2 1 3 1 Lợi ích
Phân quyền tài chính dường như đã trở thành xu hướng trong cải cách thể chế tài chính của nhiều quốc gia, đặc biệt là đối với các quốc gia đang phát triển đều coi đây là một trong những biện pháp nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giảm đói nghèo, nâng cao tính hiệu lực hiệu quả của bộ máy hành chính nói chung Nước Nga sau Liên Xơ cũng chuyển dần quyền ban
hành chính sách kinh tế cho các chính quyền địa phương cùng với thực hiện tư hữu hóa và thị trường hóa trên tồn quốc, những quốc gia có diện tích rộng lớn, hệ thống chính quyền nhiều cấp và phân quyền đã trở thành truyền thống như Mỹ, Đức, Canada thậm chí cả Trung Quốc… cũng nhấn mạnh đến việc trao quyền nhiều hơn cho các chính quyền cấp dưới Vậy phân quyền tài chính có lợi ích gì, dựa trên cơ sở tổng hợp các lý thuyết về phân quyền tài chính nêu trên, có thể chỉ ra một số nội dung cơ bản sau:
(1) Với lợi thế rõ ràng, chính quyền địa phương có thể nhanh chóng nắm bắt được tâm tư nguyện vọng, nhu cầu của người dân thuộc khu vực quản lý, do đó phân quyền tài chính, trao quyền cung cấp sản phẩm cơng cộng cho chính quyền địa phương sẽ giúp tối ưu hóa và nâng cao hiệu quả phân
phối các nguồn lực trong xã hội Điều này rất có ý nghĩa đối với các quốc gia
kém và đang phát triển có nguồn ngân sách tài chính trung ương hạn chế (2) Cũng với lợi thế gần dân hơn so với chính quyền trung ương, các thơng tin phát sinh tích cực hay tiêu cực trong khu vực sẽ nhanh chóng được chính quyền địa phương nắm bắt, kịp thời đưa ra biện pháp giải quyết Phân quyền giúp chính quyền địa phương phát huy được ưu thế về thơng tin, có lợi cho việc đáp ứng nhu cầu nguyện vọng cũng như xử lý các vấn đề bức xúc của người dân, cung cấp những sản phẩm cơng cộng thiết thực nhất phù hợp,
góp phần nâng cao đời sống nhân dân
(3) Giữa các chính quyền địa phương có sự cạnh tranh trong nâng cao năng lực cung ứng hàng hóa, dịch vụ cơng cho người dân, và trong bản thân nội bộ chính quyền địa phương các quan chức chính quyền cũng tìm cách ban hành nhiều chính sách kinh tế tốt, quan tâm đến đời sống người dân để nâng cao thành tích của mình Lý thuyết “bỏ phiếu bằng chân” cho thấy người dân sẽ có xu hướng chuyển đến sinh sống đến khu vực mà mình cảm thấy tốt hơn, bỏ phiếu cho chính quyền làm tốt hơn, nên phân quyền tài chính sẽ giúp chính
trách nhiệm với công việc, cải thiện mối quan hệ với người dân Sự cạnh
tranh này xét về ý nghĩa toàn cục là động lực cho sự phát triển kinh tế xã hội của cả quốc gia Mặt khác, người dân cũng có cơ hội để bày tỏ nhiều hơn mong muốn nguyện vọng của mình, tích cực tham gia vào các hoạt động chính trị xã hội tại địa phương cũng như trên phạm vi toàn quốc
(4) Với giả thiết người dân khơng bị hạn chế về khu vực mình có thể lựa chọn sinh sống, nếu cảm thấy khơng hài lịng với chính quyền địa phương hiện tại, và việc bỏ phiếu bằng tay khơng thay đổi được tình hình, thì họ hồn tồn có quyền lựa chọn chuyển đi nơi khác Như vậy chí ít quyền con người
được đảm bảo trong trường hợp này
