Chương 2 : Kết quả nghiên cứu
2.2. Thâm hụt ngân sách
Thâm hụt ngân sách trong kinh tế học vĩ mô và kinh tế học cơng cộng là tình trạng các khoản chi của Ngân sách nhà nước ( Ngân sách chính phủ) lớn hơn các khoản thu, phần chênh lêch giữa thu và chi chính là mức thâm hụt ngân sách.
Một số nguyên nhân gây nên thâm hụt ngân sách có thể nêu ra sau đây: + Nguyên nhân khách quan: do chu kỳ của nền kinh tế, mức thâm hụt ngân sách trong thời kỳ nền kinh tế suy thoái cao hơn trong thời kỳ nền kinh tế đang trong giai đoạn tăng trưởng; tiến độ thu ngân sách, …
+ Nguyên nhân khác: thất thu thuế của nhà nước, nhà nước huy động vốn để kích cầu, chưa chú trọng chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, quy mô chi tiêu của chính phủ quá lớn
Trước khi xem xét ảnh hưởng của thâm hụt ngân sách tới việc xác định mức trần nợ công, ta cần xem xét thâm hụt ngân sách tác động như thế nào đối với nợ công. Xét về bản chất kinh tế, nợ công xuất phát từ thâm hụt ngân sách, hay nói cách khác tổng chi của chính phủ nhiều hơn mức tổng thu của mình. Có hai phương pháp phổ biến để giảm thâm hụt ngân sách, thứ nhất là cắt giảm chi tiêu, thứ hai là tăng nguồn thu nhập ngân sách thông qua tăng thuế hoặc tăng vay nợ. Về việc cắt giảm chi tiêu cũng như tăng thuế, đây là việc khơng dễ dàng thực hiện. Bởi lẽ chính phủ đã có những kế hoạch chi tiêu trong năm tài chính cũng như trong dài hạn cụ thể, vì vậy, cắt giảm chi tiêu khơng có hiệu quả trong ngắn hạn. Về tăng thuế, rõ ràng sẽ gây ra những tác động tiêu cực, lan tỏa trong nền kinh tế, làm giảm động lực sản xuất, giảm tiêu dùng cũng như gây ra các hiện tượng trốn tránh thuế, nguồn vốn có xu hướng chảy ra ngồi tới những nơi có mức thuế hợp lý hơn. Vì vậy, vay nợ là cách phổ biến mà các chính phủ lựa chọn để bù đắp khoản chênh lệch chi vượt thu. Các khoản vay này sẽ làm tăng mức nợ cơng, như vậy có thể thấy, thâm hụt ngân sách là yếu tố trực tiếp làm tăng nợ cơng.
Khi chính phủ chi vượt q thu, điều này có nghĩa là tổng cầu trong nền kinh tế đang tăng cao hơn so với mức cân bằng, nếu nền kinh tế đang ở mức sản lượng tiềm năng, hiện tượng này sẽ khiến GDP thưc tế cao hơn mức GDP tiềm năng và tăng lạm phát. Xét trong dài hạn, do mức giá cả tăng cao nên người lao động có nhu cầu tăng lương, nhà sản xuất thu nhỏ quy mô sản xuất, do vậy tổng cung của nền kinh tế giảm, hay nói cách khác GDP sẽ dần trở về mức GDP tiềm năng. Tuy nhiên mức giá cả chúng của nền kinh tế không trở về mức ban đầu mà vẫn ở mức cao.
Khi chính phủ thực hiện vạy nợ để bù đắp khoản thâm hụt ngân sách, điều này đã gián tiếp làm giảm đầu tư của khu vực tư nhân (hiện tượng chèn ép đầu tư tư nhân). Do khi chính phủ mở rộng vay nợ đã vơ hình chung làm lãi suất bị đẩy lên cao, các nhà kinh doanh tư nhân là đối tượng nhạy cảm với lãi suất nhất trong nền kinh tế sẽ khó tiếp cận với các nguồn vốn.
Có thể thấy rằng, cân đối thu chi ngân sách ảnh hưởng lớn đến việc mức nợ của chính phủ cao hay thấp. Một chính phủ có thu – chi cân đối khơng những đảm bảo cho năm tài chính đó, mà trong dài hạn, sự cân đối đó góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển, tăng khả năng chi trả cho các khoản nợ của Chính phủ.
