1.2.1. Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước huyện
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn.
Quản lý ngân sách nhà nước là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát các hoạt động thu - chi bằng quỹ từ quỹ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Quản lý ngân sách huyện là hoạt động của các chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp và công cụ quản lý để tác động và điều chỉnh hoạt động của ngân sách huyện nhằm đạt được mục tiêu đã
Ngân sách
nhà nước trung ương Ngân sách
Ngân sách địa phương Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã
17
định. Quản lý ngân sách nhà nước thực chất là quản lý thu - chi ngân sách nhà nước và cân đối hệ thống ngân sách nhà nước.
Quản lý ngân sách huyện phải đảm bảo tạo nguồn thu cho ngân sách, phải gắn với mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế, các khoản chi ngân sách phải gắn với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của huyện trong từng thời kỳ.
Đối tượng của quản lý ngân sách nhà nước huyện là các hoạt động của ngân sách nhà nước huyện cụ thể hơn đó là các hoạt động thu - chi bằng tiền của ngân sách nhà nước huyện.
Trong quản lý ngân sách nhà nước huyện, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp và công cụ quản lý khác nhau như:
- Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của ngân sách nhà nước theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó của quản lý ngân sách nhà nước.
- Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lí ngân sách nhà nước muốn các địi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách vơ điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.
- Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng các đòn bẩy kinh tế để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động quản lý ngân sách nhà nước.
- Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước: được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động quản lý ngân sách nhà nước được xem như là một loại cơng cụ quản lý có vai trị đặc biệt quan trọng.
1.2.2. Mục tiêu của quản lý ngân sách nhà nước huyện
Trong hệ thống tài chính nói chung, cũng như trong khu vực tài chính Nhà nước nói riêng, quản lý ngân sách nhà nước ln giữ vai trị trọng yếu
18
trong việc đảm bảo nguồn tài chính cho sự tồn tại các hoạt động của Nhà nước.
Trong những năm qua, công tác quản lý ngân sách nhà nước đã đảm bảo sứ mệnh cao cả của mình trong việc huy động gần như đầy đủ, kịp thời các nguồn lực tài chính của xã hội vào trong tay Nhà nước. Nhờ đó đã cơ bản đảm bảo được nhu cầu chi tiêu thường xuyên trong nước, ngày càng dành nhiều nguồn kinh phí cho đầu tư và trả nợ, kiềm chế thành công bội chi ngân sách nhà nước, đưa đất nước thoát khỏi cuộc khủng hoảng kéo dài suốt hai thập kỷ, góp phần quan trọng thực hiện thắng lợi mục tiêu cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Cơng tác quản lý ngân sách huyện cũng có những bước cải tiến, đã mang lại một số đóng góp cho tiến trình đổi mới đất nước. Song, nếu đánh giá một cách nghiêm túc thì cơng tác quản lý ngân sách huyện hiện nay cịn nhiều hạn chế: cơ chế và bộ máy quản lý còn bất cập; các quy trình, quy phạm quản lý dù đã cải tiến song còn bất hợp lý, chồng chéo, phức tạp; vừa khơng đủ để đảm bảo kiểm sốt chặt chẽ các đối tượng chịu thuế, vừa gây phiền hà cho các doanh nghiệp, đồng thời gây lãng phí nguồn nhân lực; chưa bắt kịp sự thay đổi công nghệ thông tin và cán bộ phải kiêm nhiệm nhiều công việc.
Trong thời gian tới, khi đất nước phát triển trong xu hướng tồn cầu hóa thì số lượng các đối tượng nộp thuế sẽ tăng nhanh chóng, gấp 5-7 lần hiện nay; quy mô hoạt động của doanh nghiệp sẽ ngày càng rộng, không chỉ bó hẹp trong một địa phương mà sẽ mang tính tồn cầu. Bản thân doanh nghiệp trước đòi hỏi nhiều tiêu chuẩn nghiêm ngặt của thị trường quốc tế nên phải áp dụng các phương thức quản lý hiện đại do đó yêu cầu phải đổi mới cách nghĩ, cách làm trong bộ máy quản lý ngân sách của Nhà nước trở thành việc tất yếu.
Đó cũng chính là lý do để ngành tài chính nói chung và hệ thống KBNN nói riêng phải xây dựng và triển khai nhanh chóng chương trình cải cách quản lý hiện đại, bắt kịp với trình độ của các nước tiên tiến trong khu vực và trên thế giới. Ngày 21 tháng 8 năm 2007, Thủ tướng Chính phủ đã ban
19
hành Quyết định số 138/QĐ-TTg về phê duyệt chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020.
