CHƯƠNG I : TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ TÍNH BỀN VỮNG CỦA NỢ CƠNG
3.1 Đánh giá thực trạng nợ công hiện nay ở Việt Nam
3.1.1 Thực trạng nợ công trong những năm gần đây a. Về quy mơ nợ cơng
Sáng 03/10/2017, Bộ Tài chính và Ngân hàng Thế giới (WB) cơng bố Báo cáo đánh giá chi tiêu cơng Việt Nam. Theo đó, Việt Nam hiện đang nằm trong nhóm những quốc gia có tỷ lệ nợ trên GDP tăng nhanh nhất, khoảng 10% trong 5 năm qua. Cụ thể, báo cáo chỉ ra tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam tăng mạnh do chính sách tài khố nới lỏng trong những năm qua và nợ cơng so với GDP tăng từ 51,7% năm 2010 lên 61% năm 2015, trong đó, nợ Chính phủ chiếm 49,2%, nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm 10,9% và nợ chính quyền địa phương khoảng 0,9%. Khơng tính nợ bảo lãnh và vay nợ trong nội bộ, nợ trực tiếp của Chính phủ được ước tính bằng 43,3% GDP năm 2015, gần sát với mức bình quân của các quốc gia trong khu vực và tương đương về thu nhập.
Tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XIV diễn ra vào cuối tháng 10/2017 tại Hà Nội, Báo cáo của Chính phủ về tình hình nợ cơng đã cho biết trên cơ sở kế hoạch vay và trả nợ cơng năm 2017 cũng như tình hình thực hiện đến 30/9/2017, dự kiến đến cuối năm 2017, nợ công của Việt Nam sẽ ở mức 3,13 triệu tỷ đồng, tăng khoảng 0,27 triệu tỷ đồng so với mức nợ công của năm 2016 là 2,87 triệu tỷ đồng. Tuy nhiên, tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam dự kiến vào cuối năm 2017 là 62,6%, giảm đi 1 điểm phần trăm so với mức 63,6% của năm 2016.
Cũng theo Chính phủ, đến hết năm 2017, nợ Chính phủ sẽ vào khoảng 2,59 triệu tỷ đồng (xấp xỉ 51,8% GDP). Nợ nước ngoài trên GDP vào cuối năm 2017 sẽ vào khoảng 45,2%.
Báo cáo cũng cho biết Chính phủ dự kiến vay mới trong năm 2018 nhằm bù đắp bội chi Ngân sách Trung ương là 195.000 tỷ đồng, vay mới để trả nợ gốc là 146.770 tỷ đồng và vay nước ngoài về cho vay lại khoảng 40.000 tỷ đồng.
Về vay nợ của chính quyền địa phương, theo khung cân đối Ngân sách nhà nước năm 2018, dự kiến vay để bù đắp cho bội chi Ngân sách địa phương là 11.149,7 tỷ đồng, vay mới để trả nợ gốc khoảng 9.951 tỷ đồng.
Với các kế hoạch như trên, dự kiến dư nợ công cuối năm 2018 ở mức khoảng 63,9% GDP, dư nợ chính phủ ở mức khoảng 52,5% GDP và dư nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 47,6% GDP. Tỷ lệ này vẫn nằm trong ngưỡng giới hạn cho phép, theo báo cáo Chính phủ.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 0 10 20 30 40 50 60 70 56.3 54.9 50.8 54.5 58 61 63.6 62.6 63.9
Nợ công Việt Nam giai đoạn 2010-2017 và dự kiến đến năm 2018
Tổng nợ cơng ( nghìn tỷ) Tỷ lệ nợ cơng/GDP (%)
Đồ thị 3.1: Nợ cơng Việt Nam giai đoạn 2010-2017 và dự kiến đến năm 2018
Nguồn: Bản tin nợ cơng số 4, Bộ Tài chính; Báo cáo tình hình nợ cơng năm 2016, ước thực hiện năm 2017 và kế hoạch 2018 của Chính phủ (24/10/2017)
Theo nhiều chun gia, quy mơ nợ cơng thực tế có thể cao hơn so với mức công bố do cách thức xác định nợ công của Việt Nam và một số tổ chức quốc tế có sự khác biệt. Cụ thể, nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam dựa trên nguyên tắc: Trách nhiệm thanh toán thuộc về chủ thể đi vay; cịn nợ cơng theo tiêu chuẩn quốc tế được xác định trên cơ sở: Chủ sở hữu thực sự hay pháp nhân đứng sau chủ thể đi vay phải có trách
nhiệm thanh tốn. Chính vì vậy, nợ cơng theo tiêu chuẩn quốc tế sẽ bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với nợ của: Ngân hàng Nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, tổ chức bảo hiểm xã hội và an sinh xã hội và một số địa phương. Căn cứ theo tiêu chuẩn quốc tế, nhiều chuyên gia đưa ra ước tính và cho rằng tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã vượt mức 100%.