Tuy nhiên trên thực tế, để có được một cân đối thu – chi ngân sách không phải là điểu dễ dàng. Không chỉ xảy ra tại các nền kinh tế mới nổi, đang phát triển ( Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia..), mà ngay tại các nền kinh tế đã phát triển hiện tượng này vẫn xảy ra ( Mỹ, Pháp, Đức,…). Tại Mỹ, mức thâm hụt ngân sách đã lên tới 666 tỷ đô, chiếm 3,5% GDP trong năm tài chính 2017 so với mức thâm hụt 586 tỷ đơ, chiếm 3,2% GDP trong năm tài chính 2016. Ngân sách chính phủ Mỹ từ năm 1948 đến năm 2017 chiếm trung bình -2,13% GDP, mức cao nhất là 4,5%GDP vào năm 1948 và mức thấp nhất là -9,8%GDP vào năm 2009. Để làm giảm thâm hụt ngân sách, chính phủ Mỹ đã phải nâng mức trần nợ cơng lên cao, bù đắp cho những tổn thất của việc lạm chi. Bảng dưới đây thể hiên mức thu – chi ngân sách nhà nước cho một số khoản tiêu biểu tại Mỹ năm 2016 và 2017.
Nội dung Năm tài chính 2017 Năm tài chính 2016 Đơn vị tính Nợ chính phủ trên GDP 106,10 101,20 % Ngân sách nhà nước -3,5 -3,2 %/GDP Giá trị ngân sách nhà nước -138547 -63214 Triệu USD
Nợ chính phủ 20590392 20442474 Triệu USD
Chi phí tài chính 346922 298555 Triệu USD
Chi phí quân sự 606232,60 596009 Triệu USD
Chi tiêu chính phủ trên DP
34 38,1 %
Qua bảng trên có thể thấy rằng khoản thu ngân sách nhà nước của Mỹ trong 2 năm 2016 và 2017 luôn nhỏ hơn nhu cầu chi tiêu trong năm đó. Vì vậy, vay nợ là điều tất yếu sẽ xảy ra để bù đắp thâm hụt, tài trợ cho những nhu cầu chi tiêu thiết yếu khác của chính phủ mà nguồn thu ngân sách không đủ để đáp ứng.
Theo lý thuyết, mối liên hệ giữa mức thâm hụt ngân sách và trần nợ công là mối quan hệ tỷ lệ thuận. Nếu mức thâm hụt càng cao, mức trần nợ cơng càng được tăng lên để quốc gia đó có thể tăng khả năng vay nợ, nâng cao mức nợ cơng nhằm có nguồn tiền chi trả cho những thâm hụt ngân sách, bù đắp phần chênh lệch thu và chi.
Hình 1: Ngân sách chính phủ Mỹ so với GDP giai đoạn 2000 - 2017 (%)
Hình 2: Tỷ lệ nợ trên GDP của Mỹ giai đoạn 2000-2017 (%)
Từ hai biểu đồ trên có thể thấy rằng, giai đoạn 2010 đến 2013, mức thâm hut ngân sách của Mỹ liên tục tăng, kéo theo đó, mức nợ trên GDP của nền kinh tế Mỹ cũng tăng lên. Xu thế này khơng chỉ có tại các nước có nền kinh tế đã phát triển mà thực tế, tại các nước đang phát triển, xu thế này vẫn diễn ra. Thậm chí tại Nhât Bản, một nền kinh tế top đầu thế giới lại có tỷ lệ nợ cơng trên GDP xếp hạng cao
nhất, lên tới mức 243,2% GDP, vượt Hy Lạp – một quốc gia luôn nằm trong nguy cơ vỡ nợ chính phủ do cuộc khủng hoảng kinh tế kéo dài.
Hình 3: Ngân sách chính phủ Nhật Bản so với GDP giai đoạn 2000 – 2016 (%)
Hình 4: Tỷ lệ nợ trên GDP của Nhật Bản giai đoạn 2000 – 2016 (%)
Một câu hỏi đặt ra là tại sao các nước lại có xu thế vay nợ tăng, tức là các quốc gia thích việc nợ nần? Có một thực tế là càng những nước mạnh, số nơ càng lớn. Nền kinh tế đáng chú ý là Trung Quốc, theo ước tính của
Nationaldebtclock.org, mức nợ quốc gia cũng chạm mức xấp xỉ 10.000 tỷ đô, chiếm khoảng 93%GDP ( số liệu tính đến quý II năm 2016). Các nền kinh tế khác như Hy Lạp, Italia, Bồ Đào Nha, Bỉ, mức tỷ lệ này ln vượt qua 100% GDP. Có nhiều lý do giải thích cho hiện tượng này, trong bài báo trên tạp chí Economist (tháng 5/2015) đã đưa ra hai lý do giải thích cho việc này.
Thứ nhất, hệ thống thuế đã giản tiếp tạo ra những đặc quyền cho những người vay nợ. Điều này thể hiện ở việc các khoản trả lãi vay thé chấp được khấu trừ thuế gần một nửa tại các nước giàu có và các quốc gia mới nổi. Quan trọng hơn, các cơng ty có thể khấu trừ chi phí lãi vay khỏi lợi nhuận chịu thuế, điều này giúp các cơng ty có thể giảm bớt chi phí nộp thuế. Các cơng ty vì thế có xu hướng phát hành trái phiếu để vay nợ thay vì phát hành cổ phiếu và bị chia sẻ quyền lợi sở hữu cơng ty.
