Tây Hồ, thành phố Hà Nội
3.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính về sử dụng đất
Để tăng cường quản lý nhà nước về đất đai, Nhà nước ta đã và đang không ngừng ban hành, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai và xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai để tạo ra hành lang pháp lý điều chỉnh những quan hệ xã hội hết sức phức tạp và nhạy cảm đang tồn tại trong lĩnh vực này.
Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất phải dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Theo đó, để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất cần tăng cường công tác quản lý nhà nước về đất đai; đi đôi với việc thường xuyên giáo dục đạo đức, đề cao kỷ luật trách nhiệm công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước; cải cách chế độ tiền lương và đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết cho các cán bộ, cơng chức nhà nước nói chung và cán bộ, cơng chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai nói riêng để họ chuyên tâm dồn hết tinh thần, năng lực vào việc quản lý đất đai; phát hiện và xử lý nghiêm minh các vi phạm pháp luật đất đai v.v
Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất phải đặt trong mối quan hệ tổng thể của quá trình hồn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam theo hướng công khai, minh bạch, thống nhất và đồng bộ đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng Nhà nước và pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.
78
Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất phải đặt trong mối quan hệ với quá trình cải cách thủ tục hành chính; với q trình cải cách tư pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật, tăng cường tính pháp chế xã hội chủ nghĩa, phát hiện và xử lý kịp thời, dứt điểm, nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật đất đai.
Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất phải dựa trên việc nghiên cứu, đánh giá, tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2013 nhằm chỉ ra những hạn chế, tồn tại của lĩnh vực pháp luật này. Trên cơ sở đó, Nhà nước nghiên cứu xây dựng và ban hành các quy định mới về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn phát triển đất nước trong giai đoạn mới.
Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất cần tiến hành đồng thời với công tác tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức của người dân nói chung và của người sử dụng đất nói riêng về việc chấp hành tốt pháp luật đất đai. Bởi lẽ, muốn đưa pháp luật đất đai đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả, Nhà nước cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp. Những giải pháp này bao gồm việc tạo lập cơ chế thực thi có hiệu quả, xây dựng hệ thống pháp luật đất đai thống nhất, đồng bộ; tăng cường tính pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người dân v.v. Thực tế thi hành pháp luật cho thấy khi ý thức pháp luật của người dân chưa được nâng cao thì tình hình vi phạm pháp luật khó có chiều hướng suy giảm. Con người có nhận thức đúng thì mới có hành động đúng đắn. Ngược lại, thái độ coi thường, ý thức chấp hành pháp luật kém dẫn đến người sử dụng đất có những vi phạm pháp luật đất đai. Do đó, muốn đấu tranh xử lý có hiệu quả vi phạm pháp luật đất đai thì chúng ta khơng thể không tăng cường việc tuyên truyền, giáo dục, nâng cao nhận thức của người sử dụng đất về pháp luật đất đai nói chung và về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
79
nói riêng. Cơng tác này phải được tiến hành liên tục, thường xuyên với những hình thức thực hiện phong phú, đa dạng, hiệu quả phù hợp với hoàn cảnh, thực tế đặc thù của từng địa phương.
Trên cơ sở tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai, Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 04/2022/NĐ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2022) được ban hành đã khắc phục nhiều thiếu sót của Nghị định 102, có nhiều điểm mới tiến bộ và là công cụ hỗ trợ đắc lực giúp cho công tác quản lý, SDĐ trong thời gian tới.
Suy cho cùng, pháp luật là sản phẩm của quá trình tư duy của các nhà làm luật; khó tránh khỏi ảnh hưởng của ý chí chủ quan của con người. Việc nhận thức và phản ánh những đòi hỏi, quy luật khách quan của cuộc sống trong nội dung các quy phạm pháp luật phụ thuộc vào năng lực nhận thức, khả năng của nhà làm luật. Vì vậy, khơng phải bất cứ quy phạm pháp luật nào khi ban hành cũng nhanh chóng đi vào cuộc sống và phát huy tính tích cực.
Thực tiễn là thước đo chính xác nhất, cơng bằng, khách quan nhất về sự phù hợp, tính học, tính thống nhất đồng bộ, tính hiệu quả của pháp luật. Chỉ có qua thực tiễn thi hành và tổng kết thực tiễn thì mới phát hiện ra những điểm bất hợp lý, lạc hậu của pháp luật chưa phù hợp với yêu cầu của thực tiễn để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện.
