Hỡnh 3.1: Cỏc nhõn tố tỏc động đến sự thành cụng của PPP Nhõn tố thứ nhất: Vai trũ của Chớnh phủ
Chớnh phủ giữ vai trũ rất quan trọng trong việc phỏt triển và quản lý cỏc dự ỏn PPP. Một cơ chế khụng phự hợp hoặc/và năng lực Chớnh phủ kộm đều dẫn đến thất bại [20]. Nhiệm vụ của cỏc Chớnh phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho cỏc nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:
- Mụi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lũng của cỏc nhà đầu tư phụ thuộc
rất lớn vào mụi trường dự ỏn được triển khai. Chớnh phủ cần tạo lập một mụi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xó hội, phỏp luật, kinh tế và tài chớnh ổn định. Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho cỏc dự ỏn PPP, Chớnh phủ cần cung cấp cỏc hỗ trợ riờng biệt hoặc/và thực hiện bảo lónh cựng cỏc ưu đói đặc thự riờng ỏp dụng cho từng dự ỏn cụ thể [30].
- Thiết lập khung phỏp lý đầy đủ: một khung phỏp lý đầy đủ và minh
bạch là điều kiện tiờn quyết cho sự thành cụng của PPP nhằm gia tăng niềm
tin của nhà đầu tư tư nhõn, đảm bảo dự ỏn hiệu quả, phõn chia rủi ro phự hợp và trỏnh những rủi ro tiềm tàng.
- Thành lập cơ quan giỏm sỏt và hợp tỏc: mục tiờu trong cỏc hợp đồng
PPP rất đa dạng giữa cỏc cơ quan cụng quyền khỏc nhau (trung ương và địa phương). Chớnh phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tõm hũa giải cỏc xung đột, làm cầu nối giữa cỏc nhà đầu tư nước ngoài với chớnh quyền [32].
- Tớch cực tham gia trong suốt vũng đời dự ỏn: đối với cỏc dự ỏn PPP,
mặc dự khu vực tư nhõn tham gia và chịu trỏch nhiệm là chủ yếu nhưng
Chớnh phủ vẫn cần tớch cực tham gia suốt vũng đời dự ỏn để đảm bảo dự ỏn đỏp ứng cỏc mục tiờu.
Nhõn tố thứ hai: Lựa chọn đối tỏc tư nhõn
Thành cụng của dự ỏn PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham gia dự ỏn, tư nhõn cú trỏch nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xõy dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thỳc thời gian nhượng quyền [28]. Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư cú năng lực, Chớnh phủ cần xõy dựng quy trỡnh đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trờn cỏc cơ sở như phạm vi khỏch hàng, cụng bằng, cạnh tranh và tài chớnh minh bạch. Ngoài ra, Chớnh phủ cũng cần sử dụng những phương phỏp đỏnh giỏ khoa học và xõy dựng bộ tiờu chuẩn đỏnh giỏ phự hợp với mục tiờu của mỡnh.
Nhõn tố thứ ba: Phõn bổ cỏc rủi ro của dự ỏn
Như đó trỡnh bày khỏ cụ thể tại mục 1.3.2 của luận văn, khú khăn lớn nhất đối với dự ỏn PPP là vấn đề phõn bổ, chia sẻ rủi ro, điều mà dự ỏn đầu tư cụng trước đõy cú lẽ chưa hề tớnh đến.
Theo ụng Yuichiro Robert Yoi - chuyờn gia của JBIC, điều quan trọng nhất trong thực hiện mụ hỡnh PPP là phõn chia rủi ro hợp lý giữa cỏc bờn tham gia. Mặc dự cú những rủi ro, khu vực tư nhõn cú thể quản lý tốt hơn, nhưng Nhà nước khụng thể dồn tất cả rủi ro cho khu vực tư nhõn, mà cú những rủi ro Nhà nước cú thể đảm nhiệm để trỏnh tăng chi phớ. Chẳng hạn, đối với rủi ro ở giai đoạn hoàn thành cụng trỡnh, chuyờn gia JBIC đỏnh giỏ, đõy là rủi ro lớn nhất, cỏc bờn cần phải cẩn trọng. Đú là nhà thầu, nhất là nhà
thầu EPC, cú thể chậm tiến độ so với thời gian cam kết. Do đú, cần tớnh đến cỏc biện phỏp xử lý đối với trường hợp nhà thầu chậm tiến độ. Nếu do nhà thầu thỡ đương nhiờn nhà thầu phải chịu trỏch nhiệm. Nếu vỡ lý do bất khả khỏng như thiờn tai… thỡ cụng ty bảo hiểm phải chịu trỏch nhiệm với điều kiện cụng trỡnh được bảo hiểm. Cũn với cỏc lý do khỏc, thỡ dự ỏn cú thể sử dụng quỹ dự phũng hoặc cam kết vốn bổ sung.
