−ợc qua Điều tra Hộ Gia đình đa mục tiêu do Tổng cục Thống kê tiến hành hàng năm. Do vấn đề về th−ớc đo là hết sức quan trọng đối với kết quả phân tích, phần tiếp sau đây sẽ đ−ợc dành cho việc thảo luận về các chuẩn nghèo đ−ợc sử dụng ở Việt Nam, và một số “lệch lạc” có thể nảy sinh trong các cuộc điều tra khác nhau. Phần còn lại của ch−ơng này sẽ xem xét các đặc điểm của ng−ời nghèo và gợi ý của chúng cho các chính sách.
Việc lựa chọn chuẩn nghèo phù hợp nhất đối với Việt Nam là một vấn đề gây tranh cãi, chủ yếu là giữa Bộ Lao động, Th−ơng binh và Xã hội với Tổng cục Thống kê. Chúng tôi sẽ không đi sâu vào tranh cãi này. Thay vào đó, chúng tơi sẽ xem xét mỗi chuẩn nghèo với quan điểm riêng của nó. Tuy mức nghèo tuyệt đối có ý nghĩa quan trọng, nh−ng những đặc tr−ng của ng−ời nghèo mới cần thiết để định h−ớng chính sách.
Chuẩn nghèo do Tổng cục Thống kê đ−a ra khác với Bộ Lao động, Th−ơng binh và Xã hội ở nhiều khía cạnh (xem Hộp III.1). Tr−ớc tiên, chuẩn của TCTK dựa trên một tiêu chí là 2,100 calo mỗi ng−ời mỗi ngày. Ng−ợc lại, Bộ LĐ-TB-XH đ−a ra một định nghĩa, về thực chất là theo quan điểm riêng của mình. Định nghĩa này đ−ợc xây dựng trên cơ sở những nguồn lực sẵn có để chính phủ có thể hỗ trợ ng−ời nghèo, và có thể bị thay đổi tuỳ theo từng tỉnh hay từng thành phố phụ thuộc vào các nguồn lực của những đơn vị quản lý hành chính này.35 Chuẩn nghèo tuyệt đối của Tổng cục Thống kê là th−ớc đo nghèo tính theo giá
34 Xem UNDP (2004), Lerche, Pincus & Weeks (2004), và Pincus & Thẵng (2004) về quá trình xây dựng chiến l−ợc giảm nghèo ở Việt Nam.
35 Conway (2001) phát hiện thấy các xã khác nhau ở Cao Bằng sử dụng các chuẩn nghèo khác nhau. Ơng lập luận rằng việc tính t−ơng đ−ơng thu nhập đối với chuẩn nghèo quy ra thóc/ gạo gây ra nhiều vấn đề. Khi xem xét kết quả điều tra mới đây về tình hình nghèo đói do Bộ LĐ-TB-XH thực hiện (Bộ LĐ-TB-XH 2001), cho thấy Tuyên Quang, một tỉnh miền núi có đủ điều kiện tham gia nhiều ch−ơng trình giảm nghèo do Chính phủ Việt Nam và cộng đồng tài trợ hỗ trợ, đang làm tốt hơn nhiều thành phố lớn của Việt
cả và, do vậy, đ−ợc thay đổi theo thời gian cùng những thay đổi về giá cả. Chuẩn nghèo do Bộ LĐ-TB-XH đ−a ra là t−ơng đối. Thứ hai là, khi tính các chuẩn nghèo, Tổng cục Thống kê đã tính đến khơng chỉ thu nhập bằng tiền, mà còn cả những sản phẩm làm ra để sử dụng. Bộ LĐ-TB-XH chỉ tính đến yếu tố thứ nhất; có nghĩa là chỉ quan tâm đến việc −ớc tính thu nhập bằng tiền cần thiết cho các nhu cầu tối thiểu, không kể những sản phẩm tự làm ra để sử dụng. Kết quả của tình trạng này là Tổng cục Thống kê và Bộ LĐ-TB-XH đã đ−a ra những −ớc tính khác nhau về tỉ lệ nghèo. Tổng cục Thống kế báo cáo tỷ lệ nghèo là 37% vào năm 1998, trong khi Bộ LĐ-TB-XH báo cáo là 17% vào năm 2001. Sự khác biệt là quá lớn và khơng thể giải thích rằng đó là do tăng tr−ởng kinh tế trong 3 năm. Do những khác biệt này, CPRGS đã kêu gọi đ−a ra tiêu chí chung để −ớc tính :
Trong t−ơng lai, Việt Nam sẽ tiến tới việc sử dựng một chuẩn nghèo chung để tính tỉ lệ nghèo trên tồn quốc, có tham khảo các chuẩn nghèo quốc tế nhằm mục đích so sánh. (CPRGS 2001, trang 17)
Trên cơ sở dự đoán rằng Tổng cục Thống kê sẽ xây dựng chuẩn nghèo chung, nghiên cứu này sử dụng ph−ơng pháp luận và các −ớc tính theo chuẩn nghèo tuyệt đối. −u điểm của nó là giúp so sánh với những nghiên cứu tr−ờng hợp mẫu ở các n−ớc khác cùng tham gia vào dự án khu vực này.