(5) Nâng cao trách nhiệm tài chính Trong phân quyền tài chính, ngân sách ln là mối quan tâm hàng đầu của các chính quyền địa phương Thu nhập của chính quyền địa phương chủ yếu đến từ các nguồn thu thuế cố định và bộ phận nguồn thuế lưu động, phân tán Đương nhiên chính quyền phải tìm cách duy trì bổ sung thêm nhiều nguồn thu thuế cố định và giảm dần lượng lưu động, phân tán Để làm được vậy, chính quyền địa phương cần khơng ngừng nâng cao trách nhiệm tài chính, mở rộng mạng lưới thu thuế, phát huy đầy đủ tính tích cực của mình trong quản lý và thu thuế để đảm bảo nguồn ngân sách đủ cho việc cung ứng sản phẩm cộng cộng đến người dân Chế độ tập quyền tài chính sẽ khơng có được điều này, thậm chí quan chức chính quyền hồn tồn có thể sử dụng ngân sách vào các mục đích sai trái, gây thất thốt trong q trình cung cấp sản phẩm cơng cộng Ngun nhân là vì ỷ lại vào ngân sách trung ương phân bổ, và người dân địa phương này có thể khơng ủng hộ họ thì địa phương khác cũng sẽ bỏ phiếu cho họ do thiếu thông tin và không chịu ảnh hưởng bởi tác động tiêu cực của những vấn đề trên
2 1 3 2 Hạn chế
Bên cạnh những quan điểm ủng hộ phân quyền tài chính vì lợi ích nêu trên, thì cũng có khơng ít lý thuyết cho rằng nên thận trọng khi phân quyền tài
chính, rằng nó khơng hề ưu việt hơn khi so với tài chính tập quyền Rõ ràng khi đánh giá một vấn đề cần xem xét bằng tư duy biện chứng, phân quyền hay tập quyền bản thân đều có mặt ưu và nhược, đối với từng lĩnh vực từng sự việc cụ thể mức độ ưu nhược lại được thể hiện khác nhau Vậy nên để xây dựng một thể chế phân quyền hợp lý, cần phát huy mặt ưu và hạn chế tối đa mặt nhược của nó Dưới đây là một vài nhược điểm của phân quyền tài chính
(1) Cần chú ý rằng khi khẳng định phân quyền tài chính sẽ giúp mang lại hiệu quả cao hơn trong cung cấp sản phẩm công cộng dành cho địa
phương so với chính quyền trung ương, thì đi kèm với nó là một tiền đề giả thiết là người dân địa phương được độc quyền hưởng thụ sản phẩm cơng cơng, bởi vậy hồn tồn có trách nhiệm đóng thuế - mua dịch vụ Nhưng thực tế lại không như vậy Sản phẩm công cộng mang thuộc tính chia sẻ cùng hưởng, nó khơng hồn tồn thuộc về sở hữu của một cá nhân hay nhóm người nào, nên sản phẩm công cộng của địa phương khu vực này dù ít dù nhiều cũng lan tỏa tác dụng đến địa phương khu vực khác Thế nên có trường hợp người dân địa phương A đóng thuế để được hưởng thụ tồn bộ lợi ích của sản phẩm cơng cộng, nhưng thực tế lại phải chia sẻ lợi ích cho người dân địa phương B - người khơng đóng thuế để hưởng thụ lợi ích của sản phẩm cơng cộng này Tuy nhiên, khơng đảm bảo rằng sau đó người ở địa phương A có thể được sử dụng lợi ích của sản phẩm cơng cộng ở địa phương B - người đóng thuế ở địa phương B chi trả Vậy nên tài chính tập quyền trường hợp này sẽ giải quyết tốt hơn so với tài chính phân quyền
(2) Cạnh tranh và tranh thủ lẫn nhau giữa các địa phương
Cạnh tranh chủ yếu diễn ra trong vấn đề thuế Trong các nghiên cứu của Zodrow and Mieszkowski và Kanber and Keen [91], đặt giả thiết môi trường kinh tế giữa các địa phương giống nhau, chính sách thuế khác nhau và hoạch định độc lập Để đảm bảo ngân sách và thu hút các nguồn thuế vào địa phương mình, chính quyền tìm cách ban hành chính sách ưu đãi về thuế, giảm
thuế Điều này sẽ không quá lo ngại nếu chỉ diễn ra tại một vài địa phương với tư cách là một phần của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước, nhưng sẽ đặc biệt nguy hại nếu nó diễn ra đồng loạt theo kiểu lợi ích nhóm hồn tồn khơng hợp tác khơng vì lợi ích chung Khi đó thiệt hại khơng chỉ là chính các địa phương đó mà cịn làm giảm nguồn thu của tài chính quốc gia, lượng sản phẩm công cộng được cung ứng cũng giảm đi và cuối cùng gánh chịu là người dân Mặt khác thuế suất giảm sẽ trở nên hấp dẫn và thu hút mọi hoạt động kinh tế, ví dụ như các nhà đầu tư sẽ cân nhắc lựa chọn địa phương có năng suất lao động cao hay thuế suất thấp để đầu tư sản xuất kinh doanh Điều này làm giảm hiệu quả trong phân bổ nguồn lực và cản trở sản xuất phát triển kinh tế
