4. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề đặt ra đố
2.2. Quản lý nhà nước về xã hội hóa dịch vụ cơng chứng
2.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về xã hội hóa dịch vụ cơng chứng
Quản lý là mợt hoạt động xã hội đặc trưng. Quản lý không chỉ hướng các bộ phận, cá nhân và huy động mọi nguồn lực vào thực hiện mục tiêu chung mà còn đảm bảo việc thực hiện mục tiêu mợt cách có hiệu quả, tức là kết quả mang lại sẽ lớn hơn chi phí về nhân lực và vật lực. Quản lý xuất phát từ nhu
45
cầu hiệp tác và phân công lao động của con người. Do đó, hoạt động quản lý không chỉ diễn ra trong một tổ chức cụ thể mà cịn diễn ra trên tồn xã hội. Quản lý ở tầm vĩ mô được hiểu là quản lý nhà nước.
Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hợi đặc biệt. Vì quản lý nhà nước mang những đặc điểm riêng có, khác với các dạng quản lý khác. Quản lý nhà nước ln mang mang tính quyền lực. Đặc điểm pháp lý của quan hệ quản lý là sự khơng bình đẳng giữa các bên trong quan hệ quản lý. Chính vì vậy, trong quản lý nhà nước, mọi mệnh lệnh, quyết định quản lý ln mang tính đơn phương mợt chiều, bắt ḅc thực hiện và khi cần các chủ thể quản lý có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành. Bên cạnh đó, quản lý nhà nước có phạm vi quản lý rợng lớn trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội với đối tượng quản lý là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống, hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia và cơng dân làm việc bên ngồi lãnh thổ quốc gia. Như vậy, có thể hiểu quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật, chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội [9], [26], [27].
Quản lý nhà nước được thực hiện trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có dịch vụ công chứng. Chủ trương XHHDVCC theo tinh thần Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 của Bợ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 là hoàn toàn phù hợp với xu thế phát triển của xã hội. Chủ trương này đã đem đến sự thay đổi mang tính bước ngoặt cho hoạt đợng công chứng. Từ chỗ nhà nước là chủ thể độc quyền cung ứng dịch vụ, nay đã có các TCHNCC tư nhân do chính các CCV tự thành lập. Ngay khi chủ trương được thực hiện, các CCV đã mạnh dạn thành lập các Văn phịng cơng chứng nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của người dân. Tuy nhiên, quá trình XHHDVCC cũng làm phát sinh nhiều vấn đề mới, như sự thành lập một cách tràn lan, không đồng đều các Văn phịng cơng chứng, hay tình trạng cạnh tranh không lành mạnh giữa các TCHNCC, hoặc những vi phạm pháp
46
luật ngày càng tăng trong hoạt động công chứng... Điều đó cho thấy, không thể thả nổi quá trình XHHDVCC theo nhu cầu cung – cầu trên thị trường cung ứng dịch vụ mà cần có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước, làm cho q trình này có thể diễn ra theo đúng định hướng mà Đảng và Nhà nước đã đề ra.
Có thể xác định các yếu tố cơ bản cấu thành nên hoạt động quản lý nhà nước đối với quá trình XHHDVCC:
- Chủ thể thực hiện là các CQNN, các CBCC từ trung ương đến địa phương, được giao thẩm quyền quản lý nhà nước về cơng chứng nói chung và q trình XHHDVCC nói riêng.
- Cách thức thực hiện là tổ chức, định hướng bằng quyền lực nhà nước, thông qua hệ thống các văn bản pháp luật, các chiến lược và chính sách phát triển, chế đợ tài chính, hoạt đợng thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm...
- Đối tượng quản lý là quá trình XHHDVCC, tức là q trình thu hút và vận đợng các thành phần xã hội tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công chứng.
Từ sự phân tích trên có thể hiểu, quản lý nhà nước về XHHDVCC là sự
tác động có tổ chức và định hướng bằng quyền lực nhà nước đối với quá trình XHHDVCC do các CQNN có thẩm quyền thực hiện nhằm đảm bảo dịch vụ công chứng được cung ứng một cách đầy đủ và có chất lượng đến mọi người dân.