Theo đó về tổng thể, Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020 hướng đến việc thúc đẩy quá trình kho bạc điện tử với sứ mệnh tăng cường năng lực, hiệu quả và tính cơng khai, minh bạch trong quản lý nguồn lực tài chính của nhà nước với mục tiêu: “Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hồn thiện tổ chức bộ máy, gắn hiện đại hóa cơng nghệ và phát triển nguồn lực để thực hiện tốt các chức năng như: Quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ; tổng kiểm tốn Nhà nước nhằm tăng cường năng lực, hiệu quả và tính cơng khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính của Nhà nước. Đến năm 2020, hoạt động KBNN được thực hiện trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại và hình thành kho bạc điện tử”.
Để đạt được những mục tiêu trên, cần đổi mới công tác quản lý thu - chi NSNN theo định hướng sau: đổi mới tồn diện về cơ chế chính sách và quy trình nghiệp vụ trong quản lý thu - chi NSNN theo nguyên tắc: đơn giản, hiện đại, công khai, minh bạch và phù hợp với thông lệ quốc tế, trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại theo hướng tự động hóa và tăng tốc độ xử lý giao dịch, đảm bảo dễ dàng kết nối giao diện với các ứng dụng khác. Cụ thể:
- Thứ nhất, xây dựng một hệ thống thu thập và xử lý thông tin tập
trung giữa các cơ quan liên quan, từ trung ương đến địa phương.
- Thứ hai, hiện đại hóa quản lý thu - chi NSNN theo hướng đơn giản về
thủ tục hành chính, giảm thiểu thời gian và thủ tục nộp tiền cho các đối tượng nộp thuế. Xây dựng hệ thống theo dõi, hạch toán kế toán và báo cáo một cách khoa học. Giảm thiểu các mẫu báo cáo giấy và chi tiết, việc kết xuất thông tin được thực hiện đa chiều, theo yêu cầu quản lý mà không cứng nhắc hoặc tùy tiện.
- Thứ ba, hiện đại hóa cơng tác thanh toán KBNN trên nền tảng công
nghệ thông tin hiện đại, theo hướng tự động hóa và tăng tốc độ xử lý các giao dịch, đảm bảo dễ dàng kết nối, giao diện với các hệ thống ứng dụng khác,
20
tham gia hệ thống thanh toán điện tử song phương, thanh toán điện tử liên ngân hàng, ứng dụng có hiệu quả cơng nghệ, phương tiện và hình thức thanh tốn không dùng tiền mặt tiên tiến của quốc tế. Đến năm 2020, về cơ bản KBNN không thực hiện giao dịch bằng tiền mặt.
- Thứ tư, hệ thống thu nộp, theo dõi trước, trong và sau quá trình thu
nộp được kịp thời, hiệu quả, khoa học, chính xác theo hướng phản ánh đầy đủ tiềm lực tài chính của NSNN tại một thời điểm, trung hạn hoặc dài hạn; có tính đến những khả năng, tiềm năng và rủi ro tài chính.
Chính vì điều đó, việc hoàn thiện quản lý nhà nước về thu - chi NSNN qua KBNN nhằm các mục tiêu sau:
Một là, mọi khoản thu - chi được tập trung đầy đủ, kịp thời vào KBNN
và phân chia chính xác cho từng cấp NSNN theo quy định. Mục tiêu này được đưa ra trên cơ sở yêu cầu lành mạnh nền tài chính nhà nước. Chỉ khi mọi khoản thu - chi NSNN đều nộp đầy đủ, kịp thời vào KBNN thì mọi nguồn lực tài chính mới được quản lý tập trung thống nhất như vậy Nhà nước mới phát huy đầy đủ sức mạnh của mình trong việc điều hành nền KT-XH theo những kế hoạch đã đặt ra. Với những quy định pháp luật hiện hành, việc phân cấp quản lý ngân sách và phân chia chính xác các khoản thu - chi cho từng cấp ngân sách nhằm phát huy tính tự chủ, năng động, sáng tạo của các cấp, các ngành trong toàn bộ nền kinh tế.
Hai là, nâng cao năng lực của bộ máy quản lý thu - chi NSNN qua
KBNN nhằm phát huy khả năng và nâng cao năng lực, hiệu quả của hệ thống quản lý thu - chi NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành, quyết toán NSNN và thanh tra, kiểm tra thu - chi NSNN. Mỗi khâu, mỗi cơng đoạn của quy trình NSNN, đặc biệt là khâu chấp hành thu - chi phải được tổ chức phân định rõ ràng về trách nhiệm và quyền hạn đối với các cơ quan KBNN, cơ quan thu - chi, cơ quan tài chính trên từng địa bàn.