Vấn đề “lợi dụng”, “tranh thủ” thể hiện trong việc cung ứng sản phẩm công Quy mô sử dụng sản phẩm công tỷ lệ nghịch với giá thành sản phẩm Nếu như nhiều địa phương cùng hợp tác để cung ứng một loại sản phẩm đáp ứng nhu cầu của người dân trên nhiều địa phương, khi đó sẽ càng nhiều người dân cùng tham gia chi trả hóa đơn cho sản phẩm đó, giá thành sẽ giảm, mà lợi ích được chia đều Nhưng cũng có khi địa phương A muốn “tranh thủ’ hay “lợi dụng” sản phẩm cơng cộng của địa phương B, tìm cách che dấu nhu cầu mong muốn của mình, thực hiện chiến lược chủ nghĩa cơ hội để địa phương B phải gánh chịu tồn bộ giá thành sản phẩm cơng cộng đó Như vậy, cả hai vấn đề tiêu cực trên đều có thể xảy ra trong điều kiện cạnh tranh thiếu hợp tác giữa các địa phương và năng lực quản lý điều hành kinh tế vĩ mơ yếu kém của chính quyền trung ương
(3) Chức năng cung ứng các sản phẩm cơng cộng có tính tồn quốc và tái phân phối thu nhập cần do chính quyền trung ương đảm nhận
Phân quyền tài chính khơng nên gắn với nghĩa vụ cung ứng các sản phẩm cơng có tính liên khu vực hay tồn quốc, một phần bởi nguồn lực tài chính khơng đáp ứng được, một phần bởi dễ xảy ra những trường hợp tiêu cực
như đã phân tích ở trên Các hạng mục cơng trình lớn như điện, giao thơng quốc lộ, đường sắt, cảng hàng khơng, an ninh quốc phịng… cần huy động tập trung nguồn lực lớn trong cả nước để triển khai thực hiện
Đối với chức năng tái phân phối thu nhập, nhiều nghiên cứu cho rằng nếu giao chính quyền địa phương nhiệm vụ này sẽ không mang lại hiệu quả Ngun nhân là vì chính quyền địa phương muốn thực hiện mục tiêu tái phân phối thu nhập với quy mơ lớn, nâng cao mức trợ cấp cho người có thu nhập thấp tất yếu phải nâng cao mức thuế trưng thu của người có thu nhập cao Kết quả của chính sách này khiến người có thu nhập thấp từ các địa phương khác ồ ạt kéo đến, ngược lại người có thu nhập cao từ địa phương này tìm cách rời đi nơi khác Ngân sách theo đó sụt giảm, trong điều kiện người có thu nhập thấp cần được hỗ trợ tăng lên, miếng bánh đã trở nên bé đi nay lại phải chia ra thành nhiều phần nhỏ hơn, chính sách tái phân phối thu nhập sớm muộn cũng thất bại
Tóm lại, lý thuyết phân quyền tài chính thế giới đã trải qua một q trình phát triển khơng ngừng để phù hợp với từng giai đoạn thực tiễn khác nhau Các quốc gia khi lựa chọn áp dụng một lý thuyết phân quyền tài chính đều tính tốn đến sự tương thích với thể chế chính trị, văn hóa lịch sử của quốc gia mình Trung Quốc mặc dù khơng phải là quốc gia đi đầu trong
nghiên cứu về lý thuyết phân quyền tài chính, song đã tiếp thu và sáng tạo nên lý thuyết phân quyền tài chính kiểu Trung Quốc gắn với tính tập quyền cao độ của chính quyền trung ương Lý thuyết phân quyền tài chính cho đến nay cơ bản đã được định hình, tuy nhiên một trong những vấn đề quan trọng vẫn chưa thực sự đạt được sự thống nhất của các nhà nghiên cứu là tác động của phân quyền tài chính đối với tăng trưởng kinh tế
2 2 Cơ sở thực tiễn về phân quyền tài chính tại Trung Quốc
Về lý luận, Trung Quốc là một quốc gia tập quyền Trung ương đơn nhất, song trên thực tế lại vận hành như một thể chế liên bang Tính đơn nhất