2.2.2. Đặc điểm quản lý nhà nước về xã hội hóa dịch vụ cơng chứng
Thứ nhất, quản lý nhà nước về XHHDVCC là q trình huy đợng và tạo
điều kiện cho các thành phần trong xã hội có đủ điều kiện tham gia cung ứng dịch vụ công chứng.
XHHDVCC là quá trình chuyển giao về chủ thể cung ứng dịch vụ công chứng. Từ chủ thể cung ứng duy nhất là Nhà nước được chuyển giao sang cho các thành phần khác trong xã hợi, đó chính là các TCHNCC do chính CCV tự thành lập. Q trình này chỉ có thể được thực hiện khi có sự cho phép, hỗ trợ và tạo điều kiện từ chính các CQNN.
47
Với mợt dịch vụ mang tính chun mơn hóa cao và tiềm ẩn nhiều rủi ro trong điều kiện nền kinh tế thị trường phát triển như hiện nay, các cá nhân, tổ chức tất yếu sẽ mang tâm lý e ngại khi tham gia cung ứng. Bên cạnh đó, các cá nhân, tổ chức dù rất muốn được tham gia cung ứng nhưng cũng gặp khơng ít khó khăn về nhận thức của người dân, về điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương... Vì vậy, các cơ quan quản lý nhà nước phải xây dựng được hệ thống thể chế với các quy định pháp luật vừa chặt chẽ, vừa tạo được điểu kiện thuận lợi cho các cá nhân, tổ chức tham gia cung ứng dịch vụ công chứng. Các cơng cụ như chính sách hỗ trợ, ưu đãi (về thuế, mặt bằng, nhân lực...) cần được khai thác triệt để, nhằm thúc đẩy các cá nhân, tổ chức có thể mạnh dạn tham gia cung ứng, nhất là ở những địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hợi cịn khó khăn.
Thứ hai, quản lý nhà nước về XHHDVCC là q trình vừa khuyến khích
vừa kiểm sốt chặt chẽ hoạt đợng của các TCHNCC.
Trong q trình thực hiện XHHDVCC, các CQNN khuyến khích và tạo điều kiện cho các CCV được tự do hành nghề theo các kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn riêng biệt của nghề công chứng. Theo đó, CCV đủ điều kiện được thành lập Văn phịng cơng chứng, được tự chủ về tài chính, quản lý nhân sự và tổ chức hoạt động. Họ được phát triển hoạt đợng trong mơi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, dù tḥc Văn phịng cơng chứng hay Phịng cơng chứng.
Tuy nhiên, vai trò của CCV là đảm bảo an toàn pháp lý cho các hợp đồng, giao dịch trong đời sống kinh tế, dân sự, bất kể một sai phạm nào của CCV cũng có thể gây ra những tranh chấp, kiện tụng kéo dài. Bên cạnh đó, theo quy định pháp luật, các Văn phịng cơng chứng do CCV thành lập hoạt đợng theo loại hình cơng ty hợp danh nhưng khác với các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ, hàng hóa thông thường khác, hoạt đợng của Văn phịng công chứng có liên quan đến nhiều hồ sơ công chứng hợp đồng, giao dịch, bản dịch, có liên quan mật thiết đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức. Do
48
đó, việc mợt Văn phịng công chứng dừng hoạt động và giải thể sẽ gây ra nhiều hệ lụy phức tạp liên quan đến công tác lưu trữ các hồ sơ cơng chứng.
Vì vậy, mặc dù khuyến khích các CCV tự do hành nghề và hỗ trợ thành lập Văn phịng cơng chứng nhưng Nhà nước vẫn cần kiểm soát ngay từ khâu bổ nhiệm CCV, thành lập Văn phịng cơng chứng đến quá trình tổ chức hoạt động công chứng, để đảm bảo các CCV hành nghề trong khuôn khổ pháp luật và các Văn phịng cơng chứng hoạt đợng ổn định, lâu dài.
Thứ ba, quản lý nhà nước về XHHDVCC là quá trình kết hợp giữa chức
năng quản lý vĩ mơ của nhà nước và vai trị tự quản của tổ chức xã hội – nghề nghiệp của CCV.
