Vấn đề đặt ra cho các cơ quan ban hành pháp luật trong q trình hồn thiện pháp luật nói chung và pháp luật ĐTC nói riêng chính là việc xác định các tiêu chí đánh giá hồn thiện pháp luật ĐTC. Bởi lẽ, nhận diện chính xác và tỉ mỉ, làm r hái niệm, nhận diện đúng bản chất các tiêu chí hồn thiện pháp luật ĐTC sẽ tạo nền tảng để hoạt động này diễn ra hiệu quả và khoa học. Việc xây dựng các tiêu chí
hồn thiện pháp luật ĐTC phải căn cứ vào bản chất, vai trị, mục đích điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của lĩnh vực ĐTC. Cụ thể, để hoàn thiện pháp luật ĐTC cần dựa trên những tiêu chí sau:
- Bảo đảm cơng khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình. Cơng khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình là ngun tắc của ĐTC và bảo đảm cơng khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình cũng là tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật ĐTC. Đây hơng phải là tiêu chí mới, nhưng cùng với sự hình thành và phát triển các lý thuyết về quản trị nhà nước hiện đại, tiêu chí này ngày càng được sử dụng rộng rãi và có nội hàm mở rộng hơn trong hồn thiện pháp luật nói chung và pháp luật ĐTC nói riêng. Ở góc độ hồn thiện pháp luật, cơng khai khơng chỉ là sự mở” về thơng tin mà cịn là sự mở” về việc các cá nhân, tổ chức được quyền tiếp cận các thơng tin do Nhà nước cung cấp. Minh bạch có hàm nghĩa rộng hơn, nghĩa là hơng những phải cơng khai mà cịn thể hiện tính tin cậy, nhất quán, dễ hiểu, dễ tiếp cận của thơng tin, tính rõ ràng, khơng khuất tất, khơng khó
hăn trong q trình cung cấp thơng tin. Đặc biệt, minh bạch luôn gắn liền với trách nhiệm của người cung cấp thông tin, không chỉ là sự sẵn sàng chia sẻ thơng tin mà cịn phải đảm bảo các điều kiện cho mọi người đều có khả năng tiếp cận được thông tin, là sự sẵn sàng tham gia trao đổi, giải trình một cách thẳng thắn, trung thực về các vấn để xung quanh thơng tin được cung cấp. Có trách nhiệm, mới có xu hướng cơng hai và đảm bảo các điều kiện cho công khai, và nhờ vậy, mới tạo ra được sự minh bạch. Có thể hiểu, bảo đảm cơng khai, minh bạch trong quy trình hồn thiện pháp luật ĐTC chính là việc cơ quan, người có thẩm quyền trong khn khổ quy định của pháp luật có trách nhiệm tạo cơ hội, điều kiện cho các cá nhân, tổ chức được biết, được hiểu, được tiếp cận, được tham gia ý kiến, trao đổi thông tin về các nội dung có liên quan trong suốt q trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật ĐTC.
Bảo đảm cơng khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình là tiêu chí đánh giá mức độ hồn thiện pháp luật ĐTC xuất phát từ nguyên tắc hiến định ghi nhận, cơng dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý Nhà nước và xã hội;
công khai và minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của người dân. Bên cạnh đó, bảo đảm cơng khai minh bạch cịn tạo cơ sở để pháp luật ĐTC khi ban hành tạo được đồng thuận xã hội, từ đó nâng cao được hiệu quả trong tổ chức thi hành. Bảo đảm công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình cịn là nội dung để kiểm sốt, ngăn ngừa lợi ích nhóm trong xây dựng pháp luật, phòng ngừa tham nhũng ngay từ khâu xây dựng pháp luật ĐTC.
Tiêu chí này tối quan trọng trong đánh giá hồn thiện pháp luật ĐTC bởi xuất phát từ bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC. Trong ĐTC, lĩnh vực gắn liền với việc sử dụng nguồn vốn chủ yếu từ NSNN, tính cơng khai, minh bạch gắn liền với trách nhiệm giải trình của các chủ thể là vấn đề cốt lõi. Chính vì vậy, nội dung các quy định pháp luật ĐTC phải minh bạch, cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện (đối tượng chịu sự tác động của văn bản phải biết được họ phải làm gì, được phép làm gì, hơng được phép làm gì; cơ quan nhà nước chỉ được phép làm gì, đến mức độ nào...).