thể hiện đậm nét ở mặt chính trị, cịn tính liên bang được phản ánh qua hoạt động kinh tế Mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương kể từ khi nước Trung Quốc mới thành lập năm 1949 đến nay cũng xoanh quanh hay vấn đề chính trị và kinh tế này Về chính trị, địa phương hồn tồn chấp hành theo các quyết định của Trung ương, nhưng về kinh tế, Trung ương lại phụ thuộc vào địa phương Thực tiễn trước khi tiến hành phân chia thuế năm 1994, Trung Quốc đã có những bước đi đầu tiên trong việc phân quyền về kinh tế gắn liền với đẩy mạnh chuyển đổi từ nên kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường của chính sách cải cách mở cửa Những vấn đề được tính tốn đến khi đó là trao quyền, phân quyền, từ tập trung cao độ chuyển sang phân quyền với mức độ phù hợp Trong những năm đầu của cải cách mở cửa, các ví dụ điển hình, sơ khởi của phân quyền có thể kể đến như chia đất đến từng hộ nơng dân, chế độ khốn sản xuất… đã giúp giải phóng sức sản xuất ở khu vực nơng thơn Về phía doanh nghiệp, các chính sách cải cách về thuế, vốn doanh
nghiệp, quy định phần lợi nhuận được giữ lại đã từng bước cởi trói, mang lại sức sống cho doanh nghiệp Đặc biệt, việc thành lập các đặc khu kinh tế, các khu phát triển mới ban đầu chủ yếu tập trung tại các vùng ven biển, phía đơng Trung Quốc, sau dần dần mở rộng sang miền trung và tây cũng đã phản ánh tính chất phân quyền giai đoạn này
Chế độ phân quyền tài chính được Quốc vụ viện Trung Quốc thực hiện vào năm 1980 cho thấy Trung ương đã có sự đánh giá đúng về vai trị của địa phương trong phát triển kinh tế đất nước, theo đó trao thêm nhiều quyền về quản lý kinh tế, quyết định ngân sách tài chính cho địa phương Từ năm 1980, nhà nước thực hiện phân chia chu thi, phân cấp khốn đối với hệ thống tài chính các tỉnh, thành phố, khu tự trị, thử nghiệm thực hiện phương thức khoán ngân sách đối với các cơ sở văn hoá, giáo dục, khoa học, y tế, cơ quan nông nghiệp và cơ quan hành chính Một số thành phố và một số ít doanh nghiệp đã thực hiện chương trình thí điểm chuyển lợi nhuận sang thuế và một số cải
cách khác trong hệ thống thuế Tuy nhiên, những bước đi đầu tiên với tinh thần “dò đá qua sơng” cũng đã bộc lộ khơng ít vấn đề, chủ yếu là địa phương trở nên “giàu có” hơn Trung ương, người dân giàu nước khơng giàu, tài chính Trung ương hết sức khó khăn, ảnh hưởng đến khả năng phân phối, điều tiết tài chính cả nước Cụ thể hơn, chế độ khốn tài chính giúp chính quyền địa
phương có được quyền tự chủ về thu tài chính Địa phương muốn phát triển kinh tế, biện pháp tự nhiên sẽ là giảm thuế để gia tăng cạnh tranh, thông qua các ưu đãi về thuế để thu hút doanh nghiệp đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Cách làm này càng được tiếp thêm động lực bởi tiêu chuẩn lấy tăng trưởng GDP để đánh giá về kết quả chính trị của lãnh đạo địa phương Cạnh tranh giữa các địa phương dẫn đến một kết quả là thuế thu trên cả cả nước ngày càng thấp Thuế thu được thấp, song địa phương không chấp nhận việc đi vay, một phần cũng còn chịu ảnh hưởng bởi tư tưởng bình qn chủ nghĩa cịn sót lại từ thời kinh tế kế hoạch, khiến cho chi tài chính cũng ơ mức thấp theo Một vấn đề khác của cải cách theo chế độ khốn là lợi ích thu được không thực sự thuộc về địa phương Do nếu thuế thu được từ địa phương càng nhiều đồng nghĩa với việc phải giao nộp cho Trung ương càng nhiều, trong khi đó chi phí đầu vào để tạo nên sự gia tăng đó thì địa phương phải gánh chịu, nói cách khác là giá thành thì địa phương phải chịu, nhưng lợi ích thì thuộc về Trung ương Tất cả nguyên nhân trên tất yếu dẫn đến tác dụng tiêu cực từ hành vi thu thuế của chính quyền địa phương, sách lược “thu ít chi ít” trở nên phổ biến tại Trung Quốc giai đoạn này Mọi vấn đề tiêu cực của chính sách