Với đặc điểm mang tính xã hợi hóa sâu sắc, hoạt đợng công chứng không chỉ được chuyển giao cho các cá nhân, tổ chức cung ứng mà cịn có thể phát huy vai trị tự quản của chính các cá nhân này. Vì vậy, quản lý Nhà nước về XHHDVCC không chỉ được thực hiện mợt chiều từ phía CQNN mà cịn có sự tham gia của các tổ chức xã hội nghề nghiệp của CCV.
Hơn ai hết, chính các tổ chức xã hợi – nghề nghiệp là tổ chức am hiểu sâu sắc về chuyên môn nghiệp vụ của nghề công chứng. Đây cũng là tổ chức tập hợp được đông đảo đội ngũ CCV, trực tiếp nắm bắt được những khó khăn trong hành nghề cũng như những tâm tư, nguyện vọng của CCV. Thông qua tổ chức này, Nhà nước có thể nhanh chóng tiếp nhận được những thông tin hữu ích từ thực tiễn triển khai chủ trương XHHDVCC, từ đó kịp thời đưa ra những điều chỉnh phù hợp.
Ngồi ra, với việc huy đợng tổ chức xã hợi – nghề nghiệp vào hoạt động quản lý nhà nước, Nhà nước vừa đảm bảo hoạt động quản lý được thực hiện mợt cách khách quan, khoa học vừa có thể giảm tải được những hoạt đợng sự vụ, để tập trung vào vai trò quản lý vĩ mô.
2.2.3. Mục tiêu quản lý nhà nước về xã hội hóa dịch vụ cơng chứng
Trong quản lý nhà nước, đối tượng chịu sự quản lý của nhà nước là hầu hết các hoạt động kinh tế - xã hội. Khi tác động đến đối tượng này, mục tiêu mà các CQNN hướng tới là đảm bảo cho các hoạt động này diễn ra ổn định và
49
phát triển, từ đó duy trì được trật tự và công bằng xã hội. Trong các hoạt động đó, có hoạt động cung ứng dịch vụ công chứng mà tại thời điểm hiện nay là quá trình XHHDVCC. Đối tượng quản lý ở đây không chỉ là các hoạt động cung ứng dịch vụ cơng chứng mà cịn là quá trình chuyển giao việc cung ứng này cho các CCV hành nghề tự do để đảm bảo quá trình chuyển giao đó sẽ là bước đệm cho sự phát triển lành mạnh của hoạt động công chứng. Có thể hiểu, mục tiêu quản lý nhà nước đối với q trình XHHDVCC chính là cái đích mà nhà nước hướng tới khi triển khai và tác động đến quá trình này. Trong đó, nhà nước hướng tới nhiều mục tiêu khác nhau, có mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể.
Mục tiêu chung: Quản lý nhà nước đối với quá trình XHHDVCC hướng
đến mục tiêu vận động và thu hút được tối đa các thành phần trong xã hội tham gia vào quá trình cung ứng dịch vụ công chứng. Từ đó, dịch vụ cơng chứng có thể được cung ứng mợt cách đầy đủ, có chất lượng đến người dân, góp phần cho sự ổn định và phát triển của xã hội. Việc thực hiện quản nhà nước đối với q trình XHHDVCC vì thế sẽ góp phần hiện thực hóa những mục tiêu chung của quản lý nhà nước trong từng giai đoạn phát triển của đất nước. Trong giai đoạn hiện nay, quản lý nhà nước đối với q trình XHHDVCC góp phần thực hiện các nội dung về cải cách tư pháp, cải cách hành chính, cụ thể là các nợi dung cải cách về hoạt động bổ trợ tư pháp và cải cách các thủ tục hành chính nhằm phục vụ q trình phát triển kinh tế - xã hợi của đất nước; từng bước cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân từ đó tạo dựng và phát huy lòng tin của nhân dân đối với nhà nước.
Mục tiêu cụ thể:
Thứ nhất, thu hút được CCV đứng ra thành lập các TCHNCC tư nhân (Văn phịng cơng chứng). Các Văn phòng công chứng được thành lập phải
đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo quy định pháp luật (số lượng CCV hành nghề thực tế; hồ sơ, giấy tờ thành lập và quy trình thành lập theo luật định với sự kiểm soát chặt chẽ của các CQNN). Khi đã được thành lập, các Văn phịng cơng chứng được tổ chức hoạt động khoa học, đảm bảo sự ổn định và bền
50
vững, với đội ngũ CCV được bổ sung, cơ sở vật chất ngày càng hoàn thiện và cách thức cung ứng dịch vụ hiện đại hơn, khoa học hơn, hướng đến bảo vệ quyền, lợi ích cho các cá nhân, tổ chức. Ngoài ra, hệ thống các Văn phịng cơng chứng có sự phát triển đồng đều tại các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau, tiến tới mục tiêu người dân tại các địa phương trên cả nước đều được hưởng dịch vụ công chứng.