- Bảo đảm ổn định và khả năng tiên liệu.
Luật pháp cần có sự ổn định để bảo đảm sự an toàn cho các quan hệ xã hội” 79, tr128 . Dưới góc độ quyền con người, sự ổn định của pháp luật là cần thiết, vì pháp luật trước hết là phương tiện bảo đảm an toàn và tự do của các cá nhân. Tính ổn định là một trong những tiêu chuẩn nội tại của hệ thống pháp luật dựa trên pháp quyền, hướng tới mục tiêu đảm bảo công lý và phát triển bền vững” 34, 63 . Nghĩa là, pháp luật phải có tính chắc chắn, ổn định trong khoảng thời gian đủ dài; các thiết chế, luật lệ, chính sách hơng được phụ thuộc vào ý chí chủ quan của bất kỳ cá nhân hay nhóm người nào. Nhìn nhận dưới góc độ quyền con người, sự ổn định là một trong những điều kiện căn bản của hệ thống pháp luật, nhằm bảo đảm an toàn pháp lý cho các giao dịch và tình trạng của các chủ thể trong đời sống xã hội” 46, tr 41]. Trong các yếu tố tạo ra an tồn pháp lý thì tính ổn định pháp luật là một đòi hỏi cơ bản, bên cạnh tính dễ tiếp cận, tính dễ hiểu, tính khả đốn (có thể dự liệu trước). Tính ổn định của pháp luật nhằm đảm bảo sự liên tục, thường xuyên, đều đặn của các tình huống pháp l đang có hiệu lực được dự liệu bởi luật pháp: Các tình huống này đến từ các biện pháp hay cách hành xử của cơ quan công quyền và một khi các biện pháp hay cách hành xử được đưa ra, mặc dù chúng có thể được sửa đổi hay
hủy bỏ (nghĩa là địi hỏi về tính ổn định khơng có tính tuyệt đối) nhưng phải tuân theo một số điều kiện về mặt nội dung và hình thức chặt chẽ. Tính ổn định gắn liền với hiệu lực pháp luật của bản án, quyết định của Tòa án, các nguyên tắc về thời hiệu pháp l … Những thay đổi, điều chỉnh có thể diễn ra nhưng phải tuân theo những trình tự, thủ tục pháp lý có tính ổn định cao và phải được dự liệu trước.
Đây cũng được xác định là tiêu chí đặc thù hồn thiện pháp luật ĐTC bởi ĐTC là hoạt động có tính chiến lược, mang tính dài hạn, thể hiện và phải phù hợp định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Bên cạnh đó, tiêu chí này được đặt ra cũng xuất phát từ bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC. ĐTC là hoạt động tài chính cơng nên rất cần có tính ổn định và khả năng dự báo, tiên liệu. Ổn định tài chính cơng sẽ góp phần hỗ trợ phát triển kinh tế bền vững vì sự ổn định đó tạo ra mơi trường thuận lợi cho việc cải thiện phân phối nguồn lực để phát triển hệ thống tài chính lành mạnh và minh bạch. Muốn có hệ thống tài chính cơng ổn định, thúc đẩy ĐTC phát triển bền vững, pháp luật ĐTC cần có tính ổn định và khả năng tiên liệu. Theo đó, các quy định trong pháp luật ĐTC phải cụ thể, nhưng hông quá chi tiết d n đến nguy cơ phải sửa đổi, bổ sung ngay sau hi văn bản được ban hành. Nói cách khác, một trong các tiêu chí xác định hồn thiện pháp luật ĐTC là việc các quy định này phải có khả năng được áp dụng hợp lý, khả thi trong một quãng thời gian nhất định sau hi được ban hành.