Những nguồn số liệu để phân tích tình trạng nghèo đói , VLSS1, VLSS2 và VLSS02 có cỡ mẫu nghiên cứu là 4,800, 5,999 và 30,00036. Các cuộc điều tra này cung cấp các số liệu có chất l−ợng và cả hai đều dựa trên những ph−ơng pháp chọn mẫu tốt. Một trong những đặc tr−ng hữu ích nhất của VLSS là có một bộ số liệu của 4,305 hộ gia đình đ−ợc phỏng vấn trong cả hai đợt điều tra. Việc phân tích số liệu cho thấy việc phân loại 4,305 hộ gia đình này theo nhóm 20% chi tiêu hầu nh− phản ánh lại đúng tình trạng của 4,800 hộ gia đình trong VLSS1. Nhóm mẫu này có thể đ−ợc coi là đại diện cho toàn bộ dân số trong cả hai cuộc điều tra. Bảng hỏi đ−ợc sử dụng trong hai cuộc điều tra t−ơng tự nh− nhau, mặc dù lần thứ hai có chỉnh sửa và bổ sung thêm đơi chút. Những cuộc điều tra mẫu có tính đại diện tồn quốc này cung cấp số liệu về nhiều chủ đề, bao gồm: chi tiêu và thu nhập; giáo dục; y tế; sinh sản và dinh d−ỡng; việc làm; di c−; nhà ở; các hoạt động nơng nghiệp; kinh doanh hộ gia đình; tín dụng và tiết kiệm. Tuy VLSS02 có nhiều điểm giống VLSS nh−ng cũng có những khác biệt quan trọng. VLSS02 khơng có nhóm hộ cùng đ−ợc điều tra trong các cuộc điều tra VLSS tr−ớc, mặc dù sẽ có trong các cuộc điều tra sau này. Thêm nữa là cỡ mẫu của VLSS02 lớn hơn cỡ mẫu của VLSS nhiều. Tuy nhiên, VLSS02 bao gồm ít chủ đề hơn và sẽ đ−ợc tiến hành th−ờng xuyên hơn VLSS (hai năm một lần).
Dẫu sao, có một số dự báo cần đ−ợc làm rõ hơn (Xem Haughton 2001, trang12; và Ngân hàng Thế giới 1999a, trang12 để biết chi tiết hơn). Tr−ớc tiên, tình trạng nghèo đói ở đơ thị có vẻ nh− thấp hơn thực tế. Các số liệu của VLSS 1998 cho biết chỉ có 9% các hộ gia đình ở thành thị thuộc diện nghèo. Khung mẫu của VLSS2 có lẽ đã bỏ qua nhóm dân di c−, những ng−ời khơng có hộ khẩu th−ờng trú ở những vùng đơ thị này. Những nhóm dân di c− này rất có thể là những ng−ời nghèo nhất ở các đơ thị, và do cuộc điều tra khơng tính đến họ nên tỷ lệ nghèo đói ở đơ thị có thể đã đ−ợc −ớc tính ở mức thấp hơn thực tế. VLSS02 sử dụng khung mẫu của Tổng điều tra dân số năm 1999, bao gồm tất cả số dân c− trú hơn 6 tháng tại bất kỳ địa ph−ơng nào. Tuy vậy, định nghĩa về c− trú lại thay đổi theo từng xã. Thứ hai là, có ít mẫu về những hộ gia đình mới hình thành trong VLSS2, và điều đó giảm tác dụng của những mẫu này khi phân tích một số vấn đề cấp bách nh− vấn đề di dân. Bảng hỏi VLSS02 khơng có câu hỏi xác định hộ di c− nên bộ số liệu VLSS02 khơng cho phép phân tích tách biệt hộ di c− hay c− dân lâu năm. Một số nghiên cứu, kể cả nghiên cứu do UNDP tiến hành (2001) đã sử dụng số liệu thu thập đ−ợc trong Điều tra Hộ Gia đình Đa mục tiêu. Tuy nhiên, khơng có nhiều thơng tin về đặc điểm của cuộc điều tra này, chiến l−ợc lấy mẫu, tính chất mẫu và thủ tục phỏng vấn. Kết quả là hầu hết các cuộc điều tra đều dựa trên số liệu của VLSS.