Thứ hai, chính là xuất phát từ tâm lý ưa thích sự an tồn của con người. Chính là do sự an toàn mà các khoản trái phiếu mang lại cho người phát hành cũng như người sở hữu, đặc biệt là trái phiếu chính phủ thường được coi có mức rủi ro là bằng 0. Đặc điểm này khiến cho việc trong các sự lựa chọn để bù đắp thâm hụt ngân sách, chính phủ sẽ lựa chọn phương án phát hành trái phiếu chính phủ, ngồi ra đây cũng là phương án có ít chi phí nhất khi thực hiện.
Thâm hụt ngân sách là yếu tố khiến cho sự an toàn của việc sử dụng nợ vay khơng cịn đảm bảo nữa, trong khi đó trần nợ cơng được đặt ra với mục đích để tạo ra một giới hạn để đảm bảo cho sự an toàn của quốc gia nếu mức nợ vẫn cịn dưới ngưỡng đó. Vậy có thể nói rằng, thâm hụt ngân sách là một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến cách xác định trần nợ công, và dựa trên thực tế tại các nước trên thế giới đã chỉ ra rằng thâm hụt ngân sách tỷ lệ thuận với trần nợ công. 2.3. Tổng sản phẩm quốc nội và tốc độ tăng trưởng kinh tế
Về mặt lý thuyết, nợ cơng có thể tác động tiêu cực hoặc tích cực đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Về mặt tích cực, chính phủ các quốc gia sử dụng nợ cơng nhưng mơt cơng cụ để có thể tài trợ vốn cho các nhu cầu đầu tư. Tuy nhiên, mặt trái của việc lạm dụng nợ công sẽ dấn đến hiệu ứng tieu cực đó là khi nợ cơng tăng q cao, vượt quá giới hạn lại quay trở lại kìm hãm sự phát triển kinh tế thông qua bốn yếu tố sau:
+ Nợ cơng làm giảm tích lũy vốn đầu tư nhân, dẫn đến giảm đầu tư khu vực tư nhân ( hiệu ứng chèn ép đầu tư tư nhân)
+ Nơ công làm giảm tiết kiệm quốc dân
+ Nợ cơng khiến lãi suất tăng cao, làm chi phí đầu tư tăng, dẫn tới nhiều hệ quả trong đó có lạm phát
+ Nợ cơng thường đi kèm với các khoản gia tăng thuế, chi phí, qua đó làm méo mó các hoạt động kinh tế cũng như gây tổn thất phúc lợi xã hội.
Có thể nói rằng, nợ cơng và tăng trưởng kinh tế có mối quan hệ biện chứng với nhau. Nợ công là một nhân tố quan trọng thúc đẩy kinh tế phát triển nhưng đồng thời sự phát triển kinh tế cũng tác động ngược lại tới chính sách vay nợ của tứng quốc gia trong từng thời kỳ. Tuy nhiên, việc tăng trưởng kinh tế tác động đến việc tăng hay giảm nợ cơng, hay nói cách khác là chính phủ sẽ nới lỏng hay thắt chặt trần nợ cơng vẫn chưa có một sự thống nhất hay khẳng định chính thức.
Nghiên cứu mối liên hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế đã thu hút nhiều nhà kinh tế học tham gia thuộc nhiều trường phái khác nhau. Tuy nhiên các nghiên cứu chưa đưa ra được một mối liên hệ thống nhất mà tạo ra các luồng ý kiến khac nhau. Tiêu biểu là 3 luồng ý kiến sau.
Thứ nhất, theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ diển cho rằng tăng trưởng nợ công tỷ lệ nghịch với tăng trưởng kinh tế với đại diện tiêu biểu là
Friedman (1988). Trường phái kinh tế cổ diễn này cho rằng khi chính phủ vay nợ để trang trải cho các khoản thâm hụt ngân sách sẽ làm tăng lãi suất, giảm đầu tư tư nhân ở ngắn hạn và tăng gánh nặng nợ cho thế hệ tương lại trong dài hạn. Theo nghiên cứu cảu Modigliani (1961), ông cho rằng khi chính phủ vay tiền sẽ thơng qua tăng thuế để trả cho các khoản lãi phải trả khi các khoản nợ đáo hạn trong tương lai. Việc tăng thuế trong tương lai làm giảm thu nhập của dân chúng nên xét trên quy mơ tồn xã hội, thưc chất tổng nguồn vốn đầu tư không đổi mà chỉ là sẹ luân chuyển tiền từ người này sang người khác. Ngoài ra, việc chính phủ tăng mức đánh thuế sẽ tạo ra tâm lý tiêu cực, cũng không thúc đẩy được đầu tư tăng trưởng kinh tế. Theo quan điểm của Friedman, ông cho rằng sự gia tăng nợ công sẽ làm tăng lãi suất, kéo theo giảm đầu tư ở khu vực tư nhân. Một khi đầu tư khu vực tư nhân giảm sẽ làm tăng trưởng kinh tế chậm lại .