Bên cạnh tiêu chí đặc thù đó, hồn thiện pháp luật ĐTC cịn cần dựa trên các tiêu chí cơ bản của hồn thiện pháp luật nói chung như:
- Bảo đảm tính tồn diện. Tính tồn diện là dấu hiệu đầu tiên thể hiện mức độ
hồn thiện của hệ thống pháp luật. Tính tồn diện của hệ thống pháp luật thể hiện ở chỗ, pháp luật phải có đủ các chế định pháp luật, các tiểu chế định pháp luật theo cơ cấu nội dung logic và thể hiện thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương ứng. Đồng thời, trong từng chế định, tiểu chế định đó phải có đủ các quy phạm cần thiết để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong các lĩnh vực. Nói các hác, xem xét về tính tồn diện của pháp luật ĐTC là để trả lời câu hỏi pháp luật ĐTC đã có đủ các chế định pháp luật và các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực ĐTC hay chưa?
- Bảo đảm tính phù hợp. Tính phù hợp của hệ thống pháp luật thể hiện sự tương
quan giữa trình độ của hệ thống pháp luật với trình độ phát triển của inh tế - xã hội. Theo đó, hệ thống pháp luật ĐTC phải phản ánh đúng trình độ phát triển của inh tế xã hội. Tính phù hợp của hệ thống pháp luật thể hiện ở nhiều mặt, nhiều hía cạnh. hi xem xét tiêu chuẩn này cần chú đến hiệu quả giải quyết mối quan hệ giữa pháp luật với inh tế, chính trị, đạo đức, tập quán, truyền thống và các quy phạm xã hội hác.
- Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ. Tính thống nhất và tính đồng bộ ln gắn
bó chặt chẽ với nhau, là cơ sở quan trọng để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật ĐTC. Điều này đòi hỏi các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành hông chỉ bảo đảm sự thống nhất, hài hồ về nội dung, mà cịn phải bảo đảm tính thứ bậc của mỗi văn bản về giá trị pháp l của chúng. Để đạt được mục tiêu này cần phải chú , một mặt, xác định r ranh giới giữa pháp luật ĐTC với các lĩnh vực luật hác có liên quan như: Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư , mặt hác, phải tạo ra được hệ thống quy phạm
căn bản thống nhất. Sau hi xem xét tiêu chuẩn một (tính tồn diện) cần phải dựa theo tiêu chuẩn hai để đi sâu phân loại, đặt các bộ phận của hệ thống pháp luật trong mối liên hệ qua lại để phân tích, đối chiếu, xác định r mức độ thống nhất (đồng bộ), trên cơ sở đó, xác định tính chất và trình độ của hệ thống pháp luật ĐTC.
- Bảo đảm về ngơn ngữ, kỹ thuật pháp lý. Đó là tổng thể những phương pháp,
phương tiện được sử dụng trong quá trình soạn thảo và hệ thống hố pháp luật nhằm đảm bảo cho pháp luật ĐTC có được đầy đủ các hả năng để điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ ĐTC. Q trình xây dựng và hồn thiện pháp luật ĐTC phải thường xuyên sử dụng các phương tiện, các cách tiếp cận, các ỹ thuật pháp l , các quy tắc pháp l tiên tiến hoa học nhất đã đạt được của nhân loại trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật. Nội dung các quy phạm pháp luật được xây dựng với một trình độ ỹ thuật pháp l cao có ết cấu chặt chẽ, lơgíc, các thuật ngữ pháp l được sử dụng chính xác, một nghĩa, lời văn trong sáng, ngắn gọn, dễ hiểu, phù hợp với hả năng nhận thức của quảng đại quần chúng nhân dân.
- Tính hiệu quả. Tính hiệu quả ở đây nghĩa là xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật cần đảm bảo mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí. Theo đó, q trình hồn thiện pháp luật nói chung và đặc biệt là hồn thiện pháp luật ĐTC nói riêng phải sử dụng các lý thuyết kinh tế để đánh giá hiệu quả của các quy phạm pháp luật cũng như dự đoán hả năng ban hành những quy phạm pháp luật mới. Nhận thức rõ tầm quan trọng của nhận thức về kinh tế khi làm luật và áp dụng pháp luật trong lĩnh vực ĐTC hết sức quan trọng, bởi lĩnh vực này có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống kinh tế, chính trị và xã hội của một quốc gia. Rõ ràng, nếu hoàn thiện quy định pháp luật mà thiếu nhận thức điều này sẽ làm phát sinh những chi phí khổng lồ và lựa chọn các quy phạm thế nào để kinh tế của pháp luật luôn luôn được cân nhắc là điều rất quan trọng để pháp luật ĐTC đạt được hiệu quả cao nhất.