Bên cạnh đó hồn thiện pháp luật về xử lý VPHC trong SDĐ phải đặt trong mối quan hệ hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai và các lĩnh vực pháp luật khác có liên quan. Việc xử lý VPHC trong SDĐ không chỉ chịu sự điều chỉnh của các quy định của Luật Đất đai năm 2013 về vấn đề này mà còn phải tuân theo các quy định của Luật Xử lý VPHC về nguyên tắc, thời hiệu, trình tự, thủ tục... Ngồi ra, nó cịn chịu sự điều chỉnh của Luật Khiếu nại,
80
Luật Tố cáo, Luật Tiếp công dân khi tiếp nhận giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân để xử lý VPHC trong SDĐ, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh Bất động sản… Nếu quy định của những lĩnh vực pháp luật này không thống nhất, phù hợp và đồng bộ với nhau sẽ tạo ra những trở ngại, khó khăn lớn cho q trình triển khai THPL về xử lý VPHC trong SDĐ.
Vấn đề chế tài là điểm chủ yếu được quan tâm trong xử lý VPHC trong SDĐ. Nếu như mức phạt 1 tỷ đồng đối với những dự án nhà có mức đầu tư vài nghìn tỷ đồng khơng phải là lớn. Trong khi chủ đầu tư có thể trục lợi về tài chính rất nhiều nếu như mang dự án, mang khối tài sản vài nghìn tỷ đồng đi cầm cố để vay ngân hàng hoặc chậm nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước. Như vậy, chủ đầu tư đã chiếm dụng được số tiền rất lớn so với số tiền phạt 1 tỷ đồng. Vì vậy, họ sẽ kéo dài thời gian hoặc chấp nhận nộp phạt để cố tình chây ỳ khơng làm thủ tục cấp giấy chứng nhận cho người dân. Vì vậy, việc tăng mức phạt tiền sao cho tương xứng với lợi ích mà đối tượng có được từ hành vi vi phạm thì mới đủ sức răn đe buộc các đối tượng thực hiện đúng quy định pháp luật.
Tuy nhiên, hoàn thiện pháp luật về xử lý VPHC trong SDĐ vẫn phải đáp ứng các yêu cầu của sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế, xây dựng nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Quản lý đất đai trong điều kiện thực hiện thể chế kinh tế thị trường không tránh khỏi sự chi phối của các quy luật khách quan của kinh tế thị trường. Thực tiễn thi hành pháp Luật Đất đai cho thấy nếu không tôn trọng các quy luật khách quan của kinh tế thị trường thì pháp Luật Đất đai khó đi vào cuộc sống và phát huy tính tích cực. Pháp luật về xử lý VPHC trong SDĐ là một bộ phận của pháp Luật Đất đai cũng phải tuân thủ quy luật khách quan đó. Mặt khác, tồn cầu hóa, hội nhập quốc tế là xu thế không thể đảo ngược trên thế giới. Việt Nam và các quốc gia trên thế giới muốn tồn tại và phát triển
81
phải tham gia vào sự phân công lao động quốc tế và chuỗi giá trị toàn cầu. Cho dù muốn hay khơng muốn, ngày càng có nhiều tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam và có nhu cầu SDĐ để thực hiện dự án đầu tư trong điều kiện nước ta hội nhập quốc tế ngày càng sâu, rộng. Trong việc SDĐ để thực hiện dự án đầu tư, nhà đầu tư nước ngồi khó tránh khỏi việc VPHC. Việc xử lý loại vi phạm này đối với nhà đầu tư nước ngoài dựa trên pháp Luật Đất đai của Việt Nam. Tuy nhiên, các chế tài xử lý khơng thể mang tính q khác biệt với những chế tài quá khắt khe không tương xứng, phù hợp với những chế tài tương tự của thế giới. Bởi vì điều này sẽ gây ra rào cản, khơng khuyến khích thu hút đầu tư nước ngồi. Ngược lại, những chế tài xử lý quá nhẹ vừa không đủ sức răn đe, giáo dục vừa gây thiệt hại đến tài nguyên thiên nhiên quý giá của quốc gia.
Để giải quyết hài hịa những u cầu này thì việc hồn thiện pháp luật về xử lý VPHC trong SDĐ phải đáp ứng các yêu cầu của q trình cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế, xây dựng nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra một số đề xuất cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý VPHC trong SDĐ hiện nay như sau:
Thứ nhất, bổ sung quy định cụ thể hóa về quyền giám sát của nhân dân đối với việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của các cơ quan Nhà nước, cụ thể:
i) Nghiên cứu, xây dựng quy định người SDĐ có quyền khởi kiện đối với các văn bản quy phạm pháp luật trái luật của cơ quan quản lý nhà nước trái trong việc SDĐ gây thiệt hại đến lợi ích của họ.
ii) Theo tác giả nhận thấy, quy định xử phạt hành chính đối với hành vi “chiếm đất” tại Khoản 2.d Điều 3 và Điều 14 Nghị định 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sửa đổi, bổ
82
sung bởi Nghị định số 04/2022/NĐ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2022) chưa phù hợp với quy định tại Khoản 1.b Điều 169 và Khoản 2 Điều 191 Luật Đất đai 2013 cho phép “tổ chức kinh tế” được nhận chuyển nhượng quyền SDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trong trường hợp được chuyển mục đích SDĐ theo quy hoạch, kế hoạch SDĐ đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Do vậy, doanh nghiệp cần phải được quyền SDĐ đã nhận chuyển nhượng.
iii) Hoàn thiện các quy định về xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, thơng tin đất đai:
Nhanh chóng xây dựng và hồn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu, thông tin về đất đai thống nhất trong cả nước làm cơ sở để Nhà nước quản lý đất đai.