Tuy nhiên, theo thông lệ quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu (nhằm đảm bảo nợ công là động lực giúp tăng trưởng kinh tế) thông thường cho các nước phát triển là 90%, các nước đang phát triển có nền tảng tốt là 60% và có nền tảng kém là 30 - 40%. Vì vậy, mức ngưỡng nợ cơng/GDP 65% được Quốc hội Việt Nam đề ra hiện nay là phù hợp với thông lệ quốc tế; nhưng đồng thời, việc vượt ngưỡng tối ưu có thể tiềm ẩn nhiều rủi ro.
Nếu chỉ số nợ công/GDP của một quốc gia thể hiện quy mô nợ công so với quy mơ của nền kinh tế thì chỉ số nợ cơng trên bình qn đầu người thể hiện trung bình mỗi người dân của quốc gia này đang gánh bao nhiêu nợ. (Đồ thị 3.2)
Đồ thị 3.2: Nợ cơng bình qn đầu người của Việt Nam giai đoạn 2010-2017
Nguồn: Economist Intelligence Unit
Với số liệu mới nhất được cơng bố, nếu chia trung bình cho 94 triệu dân, ước tính mỗi người Việt Nam hiện đang gánh bình qn 33 triệu đồng tiền nợ cơng, tăng 4 triệu đồng so với năm 2016.
b. Về cơ cấu nợ công
Theo khoản 2, điều 1, Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12, nợ công của Việt Nam bao gồm: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương, trong đó, nợ Chính phủ bao gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Cụ thể, dự kiến đến cuối năm 2017, cơ cấu nợ công của Việt Nam bao gồm nợ Chính phủ chiếm 82,79% (khoảng 2,59 triệu tỷ đồng), nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 15,94% (khoảng 298.800 tỷ đồng) và nợ chính quyền địa phương chiếm 1,27% (khoảng 39.600 tỷ đồng)
Đồ thị3.3: Cơ cấu vay nợ của Việt Nam các năm 2011, 2015 và 2017
Nguồn: VnExpress
Trong cơ cấu nợ Chính phủ, số liệu từ Báo cáo được đưa ra còn cho thấy khuynh hướng tăng cường vay nợ trong nước, hạn chế vay nước ngoài trong những năm gần đây. Từ năm 2013 trở về trước, vay nợ nước ngồi ln cao hơn vay nợ trong nước, nhưng từ 2014 đến nay có sự thay đổi rõ rệt. Cụ thể, trong cơ cấu nợ Chính phủ, tỷ trọng nợ trong nước đang có xu hướng tăng mạnh từ 39% năm 2011 lên 55% năm 2017 và tỷ trọng nợ nước ngồi giảm tương ứng từ 61% năm 2011 xuống cịn 45% năm 2017. Nợ trong nước giúp giảm rủi ro tỷ giá và góp phần phát triển thị trường vốn
Về kỳ hạn và mức lãi suất phải trả của các khoản nợ Chính phủ
- Đối với nợ trong nước: Chính phủ huy động vốn chủ yếu dưới hình thức phát hành trái phiếu.
Trước đây, do áp lực huy động vốn lớn trong khi thị trường vốn trong nước chưa phát triển, nguồn vay đầu tư trái phiếu Chính phủ (TPCP) chủ yếu là ngân hàng thương mại nên giai đoạn 2011-2013 buộc phải vay với kỳ hạn ngắn dẫn đến áp lực trả nợ trong ngắn hạn tăng lên.
Tuy vậy, kỳ hạn phát hành bình quân qua các năm kể từ 2014 đến nay đã có bước tăng trưởng ấn tượng do có sự chỉ đạo kéo dài thời hạn phát hành Trái phiếu trong nước của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Nhờ vậy, từ năm 2014, kỳ hạn đang ở mức 3 năm, đến năm 2015 đã được kéo dài lên 4,4 năm, 6 tháng đầu năm 2016 kéo dài lên 5 năm, và tính đến hết tháng 6/2017, kỳ hạn cịn lại bình qn danh mục TPCP đạt trên 6,8 năm. Thêm vào đó, tỷ trọng phát hành thành cơng trái phiếu các kỳ hạn dài từ 5 năm trở lên tăng trưởng mạnh, năm 2017 đã đạt 100%. Đặc biệt, tỷ trọng phát hành trái phiếu các kỳ hạn rất dài, từ 15 năm trở lên trong 2 năm 2016 và 2017 cũng rất khả quan khi chiếm tới 20% và 45% tổng khối lượng trúng thầu toàn thị trường. Điều này rất có ý nghĩa trong việc làm giảm áp lực trả nợ của ngân sách nhà nước những năm tiếp theo, đồng thời tạo nguồn vốn ổn định cho các dự án đầu tư dài hạn.