Nam trong cơng cuộc giảm nghèo. Mức độ nghèo đói của Tun Quang theo chuẩn nghèo mới là 6,9% vào năm 1999 và 3,6% vào năm 2000. Con số này là 10,9 và 9,1% tại Thành phố Hồ Chí Minh, là nơi có thu nhập bình qn đầu ng−ời cao nhất Việt Nam. Tỷ lệ đó ở Đà Nẵng là 12 và 9,4, ở Hải Phòng là 7,2 và 5,0 . Con số của Tuyên Quang thật khó tin.
36 Trong VLSS02, số liệu chi tiêu đ−ợc thu thập từ 30,000 hộ và đ−ợc dùng để tính tốn các chỉ số nghèo theo chi tiêu. Tuy nhiên, số liệu thu nhập lại đ−ợc thu thập từ 45,000 hộ khác, và vì vậy, tổng cỡ mẫu là 75,000 hộ.
Hộp III.1. Các chuẩn nghèo ở Việt Nam
Tổng cục Thống kê và Bộ LĐTBXH đều đ−a ra các số liệu −ớc tính về tình trạng nghèo đói ở Việt Nam, TCTK sử dụng ph−ơng pháp so sánh quốc tế, còn Bộ LĐTBXH dùng ph−ơng pháp và định nghĩa quốc gia về nghèo đói.
Chuẩn nghèo quốc tế đã đ−ợc áp dụng trong các cuộc Điều tra Mức sống ở Việt Nam (VLSS) do Tổng cục Thống
kê tiến hành trong các năm 1992/1993 và 1997/1998. Các cuộc điều tra này đã đ−ợc UNDP, Ngân hàng Thế giới và Cơ quan Phát triển Quốc tế của Thuỵ điển (SIDA) tài trợ. Chuẩn nghèo bao gồm tiêu dùng tối thiểu về l−ơng thực (70%) và phi l−ơng thực (30%), và đ−ợc xác định theo một trình tự gồm hai b−ớc. B−ớc thứ nhất xác định giá của một số hàng hoá l−ơng thực đặc thù của ng−ời Việt Nam đủ để cung cấp dinh d−ỡng cần thiết. Định l−ợng tuyệt đối của số hàng hố đó dựa trên chuẩn quốc tế để đảm bảo đủ 2100 calo mỗi ngày mỗi ng−ời. Mức tiêu thụ thực tế của nhóm 20% hộ gia đình thứ ba là t−ơng đối gần với định mức l−ơng thực tối thiểu đó. B−ớc thứ hai bổ sung thêm các chi phí cho các mặt hàng khác phi l−ơng thực khác xác định bằng mức tiêu thụ của nhóm 20% hộ gia đình thứ ba. Tổng hợp cả hai b−ớc cho kết quả chuẩn nghèo là 109 USD cho năm 1993 và 128 USD cho năm 1998 (sử dụng tỷ giá hối đối danh nghĩa). Cần phải l−u ý rằng chuẩn nghèo này không thể so sánh trực tiếp với th−ớc đo thơng dụng hơn là 1 đô la Mỹ mỗi ng−ời mỗi ngày (sức mua t−ơng đ−ơng - PPP). Một cuộc điều tra hộ gia đình mới đ−ợc dự định tiến hành vào đầu năm 2002.
