1.3.1. Cơ sở lý thuyết
Thâm hụt ngân sách và nợ cơng có thể tác động tích cực hoặc tiêu cực đến tăng trưởng sản lượng của nền kinh tế. Xét về mặt tích cực, chính phủ các quốc gia sử dụng nợ công như một công cụ để tài trợ vốn, đáp ứng nhu cầu đầu tư, khuyến khích phát triển sản xuất và kích thích tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh đó, giải pháp tăng nợ công để
bù đắp thâm hụt ngân sách có thể góp phần kích thích tiêu dùng, làm gia tăng sản lượng và việc làm của nền kinh tế.
Tuy nhiên, nợ cơng tăng cao, vượt q giới hạn an tồn sẽ tác động tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế. Cụ thể, thâm hụt ngân sách và nợ cơng cao có thể kìm hãm nền kinh tế thơng qua các kênh truyền dẫn như sau:
Một là, nợ cơng làm giảm tích lũy vốn tư nhân, dẫn đến giảm đầu tư tư nhân.
Khi chính phủ tăng vay nợ, đặc biệt là vay trong nước, mức tích lũy vốn tư nhân sẽ được thay thế bởi tích lũy nợ chính phủ. Vì vậy, cung về vốn cho khu vực tư nhân sẽ giảm sút, từ đó đẩy lãi suất tăng. Sự gia tăng lãi suất làm chi phí đầu tư tăng, dẫn tới giảm đầu tư của khu vực tư nhân. Đây chính là hiệu ứng lấn át đầu tư tư nhân của chi tiêu công.
Mặt khác, khi thâm hụt ngân sách kéo dài và nợ công tăng đến một ngưỡng nào đó sẽ gây ra mối lo ngại cho các nhà đầu tư về nguy cơ mất khả năng thanh tốn của chính phủ, dẫn tới sự mất niềm tin vào đồng nội tệ cũng như khả năng điều tiết của chính phủ. Khi đó, việc các nhà đầu tư trong và ngoài nước ồ ạt rút vốn là điều khó tránh khỏi. Hậu quả là lãi suất tăng và đầu tư sụt giảm, ảnh hưởng xấu tới tăng trưởng kinh tế.
Hai là, nợ công làm giảm tiết kiệm quốc gia.
Tiết kiệm quốc gia bằng tổng đầu tư tư nhân và cán cân thương mại quốc tế. Do đó, sự suy giảm tiết kiệm quốc gia có thể được giải thích bởi sự giảm sút đầu tư tư nhân và xuất khẩu rịng của quốc gia đó. Mặt khác, khi gia tăng chi tiêu chính phủ đối với nhập khẩu, bên cạnh sản xuất trong nước tăng thì nhập khẩu cũng sẽ tăng và gây thâm hụt thương mại. Đặc biệt, khi thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại cùng xảy ra sẽ dẫn đến hiện tượng “thâm hụt kép”, gây tác động tiêu cực đến sự phát triển nền kinh tế.
Bên cạnh đó, việc nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ cũng sẽ dẫn đến sự dịch chuyển ngược của dịng tài sản ra nước ngồi. Khi xuất khẩu ròng giảm, thu nhập của
người dân nội địa giảm, làm giảm tiết kiệm và nguồn lực sản xuất của quốc gia, cản trở tăng trưởng kinh tế.
Ba là, nợ công tạo áp lực lên lạm phát.
Khi tăng vay nợ trong nước, lãi suất tăng làm chi phí đầu tư tăng, dẫn đến tăng giá thành và giá bán sản phẩm. Điều này tạo nên áp lực lạm phát, từ đó tác động tiêu cực đến tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế.
Hơn nữa, khi chính phủ tăng vay nợ nước ngồi, một dịng ngoại tệ lớn chảy vào trong nước có thể giảm sức ép cân đối ngoại tệ trong ngắn hạn. Tuy nhiên, trong dài hạn, áp lực trả nợ gốc và lãi bằng ngoại tệ sẽ đẩy cầu ngoại tệ tăng lên, khiến đồng nội tệ giảm giá, làm tăng chi phí đầu vào khi nhập khẩu nguyên liệu, máy móc, …, dẫn tới giá cả hàng hóa, dịch vụ tăng. Mặt khác, tỷ giá tăng làm chi phí thanh tốn nợ trở nên đắt đỏ hơn, nếu vượt quá sức chịu đựng của ngân sách sẽ dẫn đến nguy cơ vỡ nợ và bất ổn tài chính, khiến nền kinh tế lâm vào suy thối.