-Tính khả thi. Có thể khẳng định rằng khả thi là một trong những thuộc tính của
văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng tốt, một hệ thống pháp luật hồn thiện. Theo đó, hồn thiện pháp luật ĐTC cần dựa trên nền tảng của tiêu chí tính khả thi của quy định pháp luật (tức là tính có khả năng thực hiện được). Đó hơng chỉ là sự hợp tình, hợp lý trong nội dung quy định pháp luật mà còn bao gồm các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật như nguồn tài chính, nguồn nhân lực...
Ngồi ra, hồn thiện pháp luật ĐTC cũng có thể tham khảo các tiêu chí được đề xuất tại Cẩm nang đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA) [55, tr 8-9]. Những gợi đó nếu được xem xét, sẽ tạo ra một hệ thống pháp luật ĐTC có tính hiệu quả và khả thi rất cao.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Với nội dung trình bày một số vấn đề lý luận về pháp luật ĐTC, tác giả phân tích: (i) Khái niệm, nguyên tắc ĐTC; (ii) hái niệm, nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC. Một số kết luận được đưa ra như sau:
1. Hiện nay, khái niệm ĐTC chưa được thống nhất gây ảnh hưởng không nhỏ đến việc xác định nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC. Trên cơ sở nhận thức đúng đắn về ĐTC, nghiên cứu sinh đưa ra hái niệm ĐTC thể hiện rõ nét nhất bản chất của ĐTC và xây dựng khung lý thuyết về nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC, bao gồm: (i) nhóm quy định về đối tượng ĐTC, (ii) nhóm quy định về nguồn vốn và phương thức ĐTC, (iii) nhóm quy định về chủ thể tham gia và trình tự, thủ tục ĐTC, (iv) nhóm quy định về kiểm tra, giám sát ĐTC, (v) nhóm quy phạm quy định về xử lý vi phạm ĐTC. Làm r những nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC thể hiện phạm vi nghiên cứu của luận án, cũng như logic đánh giá quy định pháp luật về ĐTC để có cơ sở hồn thiện pháp luật ĐTC.
2. ĐTC là hoạt động có vai trị quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội , theo đó cần đảm bảo những nguyên tắc nhất định: (i) phải được thực hiện theo các tiêu chí thương mại, nghĩa là theo cơ chế thị trường; (ii) công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình; (iii) ổn định, bền vững và khả năng tiên liệu gắn với kỷ luật tài khoá, (iii) phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực. Những nguyên tắc này sẽ chi phối các quy định của pháp luật ĐTC cũng như q trình hồn thiện pháp luật ĐTC.
3. Pháp luật ĐTC có những đặc trưng nhất định, cần phải được thể hiện rõ nét tại các quy định pháp luật ĐTC: (i) pháp luật ĐTC điều chỉnh các quan hệ vừa có tính chất tài chính cơng vừa có tính chất hành chính; (ii) pháp luật ĐTC có phạm vi nội dung điều chỉnh rộng; (iii) pháp luật ĐTC gắn bó chặt chẽ với chính sách, định hướng phát triển kinh tế - xã hội, (iv) hình thức pháp luật ĐTC có thể được ghi nhận trong một (hoặc nhiều) văn bản quy phạm pháp luật.
4. Hoàn thiện pháp luật ĐTC là xuất phát từ yêu cầu nhận thức đầy đủ về vai trò của ĐTC đối kinh tế - xã hội cũng như vai trò của nhà nước trong ĐTC và từ yêu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động ĐTC. Có rất nhiều tiêu chí hác nhau được sử dụng để
đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật ĐTC. Nghiên cứu sinh cho rằng, bên cạnh các tiêu chí chung về hồn thiện pháp luật, hồn thiện pháp luật ĐTC cần được nghiên cứu trên các tiêu chí đặc thù, gắn liền với bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC như: tính cơng hai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình; tính ổn định và khả năng tiên liệu...
Chương 3
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐẦU TƯ CÔNG