Chuẩn nghèo quốc gia do Bộ LĐTBXH xác định trong suốt những năm 1990 là thu nhập t−ơng đ−ơng với sức mua
15, 20 và 25 kg gạo mỗi tháng áp dụng chung cho tất cả các miền của Việt Nam, bao gồm khu vực miền núi và các vùng xa xôi hẻo lánh, khu vực nông thôn, và khu vực đơ thị. Để định nghĩa về nghèo đói có ý nghĩa bao trùm hơn chứ khơng chỉ tập trung vào việc cung cấp l−ơng thực đủ ăn và để cho phép nhiều hơn hộ gia đình nghèo tiếp cận đ−ợc các ch−ơng trình xóa đói giảm nghèo của chính phủ, Bộ LĐTBXH gần đây đã nâng chuẩn nghèo lên và đ−a ra các chuẩn khác khau cho các khu vực khác nhau nh− 80.000 ồng (5,5 USD) đối với các khu vực miền núi và các vùng đ xa xôi hẻo lánh; 100.000 đồng (6,9 USD) đối với các khu vực nông thôn và 150.000 đồng (10,3 USD) đối với các thành phố, thị xã. Trong một số điều kiện nhất định, các tỉnh và thành phố đ−ợc phép tự nâng chuẩn nghèo lên cao hơn, tức là cho phép nhiều hộ gia đình hơn đ−ợc h−ởng lợi từ các quỹ nghèo đói. Do có sự gia tăng về chuẩn nghèo, bộ LĐTBXH đã điều chỉnh con số −ớc tính từ 11% năm 2000 lên mức 17% vào đầu năm 2001. Mục tiêu của chính phủ về giảm nghèo đến năm 2010 (còn 10%) đ−ợc xây dựng trên chuẩn nghèo mới.
Nguồn: Báo cáo LHQ 2001, trang 8
Nh− đã đ−ợc l−u ý trong ch−ơng I, Việt Nam là một trong số ít quốc gia trên thế giới có tỷ lệ nghèo, bất kể đo bằng ph−ơng pháp nào, giảm đáng kể trong một khoảng thời gian t−ơng đối ngắn, từ 1993-2002. Việc mức độ nghèo đói trên tồn quốc giảm một cách rõ rệt khơng cịn là một vấn đề phải tranh cãi. Tuy vậy cũng xuất hiện các ý kiến trái ng−ợc nhau khi giải thích việc giảm nghèo hay dự báo cho t−ơng lai. Các chỉ số phúc lợi phi thu nhập của các hộ gia đình cũng đã đ−ợc cải thiện một cách đáng kể. Trong giai đoạn từ năm 1992 đến năm 1998, tỷ lệ nhập học tiểu học vốn đã ở mức cao đối với cả học sinh nữ và nam, đã tăng từ 87% lên 91% đối với nữ, và từ 86% lên 92% đối với nam. Tỷ lệ nhập học trung học cơ sở đã tăng gấp đôi đối với cả học sinh nữ và nam, t−ơng ứng là 61% và 62%. Trong năm 2000, tỷ lệ nhập học các cấp tiểu học và trung học cơ sở t−ơng ứng là 90% và 72%. Tình trạng suy dinh d−ỡng ở trẻ em d−ới 5 tuổi còn t−ơng đối cao nếu so với các chỉ tiêu khác về sức khoẻ trẻ em, nh−ng đã giảm một cách đáng kể từ khoảng một nửa dân số xuống còn một phần ba trong thời kỳ 1993-1998 và tiếp tục giảm xuống còn một phần t− trong năm 2002. Tỉ lệ tử vong trẻ sơ sinh giảm xuống còn 33 phần ngàn ca sinh sống (Ngân hàng Thế giới 1999a). Quá trình tham vấn đ−ợc tiến hành trong các cuộc đánh giá nghèo đói có sự tham gia của cộng đồng (PPA) đã khẳng định các kết quả cải thiện về tình hình phúc lợi của các hộ gia đình . Tuy nhiên, những thay đổi về tình hình nghèo đói và chi tiêu theo đầu ng−ời lại phân bổ không 37
đồng đều theo các khu vực địa lý, cộng đồng dân c− và các nhóm dân tộc. Tình trạng nghèo đói ở cả hai khu vực thành thị và nông thôn đều giảm một cách đáng kể, nh−ng khu vực thành thị giảm nhanh hơn38.
Do nghèo và giảm nghèo trong giai đoạn 1993-1998 và 1999-2002 khá khác nhau về tốc độ và một số yếu tố giúp giảm nghèo nên việc phân tích nghèo đói của hai giai đoạn này một cách tách biệt sẽ có ích