Ba là, cải tiến các phương thức quy trình thu - chi và biện pháp quản lý
thu - chi NSNN một cách khoa học, tiết kiệm góp phần nâng cao chất lượng cơng tác quản lý quỹ NSNN qua KBNN. Để đạt được mục tiêu này cần có một cơ chế đồng bộ và các giải pháp tổ chức triển khai thực hiện phù hợp với
21
khối lượng thu - chi, số lượng và phân loại từng đối tượng nộp NSNN. Đa dạng hóa các phương thức thu - chi tạo điều kiện gia tăng tính chủ động cho đối tượng nộp, tăng tính tự giác của người dân trong việc thực hiện nghĩa vụ với NSNN, góp phần tận thu cho NSNN có như vậy mới tiết kiệm được thời gian, chi phí dành cho việc thực hiện của mỗi khoản thu - chi (đối với cả đối tượng nộp và cơ quan thu nộp) từ đó góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả công tác quản lý NSNN.
1.2.3. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước huyện
Quản lý ngân sách nhà nước huyện là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và giám sát các hoạt động thu và chi ngân sách nhà nước huyện nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền huyện trong phát triển KT-XH trên địa bàn huyện. Vì vậy, ngân sách nhà nước huyện chính là một cấp của ngân sách địa phương và mang bản chất của NSNN, nên quản lý ngân sách nhà nước huyện cần phải tuân thủ theo các nguyên tắc quản lý NSNN. Đó là:
1.2.3.1 Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ:
Nguyên tắc này đòi hỏi: trong hoạt động ngân sách, một mặt nó bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hóa, dịch vụ cơng cộng có tính chất quốc gia. Mặt khác, nó đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địa phương, các tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể. Tập trung ở đây không phải là độc đoán, chuyên quyền mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền, các ngành, các đơn vị. Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của quy trình ngân sách.
22
1.2.3.2 Nguyên tắc công khai, minh bạch:
Cơng khai có nghĩa là để cho mọi người biết, khơng giữ kín. Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu, không thể nhầm lẫn được. Quản lý ngân sách địi hỏi phải cơng khai, minh bạch xuất phát từ địi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho Nhà nước. Việc Nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động và sử dụng các nguồn thu hay không phụ thuộc nhiều vào tính minh bạch của ngân sách. Điều này cũng rất quan trọng đối với nhà tài trợ, những người hiển nhiên sẽ khơng hài lịng nếu sau khi hỗ trợ tài chính cho một quốc gia lại khơng có đủ thông tin về việc sử dụng NS vào đâu, như thế nào? Những nhà đầu tư cũng cần có sự minh bạch về ngân sách để có thể đưa ra các quyết định đầu tư, cho vay…
1.2.3.3 Nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm:
Với tư cách là người được nhân dân “ủy thác” trong việc sử dụng nguồn lực, Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách, về kết quả thu - chi ngân sách. Tính chịu trách nhiệm bao gồm chịu trách nhiệm có tính chất nội bộ và chịu trách nhiệm ra bên ngoài. Chịu trách nhiệm nội bộ của nhà quản lý ngân sách bao gồm chịu trách nhiệm của cấp dưới với cấp trên, với người giám sát; kiểm tra ngân sách trong nội bộ Nhà nước. Chịu trách nhiệm ra bên ngồi muốn nói tới ở đây là tính chịu trách nhiệm của các bộ, ngành đối với khách hàng của mình như những người nộp thuế hay đối tượng được hưởng các dịch vụ y tế, giáo dục,…. Nâng cao tính chịu trách nhiệm ra bên ngoài, đặc biệt cần thiết khi Nhà nước gia tăng phí tập trung hóa, tăng tự chủ trong quản lý ngân sách cho các địa phương, bộ, ngành, đơn vị. Điều này cũng được thể hiện rõ trong luật Ngân sách của Việt Nam. Quốc hội, Hội đồng Nhân dân được bầu theo nhiệm kỳ và chịu trách nhiệm giải trình trước tồn bộ cử tri về NS. Cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm giải trình trước cơ quan lập pháp.
23
1.2.3.4 Nguyên tắc đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước:
Cân đối ngân sách nhà nước ngoài sự cân bằng về thu - chi còn là sự hài hòa, hợp lý trong cơ cấu thu - chi giữa các khoản thu - chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ. Đảm bảo cân đối ngân sách đòi hỏi có tính chất khách quan xuất phát từ vai trò Nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Thông thường, khi thực hiện các khoản thu ngân sách dự kiến sẽ không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vì vậy, tính tốn nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập dự toán ngân sách nhà nước là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn thu bù đắp.
Cụ thể tại Điều 8 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 có quy định