Kinh nghiệm triển khai cỏc dự ỏn PPP trong ngành điện tại Thỏi Lan cũng chỉ ra rằng, 10 rủi ro cơ bản cú thể xảy ra như: từ phớa nhà đầu tư, hoàn thành cụng trỡnh, vận hành và bảo dưỡng, cung cấp nhiờn liệu, kết cấu hạ tầng hỗ trợ, thiờn tai, chớnh trị, thị trường tài chớnh, bao tiờu sản phẩm, mụi trường và xó hội, chuyờn gia của JBIC Yuichiro Robert Yoi cho biết. Trong đú, những rủi ro được xếp ở mức độ cao, nhiều khả năng cú thể xảy ra nhất là rủi ro trong khõu hoàn thành cụng trỡnh, từ giải ngõn vốn vay của nhà đầu tư, bao tiờu sản phẩm… Cú những rủi ro được xếp ở mức thấp, ớt xảy ra nhưng khụng cú nghĩa là khụng xảy ra. Chẳng hạn, trong khõu vận hành và bảo dưỡng, liệu cụng ty thực hiện dự ỏn cú thuờ tuyển được người quản lý cú năng lực hay khụng. Ở khõu cung cấp sản phẩm thỡ khi thị trường cú biến động giỏ, bờn nào sẽ là người chịu trỏch nhiệm…[19].
Nhõn tố thứ tư: Cấu trỳc tài trợ của dự ỏn PPP
Cỏc bằng chứng cho thấy cấu trỳc tài trợ (cấu trỳc tài trợ là phần vốn
gúp của Nhà nước và tư nhõn trong dự ỏn PPP) rất quan trọng đối với thành
cụng của PPP. Chẳng hạn, Chớnh phủ Hồng Kụng sử dụng bộ ba tiờu chuẩn (tài trợ, kỹ thuật và vận hành) để đỏnh giỏ cỏc nhà thầu dự ỏn đường hầm theo tỷ trọng lần lượt là 65%, 20% và 15%. Với lập luận, do đặc thự rủi ro cao của cỏc dự ỏn đường bộ nờn tài trợ từ nợ của tư nhõn bị hạn chế, Chớnh phủ cần mở rộng biờn độ hỗ trợ nhằm tăng tớnh khả thi về tài chớnh của dự ỏn. Đúng gúp quan trọng của nghiờn cứu này là xõy dựng một cấu trỳc tài trợ tiờu chuẩn bao gồm: vốn mồi (là phần vốn gúp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP
nhằm giảm ỏp lực về vốn cho tư nhõn trong giai đoạn xõy dựng, đồng thời tăng tớnh hấp dẫn của dự ỏn PPP. Đõy là một phần trong cỏc hỗ trợ của Chớnh phủ, phần vốn này Chớnh phủ khụng thu lợi nhuận giỳp tư nhõn mau hoàn vốn), vốn chủ sở hữu và nợ, cấu trỳc này đặc biệt phự hợp với cỏc nước
đang phỏt triển [12].
- Cơ cấu vốn (cơ cấu vốn là tỷ trọng nợ và vốn chủ sở hữu của khu vực tư nhõn tham gia vào dự ỏn PPP): mặc dự rủi ro của cỏc dự ỏn đường bộ
rất lớn khiến tư nhõn khú tiếp cận nguồn vốn vay, nhưng cơ cấu vốn của phần
lớn cỏc dự ỏn PPP ở cỏc nước đang phỏt triển cú đũn cõn nợ cao, vốn chủ sở
hữu chiếm 10 - 30% và nợ từ 70 - 90%, nguyờn nhõn là do Chớnh phủ bảo
lónh vay vốn (bảo lónh vay vốn là một trong những cụng cụ của Chớnh phủ hỗ
trợ khu vực tư nhõn nhằm tăng cường tớnh khả thi về tài chớnh của dự ỏn, đồng thời tăng tớnh hấp dẫn của dự ỏn để thu hỳt đầu tư). Tuy tỷ lệ nợ cao
khuếch đại ROE (ROE là viết tắt của cụm Return On Equity, cú nghĩa là lợi
nhuận trờn vốn chủ sở hữu hay lợi nhuận trờn vốn. ROE được tớnh bằng cỏch lấy lói rũng sau thuế chia cho tổng giỏ trị vốn chủ sở hữu dựa vào bảng cõn đối kế toỏn và bảng bỏo cỏo tài chớnh cuối kỳ này (6 thỏng đầu năm, 6 thỏng cuối năm) nhưng làm tăng rủi ro của dự ỏn.