Thứ hai, từng bước thực hiện chuyển đổi loại hình hoạt động của các TCHNCC thuộc Nhà nước (Phịng cơng chứng). Đối với các địa phương có
trình đợ kinh tế - xã hợi phát triển và đáp ứng đủ các điều kiện về cung – cầu, các Phịng cơng chứng thực hiện chuyển đối sang loại hình Văn phịng cơng chứng. Đối với các địa phương có trình đợ kinh tế - xã hợi cịn khó khăn và chưa đáp ứng đủ các điều kiện về cung – cầu, các Phịng cơng chứng từng bước chuyển đổi hoạt đợng theo hình thức tự chủ, từ tự chủ từng phần đến tự chủ hoàn toàn (bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư), dần thoát khỏi sự bao cấp của Nhà nước. Khi đủ điều kiện, các Phịng cơng chứng này tiếp tục chuyển đổi sang loại hình Văn phịng cơng chứng. Việc chuyển đổi không làm ảnh hưởng đến chất lượng cung ứng dịch vụ và tâm lý của đội ngũ CCV, nhân viên nghiệp vụ. Từ đó, Nhà nước hoàn toàn chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công chứng cho các công chứng viên, tức là Nhà nước không trực tiếp cung ứng dịch vụ công chứng và chỉ tập trung thực hiện chức năng quản lý vĩ mô.
Thứ ba, các tổ chức tự quản mang tính chất xã hội nghề nghiệp của CCV (Hội CCV) được thành lập ở tất cả các địa phương và tham gia sâu rộng vào quản lý nhà nước về công chứng. Các tổ chức này được tạo điều kiện tham
gia rộng rãi vào hoạt động quản lý của nhà nước, từ việc đào tạo, bồi dưỡng, xét tuyển, bổ nhiệm, miễn nhiệm CCV đến các hoạt động quản lý về kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn của nghề công chứng. Điều đó có nghĩa, Nhà nước không chỉ chuyển giao việc cung ứng dịch vụ cơng chứng cho CCV mà cịn phát huy được vai trò tự quản nghề nghiệp của chính các CCV, đảm bảo CCV được tự do hành nghề trong khuôn khổ quy định của pháp luật.
51
Thứ tư, vận động được đông đảo người dân tích cực tham gia vào hoạt động quản lý của nhà nước về XHHDVCC. Trong quá trình xây dựng hệ
thống thể chế điều chỉnh hoạt động công chứng, người dân được tham gia đóng góp ý kiến vào các quy định pháp luật hay các chế đợ, chính sách của Nhà nước dành cho hoạt động công chứng. Bên cạnh đó, là khách hàng tiếp nhận dịch vụ, người dân là chủ thể đầu tiên có thể đưa ra những nhận xét khách quan nhất về chất lượng cung ứng dịch vụ của các TCHNCC. Vì vậy, các CQNN vận đợng và thu hút được sự quan tâm, tham gia của người dân trong việc đánh giá chất lượng và xếp hạng các TCHNCC.
Tóm lại, mục tiêu cơ bản mà quản lý nhà nước về XHHDVCC hướng tới là vận động, thu hút và tổ chức được nhiều thành phần trong xã hợi tham gia q trình cung ứng dịch vụ công chứng cũng như tham gia hoạt đợng quản lý nhà nước về q trình này. Căn cứ vào mục tiêu này, các CQNN sẽ xác định được nội dung và lựa chọn được những công cụ quản lý phù hợp để thúc đẩy quá trình XHHDVCC theo đúng định hướng của Đảng và Nhà nước đã đề ra.
2.2.4. Vai trò của quản lý nhà nước trong xã hội hóa dịch vụ cơng chứng
Thứ nhất, nhà nước điều tiết tiến độ thành lập và chuyển đổi các