Thứ hai, quan điểm của trường phái Keynes đưa ra với giả thiết là tổng cung chịu ảnh hưởng của tổng cầu và các yếu tố trong nền kinh tế chưa được sử dung một cách tồn dụng. Ơng đề xuất khi nền kinh tế suy thối, thất nghiệp tăng thì chính phủ nên đưa ra các gói kích cầu để tác động lên nền kinh tế. Bằng cách đi vay, chính phủ đã trực tiếp làm tăng tổng cầu do làm tăng chi tiêu chính phủ.
Theo nghiên cứu của Gramlich(1989) cho rằng việc bù đắp thâm hụt ngân sách thông qua tăng nợ cơng khơng quan trọng bằng việc chính phủ đưa ra và áp dụng một chính sách tài khóa hợp lý.
Thứ ba, những người theo trường phái Ricardo cho rằng nợ cơng lại chỉ có tác động nhỏ đến nền kinh tế vì thực tế nợ công không tác động đến tổng cầu. Để chứng minh cho lập luận này, những nhà kinh tế học đã chỉ ra rằng việc gia tăng chi tiêu công ngày hôm nay sẽ làm tăng thuế không chỉ trong tương lai mà việc tăng thuế xảy ra ở cả hiện tại, tuy nhiên người tiêu dùng lại có xu hướng định
tương lai. Dù cho tăng thuế ở hiện tại hay tương lai thì tiêu dùng cũng sẽ giảm tương ứng với chi tiêu của chính phủ.
Robert Barro (1989) cho rằng khi chính phủ vay nợ, gánh nặng nợ lên các thế hệ tương lái sẽ xảy ra. Những người già sẽ cảm thấy con cháu của họ sẽ bị thiệt trong tương lai do họ không muốn tiêu dùng tương lai của thế hệ sau giảm sút, vậy lên họ phản ứng bằng cáchtăng thu nhập cho con cháu dới dang di sản và có giá trị bằng số tiền con cháu họ sẽ phải chi trả cho khoản thế tăng thêm trong tương lai. Kết luận lại, các thế hệ ở đây có mức tiêu dùng bằng nhau và bằng mức trước khi chính phủ vay nợ.
Tuy nhiên, thực tế lại một phần phản bác lại lý thuyế của trường phát Ricardo do các nhà kinh tế học cho rằng nghiên cứu đã dựa quá nhiều và lý thuyết, giả thuyết đặt ra trong thị trường hoàn hảo mà thực tế thị trường là khơng hồn hảo.
Vậy đâu mới là ngưỡng nợ công tối ưu cho nền kinh tế dể đạt được mức tăng trưởng kỳ vọng cũng như tăng trưởng kinh tế đã tác động ngược trở lại tới việc áp trần nợ công như thế nào?
Khi nghiên cứu về tỷ lệ nợ công với tăng trưởng kinh tế và mối quan hệ của chúng, Smyth David J. , Yu Hsing (1995) đã có những đóng góp về cả lý thuyết và thực tế cho vấn đề này. Nghiên cứu này đã phát triển lý thuyết được đề xuất bởi Barro, Eisner và Joines để tìm ra câu trả lời cho câu hỏi có hay khơng một tỷ lệ nợ cơng tối ưu để có được tăng trưởng kinh tế, trong đó tỷ lệ nợ cơng tối ưu được định nghĩa là tỷ lệ nơ cơng trên GDP. Mơ hình nghiên cứu được xác định bở các biến số sau: tốc độ tăng trưởng thực tế, tốc độ gia tăng vốn đầu tư, tốc độ tăng cung tiền, biến xu hướng. Để tính tốn được tỷ lệ nợ cơng có thể làm tối đa hóa tốc độ tăng trưởng kinh tế, hàm được đạo hàm bậc nhất theo biến nợ công và dữ liệu được sử dụng là của nền kinh tế Mỹ trong 32 năm từ 1960 đến 1991. Sau khi phân tích, kết
quả chỉ ra rằng nếu sử dụng khối tiền tệ M2 làm cho biến mức cung tiền thì tỷ lệ nợ công tối ưu là 48,9% GDP trong khi nếu sử dụng khối tiền tệ M1 thì tỷ lệ này là