Như vậy, với cỏc đặc điểm quy mụ lớn, phức tạp và thõm dụng vốn, cơ cấu vốn an toàn rất cần thiết. Ngoài ra, khi lựa chọn chiến lược tài trợ cần kết hợp với cỏc rủi ro, điều kiện và nguồn tài trợ cú thể huy động.
- Chớnh sỏch hỗ trợ của Chớnh phủ: Theo nghiờn cứu của Ngõn hàng Thế giới (1997), khả thi về tài chớnh của dự ỏn phụ thuộc chủ yếu vào: nhu
cầu thị trường, cơ cấu thuế, thời gian nhượng quyền, tớnh hấp dẫn của dự ỏn
và cỏc rủi ro bất khả khỏng. Cỏc hỗ trợ của Chớnh phủ là cần thiết (đặc biệt
đối với cỏc nước đang phỏt triển) để đảm bảo cú thể thu hỳt được tư nhõn
tham gia và nhu cầu của người dõn được thỏa món. Do đú, tại cỏc nước đang phỏt triển, PPP sẽ khụng thu hỳt được khu vực tư nhõn nếu mức độ hỗ trợ của
Chớnh phủ khụng đủ lớn. Và để phự hợp, nhà đầu tư và Chớnh phủ nờn thỏa thuận về chia sẻ rủi ro và thời hạn sở hữu dự ỏn cú hiệu quả với quan điểm hỗ trợ bộ phận dõn cư cú thu nhập thấp, Chớnh phủ nờn thu phớ thấp hơn giỏ trị
thực tế, đồng thời để đảm nhà đầu tư cú thể hoàn vốn nhanh, Chớnh phủ phải tăng thờm mức hỗ trợ để bự đắp mức phớ thấp.
Cỏc hỡnh thức hỗ trợ của Chớnh phủ bao gồm:
Thứ nhất: Hỗ trợ trực tiếp.
- Đầu tư vốn (gúp vốn ban đầu): Chớnh phủ hỗ trợ chi phớ đầu tư ban
đầu (chi phớ xõy dựng, chi phớ chuẩn bị đầu tư…) cho tư nhõn. Hỡnh thức này phự hợp với cỏc dự ỏn cú mức độ hấp dẫn khụng cao.
- Hỗ trợ chi phớ vận hành: Chớnh phủ hỗ trợ chi phớ vận hành (chi phớ
duy tu, bảo dưỡng, thu phớ…) cho tư nhõn. Một số dự ỏn khụng hấp dẫn và cú chi phớ vận hành đắt, nhà nước cú thể sử dụng hỡnh thức này để hỗ trợ tư nhõn.
- Tớnh linh hoạt của biểu thuế: tớnh linh hoạt của biểu thuế là cần thiết
để đảm bảo tớnh khả thi về tài chớnh của dự ỏn. Nhà nước cần cú cỏc khuyến khớch về thuế phự hợp để tăng tớnh hấp dẫn cho cỏc dự ỏn.
Thứ hai: Hỗ trợ giỏn tiếp. Thụng qua bảo lónh khoản vay, doanh thu
tối thiểu, tỷ giỏ...
- Bảo lónh doanh thu tối thiểu: để giảm rủi ro nhu cầu thị trường cho tư
nhõn trong trường hợp doanh thu từ thu phớ khụng đủ bự đắp chi phớ đầu tư.
- Bảo vệ chống rủi ro bất khả khỏng: Chớnh phủ cú thể kộo dài thời gian nhượng quyền hoặc bự đắp tổn thất (bằng tiền mặt hoặc cỏc hỗ trợ khỏc) khi rủi ro bất khả khỏng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư.
Như vậy, mức hỗ trợ của Chớnh phủ phự hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chớnh và tăng tớnh hấp dẫn của dự ỏn PPP. Nếu mức hỗ trợ quỏ nhiều sẽ gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhõn thu được nhiều lợi nhuận từ khu vực cụng. Chớnh phủ nờn điều chỉnh biờn độ hỗ trợ và lựa chọn hỡnh thức hỗ trợ
Cú thể kết luận ngắn gọn rằng, cỏc phõn tớch ở trờn cho thấy mức độ
tỏc động của cỏc nhõn tố đến thành cụng hay thất bại của cỏc dự ỏn PPP sẽ
khỏc nhau, tựy thuộc đặc điểm dự ỏn, điều kiện kinh tế xó hội đặc thự của mỗi nước. Cỏc nước phỏt triển quan tõm nhiều đến phõn bổ rủi ro và cấu trỳc tài
trợ. Đối với cỏc nước đang phỏt triển thỡ cần tập trung cả bốn nhõn tố nờu trờn.