Tăng cường công khai, minh bạch trong tiếp cận, truy cập và khai thác hệ thống cơ sở dữ liệu, thông tin về đất đai nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý và SDĐ.
Hoàn thiện các quy định về cơ chế tổ chức và hoạt động của tổ chức phát triển quỹ đất nhằm giúp doanh nghiệp và người dân dễ dàng tiếp cận quỹ “đất sạch” cho các mục đích sản xuất - kinh doanh, dịch vụ và các nhu cầu tiêu dùng; từ đó hạn chế các hiện tượng chạy chọt tiêu cực v.v… trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SDĐ và thu hồi đất.
iv) Rà soát thực trạng để nghiên cứu, ban hành cơ chế, chính sách để quản lý, xử phạt nghiêm việc người Việt Nam đứng tên thay cho người nước ngoài để mua nhà, nhận chuyển nhượng quyền SDĐ, thuê đất trái pháp luật.
v) Điều chỉnh mức xử phạt đối với hành vi VPHC trong việc SDĐ cho phù hợp. Đây là một vấn đề xuyên suốt và được quan tâm chủ yếu trong pháp luật về xử lý VPHC trong SDĐ. Tác giả nhận thấy điểm chưa hợp lý ở Nghị định 91 là một số hành vi có mức xử phạt được áp dụng tại nông thôn bằng một nửa so với áp dụng tại đơ thị. Bởi lẽ, nhìn chung thì giá đất ở đơ thị sẽ cao hơn đất ở nơng thơn, dân trí ở nơng thơn thấp hơn, dễ vi phạm do đó có thể các nhà
83
làm luật sẽ đặt ra quy định xử phạt nhẹ hơn đối với hành vi VPHC trong SDĐ ở nông thôn. Tuy nhiên, hiện nay nhiều khu vực nông thôn, cùng với q trình đơ thị hóa, mà đất ở nơng thơn đang trở nên màu mỡ thu hút cá nhân, tổ chức ở khu vực đô thị đến đầu tư, quy hoạch sử dụng, tương lai có thể sẽ phát triển khơng cịn là vùng nơng thơn nữa, việc chia ra mức phạt đối với thành thị cao gấp hai lần so với khu vực nông thôn là chưa phù hợp.
vi) Bổ sung quy định về thẩm quyền của UBND cấp xã/phường trong việc ra quyết định cưỡng chế dỡ bỏ các cơng trình xây dựng trái phép trên đất; bởi vì, VPPL trong SDĐ nếu không xử lý kịp thời thì việc giải quyết sẽ vơ cùng khó khăn phức tạp. Vì vậy để phát hiện kịp thời ngay từ khi vi phạm xảy ra thì Nhà nước cần bổ sung quy định cho phép chính quyền cơ sở được ra quyết định cưỡng chế, dỡ bỏ cơng trình xây dựng trái phép trên đất. Bên cạnh đó, tăng thẩm quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả đối với Chủ tịch UBND cấp xã.
vii) Hiện nay Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 đã được ban hành và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2022. Trên cơ sở đó, cần phải sửa đổi các văn bản quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nhằm đảm bảo sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật về xử lý VPHC.
3.2.2. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra đất đai, phát hiện và ngăn chặn kịp thời, xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm của người sử dụng đất
Hoạt động thanh tra, kiểm tra có vai trị hết sức quan trọng nhằm bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Thanh tra là “tai mắt” của Nhà nước, cũng là “tai mắt” của nhân dân, củng cố thanh tra là củng cố một biện pháp của quản lý Nhà nước và của nhân dân. Trong nền kinh tế thị trường, đất đai ngày càng có giá trị lớn nên khơng ít người SDĐ cấu kết cán bộ công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai với những thủ đoạn tinh vi, xảo quyệt nhằm trục lợi
84
từ đất. Do đó, cơng tác thanh tra, kiểm tra cần phải thực hiện thường xuyên định kỳ để kịp thời phát hiện, xử lý dứt điểm. Để nâng cao hiệu quả thanh tra đất đai, phát hiện và xử lý kịp thời các VPPL đất đai, theo tác giả cần hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này; cụ thể như sau:
Một là, bổ sung quy định về thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã
trong việc ra quyết định cưỡng chế dỡ bỏ các cơng trình xây dựng trái phép trên đất; bởi lẽ, vi phạm pháp luật đất đai nếu khơng xử lý kịp thời thì việc