Lãi suất phát hành TPCP trên thị trường vốn trong nước bình quân giảm từ mức 12%/năm vào năm 2011 xuống còn khoảng 6,5% vào năm 2014 và khoảng 6% vào năm 2015.
- Đối với nợ nước ngoài: Vay ODA, vay ưu đãi vẫn chiếm tỷ trọng cao. Từ năm 2010, Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình. Bởi vậy, mức độ ưu đãi của các khoản cho vay của các đối tác phát triển dành cho Việt Nam đang giảm rõ rệt. Trong đó, từ thời hạn vay bình qn khoảng từ 30-40 năm, với chi phí vay khoảng 0,7- 0,8%/năm, bao gồm thời gian ân hạn(giai đoạn trước 2010) đến vài năm trở lại đây, thời hạn vay bình qn chỉ cịn từ 10-25 năm, tùy theo từng đối tác và từng loại vay; với chi phí vay khoảng 2%/năm trở lên (giai đoạn 2011-2015). Đến nay, việc có nguy cơ bị loại khỏi diện vay ưu đãi sẽ khiến lãi suất của các khoản vay hiện tại bị đẩy lên mức 3,5%, đồng thời kỳ hạn bị rút ngắn một nửa.
c. Tình hình sử dụng nợ cơng tại Việt Nam
Thơng qua các chương trình đầu tư cơng, nợ cơng của Việt Nam được chuyển tải vào các dự án đầu tư nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng, tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững. Tuy nhiên, tình hình sử dụng nợ cơng ở Việt Nam khơng đạt hiệu quả cao, thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thứ nhất, tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn: Tình trạng chậm trễ trong giải
ngân nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước và nguồn vốn trái phiếu Chính phủ diễn ra khá thường xuyên. Cho đến nửa đầu năm 2016, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công vẫn chưa đạt kế hoạch được giao, nhất là giải ngân nguồn vốn trái рhiếu Chính рhủ. Tình trạng dự án, cơng trình thi cơng dở dang, chuyển tiếp, kéo dài, chậm tiến độ vẫn khơng được khắc phục một cách nhanh chóng. Vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn nhà nước thấр là nguyên nhận cơ bản gây khó khăn cho cơng tác thu NSNN. Nếu khơng có các giải рháр thúc đẩy tiến độ giải ngân, tăng trưởng của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng, trong khi tỷ lệ và nghĩa vụ vay trả nợ cơng ngày càng có nguy cơ tăng cao. Điều này cùng với sự thiếu kỷ luật tài chính trong đầu tư công và trong hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước cũng như các tập đoàn lớn, dẫn đến đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thốt vốn đầu tư ở tất cả các khâu của quá trình quản lý dự án đầu tư.
Thứ hai, hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện qua chỉ số ICOR (Hình 3.1):
Năm 2015, tăng trưởng kinh tế đã dần hồi phục, với tăng trưởng GDP đạt 6,68% - mức cao nhất kể từ năm 2008 đến nay, hiệu quả đầu tư đã có bước cải thiện, với ICOR giai đoạn 2011-2015 đạt 6,91, giảm so với giai đoạn 2006-2010 (là 6,96). Điều này có nghĩa là, nếu giai đoạn 2006-2010, Việt Nam cần 6,96 đồng vốn để tạo ra được 1 đồng sản lượng, thì giai đoạn 2011-2015 chỉ cần đầu tư 6,91 đồng. Rất đáng ghi nhận khi trong bối cảnh tổng vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP giảm mạnh (còn khoảng 32,6% GDP vào năm 2015) thì tốc độ tăng trưởng vẫn duy trì ở mức hợp lý. Song cũng cần thẳng thắn, ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư còn thấp so với nhiều nền kinh tế trong khu vực. Nguyên nhân một phần là do nền kinh tế đang trong giai đoạn tập trung đầu tư cho hạ tầng, bao gồm cả hạ tầng ở vùng sâu, vùng xa và đầu tư cho xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội cộng với tình trạng đầu tư cịn có sự dàn trải, lãng phí.