Bốn là, nợ cơng làm méo mó các hoạt động kinh tế, gây tổn thất phúc lợi xã hội.
Như đã phân tích ở trện, thâm hụt ngân sách và nợ công quá mức gây ra lạm phát và thâm hụt thương mại. Và để phản ứng lại điều này, chính phủ thường áp dụng các biện pháp hành chính như kiểm soát giá cả trong nước và kiểm soát tỷ giá. Tuy nhiên, những biện pháp này lại làm giảm nguồn nguyên liệu nhập khẩu, giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực, dẫn tới sự thiếu hụt tổng cung, hạn chế năng lực sản xuất trong cả hiện tại và tương lai. Điều này sẽ làm giảm nguồn thu từ thuế, đặc biệt là thu từ hàng nhập khẩu, khiến việc kiềm chế thâm hụt ngân sách ngày càng khó khăn hơn, từ đó có thể buộc Chính phủ phải tăng hoặc áp các loại thuế/phí mới. Biện pháp này dẫn đến những sai lệch trong các hoạt động kinh tế vi mơ, vĩ mơ do nó tạo ra sự phân phối lại thu nhập, làm giảm sản xuất, giảm động cơ tiết kiệm và đầu tư của khu vực tư nhân, và cuối cùng là nền kinh tế sẽ có tăng trưởng thấp hoặc thậm chí là tăng trưởng âm.
Bên cạnh những tác động trên, các quốc gia đi vay phải chịu sức ép từ phía chủ nợ và các tổ chức tài chính quốc tế về việc phải thắt chặt chi tiêu, tăng thuế, giảm trợ
cấp xã hội, và xa hơn nữa là những yêu cầu về cải cách thể chế, thay đổi các định hướng kinh tế,… khi tiến hành vay nợ nước ngồi. Bên cạnh đó, việc q phụ thuộc vào các khoản vay nước ngoài làm giảm vị thế của quốc gia trong các mối quan hệ song phương và đa phương với các đối tác là chủ nợ. Những tác động này đều ra gây ra ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế.
1.3.2. Sơ lược tình hình nợ cơng và tăng trưởng kinh tế trong thời gian gần đây ở các nước mới nổi và đang phát triển các nước mới nổi và đang phát triển
Bước sang thế kỷ XXI, nền kinh tế thế giới đã có nhiều chuyển biến rõ rệt. Tồn cầu hóa trở thành xu hướng chung thể hiện ở sự gia tăng các quan hệ thương mại quốc tế và đưa nền kinh tế thế giới bước vào giai đoạn cạnh tranh toàn cầu. Điều này đã mang đến những cơ hội phát triển kinh tế cho các quốc gia, thúc đẩy họ tham gia mạnh mẽ, tích cực vào các liên minh kinh tế quốc tế và vào quá trình chuyển giao khoa học cơng nghệ, góp phần khai thác và sử dụng tài nguyên hiệu quả, bền vững. Tuy nhiên, xu hướng trên cũng mang đến những thách thức lớn cho những quốc gia đang phát triển. Nó tạo ra những mâu thuẫn giữa kinh tế với chính trị, xã hội, làm suy giảm tính độc lập và chủ quyền quốc gia, dẫn tới sự phụ thuộc giữa các nước, đặc biệt là sự phụ thuộc quá mức của những nước đang phát triển vào các trung tâm kinh tế lớn. Bên cạnh đó, những rủi ro kinh tế cũng ngày càng gia tăng. Trong giai đoạn từ năm 2001 đến nay, thế giới đã xảy ra nhiều cuộc khủng hoảng lớn nghiêm trọng, có thể kể đến cuộc khủng hoảng nợ dưới chuẩn ở Mỹ năm 2007, khủng hoảng tài chính - kinh tế thế giới năm 2008, hay khủng hoảng nợ công châu Âu năm 2010,… Chính sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế đã làm cho tác động của những cuộc khủng hoảng này lan truyền nhanh chóng tới mọi quốc gia trên thế giới, dẫn đến sự giảm sút trong các hoạt động sản xuất của doanh nghiệp cũng như chi tiêu của người dân. Hệ quả của tình trạng trên là rất nhiều doanh nghiệp đã phá sản và tỷ lệ thất nghiệp bị đẩy lên rất cao tại nhiều quốc gia; cùng với đó, chi tiêu và chỉ số lòng tin của người tiêu dùng rơi xuống mức thấp nhất trong nhiều năm.
Trong bối cảnh chung ấy, mỗi khu vực, mỗi quốc gia lại có những đặc điểm riêng biệt. Sau đây, chúng tơi sẽ phân tích cụ thể bối cảnh kinh tế tại những quốc gia mới nổi và đang phát triển trên thế giới trong giai đoạn 2001-2016, trong đó tập trung vào nghiên cứu các khía cạnh là tăng trưởng kinh tế, chi tiêu chính phủ và tỷ lệ nợ công của những nước này.
Tăng trưởng kinh tế là một trong những chỉ tiêu quan trọng và phổ biến nhất để đánh giá các nền kinh tế. Nhìn chung, trong giai đoạn đầu thế kỷ XXI, các nước mới nổi và đang phát triển đã đạt được rất nhiều những thành tựu ấn tượng về tăng trưởng. Đặc biệt, trong giai đoạn 2001-2008, các quốc gia này tăng trưởng rất nhanh và mạnh mẽ, tiêu biểu là các quốc gia ở khu vực châu Á. Ví dụ, tốc độ tăng trưởng bình qn của Trung Quốc và Ấn Độ giai đoạn này lên tới mức rất cao, lần lượt là 10,7% và 7,1%, do chính phủ các nước này đã thực hiện hàng loạt những chính sách cải cách mạnh mẽ trong nước và mở rộng đối ngoại, bên cạnh những điều kiện thuận lợi sẵn có về tài nguyên và lao động. Tuy nhiên, do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế thế giới, từ sau năm 2008, tốc độ tăng trưởng của các nước đã giảm đi rõ rệt. Từ năm 2010, các nền kinh tế dần cho thấy dấu hiệu phục hồi, nhưng đây là sự phục hồi không đồng đều thể hiện ở tốc độ tăng trưởng kinh tế giữa các khu vực có nhiều sự khác biệt.
Bên cạnh tốc độ tăng trưởng kinh tế, chi tiêu chính phủ hay nợ cơng cũng là nhân tố quan trọng và có tác động lớn đến nền kinh tế. Tùy thuộc vào từng điều kiện, hồn cảnh cụ thể mà nó sẽ có tác động kìm hãm hay thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nhìn chung, chi tiêu của chính phủ tại các quốc gia mới nổi và đang phát triển có xu hướng tăng cao trong thời gian qua, và vượt cao hơn nhiều so với thu ngân sách. Mặc dù vậy, do yêu cầu phải bắt kịp với trình độ phát triển chung của thế giới, những quốc gia này vẫn buộc phải gia tăng vay nợ để đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng. Bên cạnh đó, chính phủ các quốc gia đang có xu hướng ngày càng gia tăng mức độ kiểm soát đối với nền kinh tế, đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng 2008, do lo ngại về khả năng tự điều tiết của thị trường. Cụ thể, để đối phó với cuộc khủng hoảng này, nhiều quốc gia mới nổi và đang phát triển đã tung ra những gói kích cầu lớn nhằm ngăn chặn đà suy giảm kinh tế và ổn
định kinh tế vĩ mô. Đặc biệt, do chịu ảnh hưởng nặng nề từ cuộc khủng hoảng tài chính 2008, chính phủ các nước châu Âu đã phải chi rất nhiều tiền để kích thích kinh tế cũng như cứu nguy cho những thể chế tài chính, khiến nợ cơng tăng vọt lên tới đỉnh điểm và làm bùng phát cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu năm 2010, khởi đầu từ Hy Lạp. Tuy nhiên, nợ công tại các quốc gia này đang có xu hướng giảm đi trong các năm gần đây, do những chính sách đã phát huy tác dụng.
Như vậy, nhìn chung, trong giai đoạn 2001-2016, nền kinh tế thế giới đã diễn biến khá phức tạp với những mảng màu sáng tối đan xen, trong đó các nước mới nổi và đang phát triển được coi là một điểm sáng với tốc độ tăng trưởng kinh tế cao. Tuy nhiên, tỉ lệ nợ cơng tăng cao có thể dẫn đến những bất lợi trong môi trường kinh tế vĩ mơ, từ đó ảnh hưởng tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế của các quốc gia này trong tương lai.
1.4. Thực trạng và các chính sách quản lý nợ cơng của một số nền kinh tế có nhiều nét tƣơng đồng với Việt Nam
1.4.1. Phi-líp-pin
Phi-líp-pin là một quốc đảo được hình thành bởi 7.107 hòn đảo lớn nhỏ nằm trong biển Đông. Tương tự như Việt Nam, đây cũng là một quốc gia đang phát triển thuộc nhóm thu nhập trung bình thấp nằm ở khu vực Đơng Nam Á, với nền kinh tế đi lên từ nông nghiệp lạc hậu.
Hình 1.8 cho thấy, sau đà tăng của tỷ lệ nợ công/GDP do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, bắt đầu từ năm 2003, tỷ lệ này của Phi-líp- pin có xu hướng giảm dần, từ 100,8% GDP xuống chỉ còn 39,1% GDP năm 2013. Nhờ vậy, tăng trưởng kinh tế của quốc gia này đã được cải thiện đáng kể, đặc biệt là từ sau năm 2003 (xem Hình 1.9). Quan sát biến động trong tốc độ tăng trưởng kinh tế và tỷ trọng nợ cơng/GDP của Phi-líp-pin, có thể thấy khi nợ cơng/GDP được duy trì ở dưới mức 59%, nền kinh tế Phi-líp-pin dường như tăng trưởng nhanh hơn so với thời kì nợ
độ tăng trưởng kinh tế cao thứ hai trong khu vực châu Á, chỉ sau Trung Quốc. Qua đây, có thể kết luận rằng, ở mức thấp, nợ cơng sẽ tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế.
Hình 1.8. Tỉ lệ nợ cơng/GDP của Phi-líp-pin giai đoạn 2001–2013 (%)
Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu từ nguồn số liệu của IMF Hình 1.9. Tốc độ tăng trưởng kinh tế của Phi-líp-pin 2001 – 2013 (%)
Nguồn: Tổng hợp của nhóm nghiên cứu từ nguồn số liệu của IMF
Để có thể có được mức nợ cơng thấp như vậy, Phi-líp-pin đã phải thực hiện một cách đồng bộ các chính sách liên quan đến tăng trưởng kinh tế, cán cân ngân sách, tỷ giá hối đoái cũng như lãi suất nợ nước ngồi.
Trước hết, nhằm thúc đẩy và duy trì một tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, Phi-líp- pin đã tiến hành nhiều chính sách quan trọng, trong đó phải kể đến chính sách thu hút đầu tư nước ngồi, chính sách kích thích chi tiêu khu vực tư nhân và định hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ chủ yếu dựa vào nông nghiệp sang phát triển công nghiệp và dịch vụ.
Về thâm hụt ngân sách, nhờ định hướng cắt giảm thâm hụt trong suốt một thời gian dài mà cán cân ngân sách của Phi-líp-pin đã được cải thiện đáng kể, làm giảm quy
83.4 93.7 100.8 95.2 85.9 71.1 58.9 58.2 58.1 53.5 43.6 40.6 39.1 0 50 100 150 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 1.8 4.4 4.9 6.4 5 5.3 7.1 4.2 1.1 7.6 3.7 6.8 7.2 0 2 4 6 8 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
mô vay nợ cần thiết để tài trợ cho NSNN. Trong số các chính sách mà Phi-líp-pin đã áp dụng, đáng chú ý nhất là chính sách thuế mới đánh lên các mặt hàng như thuốc lá và rượu. Chính sách này đã khiến giá cả của hàng loạt các mặt hàng tăng cao,
một mặt làm gia tăng chi tiêu của khu vực tư nhân, mặt khác cải thiện tình hình thu ngân sách của chính phủ.
Tuy nhiên, với một quốc gia phụ thuộc chủ yếu vào nợ nước ngồi như Phi-líp- pin, rủi ro về tỷ giá và lãi suất mới là những mối nguy tiềm ẩn nhất với nợ cơng. Chính vì vậy, quốc gia này đã nỗ lực ổn định tỷ giá bằng cách tăng dự trữ ngoại hối, cùng với đó là duy trì mức lãi suất thấp với các khoản nợ công nước ngồi, từ đó đã tác động tích cực lên tình hình nợ cơng.
1.4.2. In-đơ-nê-xi-a
In-đơ-nê-xi-a là quốc gia có diện tích lớn nhất trong khu vực Đông Nam Á với dân số đông và nguồn lao động dồi dào. Quốc gia này hiện cũng thuộc nhóm nước có thu nhập trung bình thấp và tình hình kinh tế nói chung có nhiều nét tương đồng với Việt Nam.
Sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, In-đơ-nê-xi-a là một trong số những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất, với tỷ lệ nợ công/GDP rất cao. Tuy nhiên, với nhiều biện pháp hiệu quả nhằm cắt giảm nợ công, con số này đã giảm gần 3 lần, từ 76,4% xuống chỉ còn 26,1% GDP trong giai đoạn 2001 - 2013, giúp In-đô-nê- xi-a gần như không cần phải lo lắng về mức trần nợ 60% GDP của mình (xem Hình