Hình 3.1: Chỉ số ICOR của Việt Nam từ năm 1995-2015
Nguồn: VnExpress
3.1.2 Đánh giá tổng quát về tính ổn định của nợ cơng theo tiêu chí giám sát an toàn nợ nước ngoài của Việt Nam
Để đánh giá tính bền vững của nợ cơng, tiêu chí tỉ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ số đánh giá phổ biến nhất cho cái nhìn tổng qt về tình hình nợ cơng của một quốc gia cũng như đánh giá mức an tồn của nợ cơng. Mức độ an tồn được thể hiện qua việc nợ cơng có vượt ngưỡng an tồn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó hay khơng.
Tại Việt Nam, chỉ tiêu an tồn nợ cơng theo Chiến lược nợ cơng và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn 2030đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt ngày 27/7/2012 được xác định rõ ràng như sau: Bảo đảm nợ cơng (bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương) đến năm 2020 khơng q 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ khơng q 55% GDP và nợ nước ngồi của quốc gia khơng q 50% GDP. Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (khơng kể cho vay lại) so với tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm khơng q 25% và nghĩa vụ trả nợ nước ngồi của quốc gia hàng năm dưới 25% giá trị xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ.
Ngân hàng Thế giới cũng đưa ra mức quy định ngưỡng an tồn nợ cơng là 50% GDP. Mặt khác, theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tỉ lệ hợp lý với trường hợp
các nước đang phát triển nên ở mức dưới 50% GDP. Tuy nhiên, trên thực tế khơng có hạn mức an tồn chung cho các nền kinh tế; việc xác định “ngưỡng an tồn” chỉ là khái niệm tương đối, khơng phải tỷ lệ nợ cơng trên GDP thấp là trong ngưỡng an tồn và ngược lại. Mức độ an toàn của nợ cơng phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như tốc độ tăng trưởng, tính bền vững trong phát triển, khả năng chống đỡ rủi ro.
Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP) (%)
54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,6
Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP (%)
41,5 37,4 37,3 38,3 42,0 44,7
Dư nợ chính phủ so với GDP (%) 43,2 39,4 42,6 46,4 49,2 52,6 Dưnợ chính phủ so với thu ngân
sách (%) 162,0 172, 0 184,4 211, 5 206,8
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung, dài hạn của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hoá và dịch vụ (%)
3,5 3,5 4,3 4,1 4,0
Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ so với thu NSNN (%)
15,6 14,6 12,6 13,8 14,9 14,0
Nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu ngân sách (%)
6,7 9,8 9,7 8,5 11,8
Bảng 3.1: Các chỉ tiêu giám sát nợ nước ngoài của Việt Nam
Nguồn: Bản tin nợ cơng số - 05, Bộ Tài chính
Từ bảng trên, ta thấy:
Trong thời điểm hiện tại, tỷ lệ nợ Chính phủ so với GDP, các chỉ tiêu nợ Chính phủ, nợ nước ngoài quốc gia đều trong giới hạn an tồn. Cụ thể, tỷ lệ nợ cơng/GDP tính theo Luật Quản lý nợ cơng là 54,5% (năm 2013), 58% (năm 2014); 61% (năm
Các khoản nợ trong nước và nước ngồi được thanh tốn đầy đủ, khơng có nợ xấu. Cụ thể, chỉ số nợ nước ngồi của Chính phủ trên GDP năm 2016 là 44,7%, vẫn dưới ngưỡng an tồn (50% GDP). Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ khoảng 16% tổng thu ngân sách nhà nước (giới hạn an toàn 35%). Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung và dài hạn trong nhiều năm qua khoảng 3,3 - 4,8% kim ngạch xuất khẩu (giới hạn an tồn là 25%).
Nợ cơng trong nước có tỷ trọng cao hơn nợ nước ngồi và có xu hướng tăng. Tuy kỳ hạn nợ vay trong nước ngắn, phải đảo nợ, nhưng khơng có khả năng vỡ nợ vì khơng phụ thuộc vào dự trữ ngoại tệ, khi cần thiết Nhà nước có thể phát hành tiền, hoặc trái phiếu để trả nợ. Nợ vay nước ngồi có xu hướng giảm và mức độ rủi ro rất thấp so với tiêu chuẩn an tồn của IMF và WB, an ninh tài chính quốc gia được đảm bảo.
Hệ số tín nhiệm quốc gia của Việt Nam được đánh giá ở mức BB- và B1, có triển vọng ổn định. Điều đó có nghĩa là Việt Nam chưa có nguy cơ lâm vào khủng hoảng nợ công.
Tuy nhiên, danh mục nợ cơng cịn tiềm ẩn một số rủi ro chính như sau: