15,0% 10,0% Nhóm tỉnh có thu nhập thấp 5,0% 0,0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2.2. DIỄN BIẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA NHÓM TỈNH THUNHẬP TRUNG BÌNH NHẬP TRUNG BÌNH
2.2.1 Có sự khác biệt về động cơ thu, chi trong chu kỳ ngân sách
2.2.1.1 Động cơ tăng thu ngân sách giảm dần trong chu kỳ ngân sách
Tỷ trọng thu ngân sách/GDP của các nhóm tỉnh đều có xu hướng giống nhau: tăng từ năm đầu rồi giảm dần vào năm cuối của chu kỳ ngân sách. Hình 2.2.2.1 cho thấy trong khi mức độ huy động nguồn thu ngân sách nhà nước của cả nước tăng đều từ 23.1% năm 2002 lên đến 28,7% năm 2006 và giảm nhẹ xuống còn 27,6% vào năm 2007 do giảm nguồn thu từ dầu thơ và nguồn thu viện trợ khơng hồn lại thì thu ngân sách trên địa bàn/GDP ở ba nhóm tỉnh đều cho xu hướng giống nhau: Nhóm tỉnh thu nhập cao từ 31,6% năm 2002 lên 33,9% năm 2004 rồi giảm xuống 26,4% năm 2006 và tiếp tục tăng lên 31,9% vào năm 2007. Nhóm tỉnh thu nhập trung bình từ 24% năm 2002 lên 29,5% năm 2004 rồi giảm xuống 23,9% năm 2006 và tăng mạnh lên 31,7% vào năm 2007. Nhóm tỉnh thu nhập thấp tăng đều từ 7% năm 2002 lên 13,8% năm 2005 rồi giảm xuống 10,1% năm 2006 và tăng mạnh lên 14,9% vào năm 2007.
Hình 2.3: Tốc độ tăng thu NS trên địa bàn/GDP
(Nguồn: Số liệu của Bộ Tài chính và tính tốn của tác giả)
Cả nước 40,0% 35,0% 30,0% Nhóm tỉnh thu nhập cao 25,0% 20,0% Nhóm tỉnh thu nhập trung bình 15,0% 10,0% 5,0% nhóm tỉnh có thu nhập thấp 0,0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Xu hướng này cho thấy Luật Ngân sách đã tác động rõ đến hành vi thu ngân sách của các nhóm tỉnh. Những tỉnh được giao nghĩa vụ đóng góp nhiều cho ngân sách trung ương đã giảm nhanh tỷ lệ huy động ngân sách để không phải tăng tỷ lệ đóng góp trong chu kỳ tiếp theo. Nhóm tỉnh thu nhập trung bình có nỗ lực huy động ngân sách từ đầu chu kỳ nhưng đến năm cuối chu kỳ thì cũng lựa chọn động cơ như nhóm tỉnh thu nhập cao. Các tỉnh nhận trợ cấp ngân sách từ trung ương thì khơng chỉ lựa chọn động cơ như nhóm tỉnh thu nhập trung bình mà còn chọn ngưỡng huy động ngân sách vào năm đầu chu kỳ rất khiêm tốn.
Xu hướng này cũng cho thấy tính kém minh bạch của ngân sách địa phương, các số liệu báo cáo chưa phản ảnh chính xác giới hạn khả năng thuế của từng tỉnh.
2.2.1.2 Chi ngân sách tăng chậm
Chi ngân sách địa phương/GDP ở cả ba nhóm tỉnh đến năm 2007 tăng hơn năm 2002 nhưng xu hướng thay đổi khác nhau giữa các nhóm. Trong khi chi ngân sách địa phương/GDP của nhóm tỉnh thu nhập thấp duy trì tăng liên tục từ 17,9% năm 2002 lên 26% năm 2007, thì nhóm tỉnh thu nhập trung bình tăng từ 14,2% năm 2002 lên mức cao nhất 18,8% năm 2004 và sau đó giảm dần đều xuống mức 17,56% năm 2007. Nhóm tỉnh thu nhập cao tăng từ 7,8% năm 2002 lên 10,2% năm 2005 và giảm đều xuống mức 9% năm 2007.
Hình 2.4: Tốc độ tăng chi NS/GDP (chưa tính các khoản chuyển giao có mục tiêu)
Rõ ràng Luật Ngân sách 2002 đã có tác động đến động cơ chi tiêu khi tỉnh được giao tự cân đối ngân sách. Xu hướng chung là chi tiêu thận trọng hơn theo năng lực ngân sách. Một số quy định của Luật như: các địa phương khơng cịn được nhận nguồn uỷ thác chi tiêu có cấp vốn từ cấp chính quyền cao hơn; địa phương được phép huy động vốn trong nước và ứng trước nguồn thu để đáp ứng chi nhưng phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn; chính quyền phải có trách nhiệm giải trình nguồn thu, nội dung chi, định mức chi trước hội đồng nhân dân cộng với tình trạng khơng chắc chắn trong việc mở rộng cơ sở thuế là những ràng buộc mà chính quyền các tỉnh phải cân nhắc trong các khoản mục chi tiêu ngân sách.
Tuy nhiên cũng không loại trừ khả năng chi tiêu ngân sách của các tỉnh này có thể cao hơn do chưa hạch tốn những khoản chi ngoài ngân sách vào các báo cáo hằng năm.
2.2.2. Trong chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, động cơ tăng trưởng các nguồn thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình ít có đột biến nhóm tỉnh thu nhập trung bình ít có đột biến
2.2.2.1. Tăng trưởng các nguồn thu riêng khơng ổn định
Phí và lệ phí trước bạ trong giai đoạn 2004 – 2006 tăng bình quân 30,6%, cao hơn mức tăng 28% của giai đoạn 2003 – 2004, trong khi cả nước tốc độ tăng của nguồn thu này đã giảm mạnh từ 33,2% xuống 11,2%.
Nguồn thu từ xổ số kiến thiết giảm từ mức 23,8% xuống còn 17,5%, trong khi mức giảm của cả nước là từ 25% xuống còn 15,9%.
Tốc độ tăng nguồn thu về nhà đất giảm mạnh từ 56,9% xuống 11,2%, mặc dù vẫn giữ mức tăng cao hơn bình quân cả nước.
Nguồn thu khác có tốc độ tăng mạnh từ 4,3% trong giai đoạn 2004 – 2006 lên 10,2% trong giai đoạn 2003 – 2004 và ngược với xu hướng bình quân của cả nước. Kết quả này cho thấy nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã bắt đầu chú ý đến việc huy động các nguồn thu phi thuế như vay mượn, tạm ứng vốn hoặc các nguồn tài trợ qua ngân sách.
Bảng 2.5: Tốc độ tăng nguồn thu riêng của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước
Đơn vị tính: %
Năm 2004 so với 2003 Giai đoạn 2004 - 2006
Bình qn Cả nước Bình qn Cả nước
Phí và lệ phí trước bạ 28.0 33.2 30.6 11. 2 Thu XSKT 23.8 25.0 17.5 15. 9 Thu về nhà đất 56.9 64.5 11.2 8.5 Thu khác 4.3 33.9 10.2 21. 1
(Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Bộ Tài chính)
Hạn chế trong các số liệu trên là chưa tách được các hạng mục gia tăng trong nguồn thu chi khác để làm rõ động cơ tăng các nguồn thu khác. Một số hạng mục chi được chuyển nguồn từ các năm trước – các khoản chi này không được đưa vào kế hoạch ngân sách ban đầu song vẫn được đưa vào quyết toán ngân sách cuối cùng (Báo cáo phát triển Việt nam 2010, trang 24).
2.2.2.2 Tăng trưởng các nguồn thu chia sẻ chủ yếu do tác động yếu tố thời gianvà lạm phát chung của nền kinh tế và lạm phát chung của nền kinh tế
Thu từ DNNN của nhóm tỉnh thu nhập trung bình năm 2004 tăng 6,8% so với năm 2003, mức cả nước là 11,9%. Giai đoạn 2004 – 2006, nguồn thu này có
mức tăng bình qn 17,8%, gấp 2,6 lần thời kỳ trước và xấp xỉ mức tăng của cả nước. Kết quả này cho thấy ngoài xu hướng tăng thu theo thời gian và tác động của
lạm phát, nguồn thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước của nhóm tỉnh thu nhập trung bình đã được cải thiện tốt hơn.
Bảng 2.6: Tốc độ tăng nguồn thu chia sẻ của nhóm tỉnh thu nhập trung bình so với tốc độ tăng của cả nước
Đơn vị tính: %
Năm 2004 so với 2003 Giai đoạn 2004 - 2006
Thu từ DNNN
Thu từ khu vực kinh tế tư nhân Phí xăng dầu
Thuế TTĐB
Thuế thu nhập cá nhân
(Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Bộ Tài chính)
Tốc độ tăng thu từ khu vực kinh tế tư nhân khá nhanh cho thấy khu vực này đang đóng góp lớn vào nguồn thu của nhóm tỉnh thu nhập trung bình. Năm 2004 tốc độ tăng thu là 14,2% so với năm 2003, bằng ½ mức bình qn cả nước. Nhưng đến giai đoạn 2004 – 2006, tốc độ tăng là 26,9%, gấp đôi giai đoạn trước và xấp xỉ mức tăng của cả nước.
Tốc độ tăng thu từ phí xăng đã giảm đi gần ½, từ 19,1% xuống 9,8% sau hai giai đoạn, cùng mức giảm với cả nước. Kết quả này cho thấy khi chính phủ áp dụng chính sách giảm trợ giá xăng dầu thì nguồn thu từ chênh lệch phí xăng dầu khơng cịn là nguồn thu quan trọng cho ngân sách của các tỉnh.
Thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập cá nhân trong hai giai đoạn là từ 18,6% xuống 17,1% và 33,4% xuống 32,9%, nghĩa là gần như duy trì ổn định.
Bình quân Cả nước Bình quân Cả nước
6.8 11.9 17.8 20.0
14.2 28.0 26.9 29.1
19.1 11.8 9.8 5.4
18.6 0.7 17.1 10.2
2.2.3 Chính sách thu, chi đặt gánh nặng nhiều hơn cho các tỉnh có thặng dưngân sách ngân sách
Bảng 2.7: Thu chi ngân sách Việt Nam giai đoạn 2002 - 2007
Chỉ tiêu 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1. Thu ngân sách (tỷ VND) 121.716 122.115 139.223 176.619 222.238 269.117
Thu địa phương (tỷ VND) 30.545 42.744 65.491 75.204 88.508 114.520
% ngân sách quốc gia 25.1 35.0 47.0 42.6 39.8 42.6
Tốc độ tăng trưởng (%)
1. Thu ngân sách 17.3 0.3 14.0 26.9 25.8 21.1
Thu địa phương 20.0 39.9 53.2 14.8 17.7 29.4
2. Chi ngân sách (tỷ VND) 83.706 95.189 110.955 136.056 161.353 203.344
Chi địa phương (tỷ VND) 64.572 88.662 114.246 145.103 172.315 214.884
% Chi tiêuquốc gia 47.7
Tốc độ tăng trưởng (%)
47.3 48.3 48.2 47.6 46.6
Chi ngân sách quốc gia 14.2 34.2 17.8 22.7 17.3 23.6
Chi địa phương 15.2 33.2 20.4 22.3 15.8 21.0
3. Chuyển nhượng từ ngân
sách trung ương (tỷ VND) 35.278 43.141 39.548 48.989 57.669 78.942
Tốc độ tăng trưởng (%) 49.8 22.3 49.8 23.9 49.8 36.9
% tổng chi tiêu địa phương 54.6 50.2 54.6 38.7 54.6 44.5
(Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Bộ Tài chính)
Bảng 2.7 cho thấy từ năm 2002 đến năm 2007, trong khi thu ngân sách cả nước tăng từ 17,3% lên 21,1% thì thu ngân sách địa phương tăng trưởng từ 20% lên 29,4% và mức độ đóng góp vào ngân sách quốc gia đã tăng từ 25,1% lên 42,6%, xấp xỉ 1,7 lần. Tỷ trọng chi địa phương trong tổng chi ngân sách quốc gia đã tăng gấp đôi (từ 47,7% lên 105,7%). Chi chuyển nhượng cho các tỉnh nghèo chiếm bình
quân 47% tổng chi địa phương. Điều này có nghĩa là những tỉnh giàu vừa phải nỗ lực cải thiện cân bằng ngân sách địa phương mình vừa phải có trách nhiệm cân bằng ngân sách cho các tỉnh nghèo. Các tỉnh giàu hơn đang phải trợ cấp rất lớn để cân đối ngân sách cho các tỉnh nghèo hơn (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự
Anh, 2008). Hệ thống chia sẻ thuế để lại cho các tỉnh giàu nguồn thu không tương
xứng với nỗ lực thu thuế, dẫn đến tình trạng là các tỉnh giàu khơng đủ nguồn lực để duy trì tốc độ tăng trưởng của mình (Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, trang 30).
Tóm lại, kết quả nghiên cứu của mục 2.2 cho thấy:
Những thay đổi trong chính sách của Luật Ngân sách 2002 so với Luật Ngân sách 1996 đã tạo ra động cơ trong thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh. Dù với tỷ lệ chia sẻ cao hay rất thấp, số liệu phân tích đều cho thầy các tỉnh được giao nhiệm vụ đóng góp về ngân sách trung ương đã chủ động khai thác tăng nguồn thu ngày từ năm đầu chu kỳ ngân sách. Số tăng thu ngân sách một phần nhờ vào lợi thế vốn có của từng tỉnh như nói trên, một phần hầu như phụ thuộc vào nỗ lực tận thu các nguồn thuế đã có. Ít có bằng chứng cho thấy gia tăng nguồn thu nhờ nỗ lực mở rộng cơ sở thuế. Các nguồn thu riêng tăng trưởng khơng ổn định vì các địa phương chưa vượt qua các rào cản về thuế suất biên và trách nhiệm giải trình. Các nguồn thu chia sẻ tăng trưởng rõ ràng hơn nhờ kích thích của cơ chế thưởng nguồn thu vượt dự toán và nhờ vào ưu thế về tính phụ thuộc kép của hệ thống thu thuế.
Nỗ lực tăng thu của tỉnh thặng dư ngân sách và tỉnh nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương đều có xu hướng giảm dần đến cuối chu kỳ ngân sách. Dường như một khi chưa mở rộng được cơ sở thuế, chưa dự đoán được khả năng nguồn thu và chưa có quyền quyết định thuế suất biên thì động cơ của các tỉnh là duy trì một ngưỡng huy động số thu hợp lý ở năm cuối chu kỳ ngân sách để tránh phải điều chỉnh lại mức thu hoặc phải tăng tỷ lệ đóng góp về ngân sách trung ương trong chu kỳ kế tiếp. Tính kém minh bạch của ngân sách địa phương dường như cũng bộc lộ một sự “giằng co ngầm” trong trách nhiệm chia sẻ nguồn thu giữa các tỉnh giàu hơn với các tỉnh nghèo hơn.
2.3. CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG NGUỒN THU NGÂN SÁCH
Các chương trước cho thấy chính sách phân cấp ngân sách có tác động đến động cơ thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh. Chương này sẽ tập trung vào phân tích các yếu tố kinh tế ảnh hưởng đến cơ sở thuế của các địa phương, với giả định chung rằng năng lực hệ thống thu thuế là như nhau ở tất cả các tỉnh.
2.3.1. Mơ hình nghiên cứu
Kế thừa những nghiên cứu có trước, tơi chọn mơ hình nghiên cứu của Tait, Gratz và Eichengreen cho phù hợp với cơ sở dữ liệu và mục đích nghiên cứu. Trong đó, các biến số quốc gia sẽ được thay thế bởi các biến số phù hợp ở cấp địa phương. Biến phụ thuộc là thu ngân sách địa phương được hưởng (gồm thu riêng và thu chia sẻ). Các biến số độc lập được trình bày ở mơ hình dưới đây. Ngồi ra, trong mơ hình cịn sử dụng các biến giả D1 và D2 đo lường tác động của yếu tố thời gian và chính sách chia sẻ nguồn thu đến thu ngân sách được hưởng của các địa phương.
Mơ hình ước lượng các yếu tố tác động đến thu ngân sách được hưởng của chính quyền cấp tỉnh:
RETOTALit = β1 + β2GDP_POit + β3igit + β4ENTERit + β5I_EXPit + β6PCIit + β7ARGit + β8EXP_GDPit + β9D1 + β10D2 +β11D1*D2 + εi
Trong đó :
RETOTALit : Tổng thu ngân sách được hưởng của tỉnh i năm t
GDP_POit : Tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh tính trên dân số g : tốc độ tăng trưởng GDP của tỉnh i trong năm t.
ENTERit: % tổng số doanh nghiệp trong cả nước hoạt động trên địa bàn tỉnh
I_EXPit : Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi địa phương
PCIit : Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
EXP_GDPit : Tỷ trọng tổng chi tiêu trong GDP địa phương
D1: Biến giả thời gian phân biệt giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân
sách 2002. D1 = 0 nếu t =< 2003, D1 = 1 nếu t >2003
D2: Biến giả phân biệt giữa tỉnh có chia sẻ và tỉnh khơng có chia sẻ nguồn thu
cho ngân sách trung ương. D2 = 0 nếu tỷ lệ chia sẻ = 0, D2 = 1 nếu tỷ lệ chia sẻ > 0.
D1*D2 : Biến tương tác đo lường tác động của chính sách chia sẻ nguồn thu
theo thời gian.
2.3.2. Các giả định
GDP/đầu người : Khả năng đóng thuế của người dân phụ thuộc chủ yếu vào thu nhập bình quân đầu người hoặc phần vượt trội của thu nhập bình quân đầu người so với mức sống tối thiểu (Richard Goode, 1976).Tuy nhiên khả năng thu thuế phụ thuộc phần lớn vào năng lực hệ thống thu và sự hơp tác của người đóng thuế dưới ảnh hưởng của các quan điểm xã hội và chính trị. Trong điều kiện chính quyền ngày càng phải chịu trách nhiệm nhiều hơn cho chất lượng điều kiện sống ở địa phương thì áp lực tăng thu thuế là khó tránh khỏi. Vì vậy kỳ vọng khi GDP/đầu người càng cao thì nổ lực thu thuế càng tăng.
g: Tốc độ tăng trưởng kinh tế phản ảnh sự gia tăng các nguồn lực của nền
kinh tế sau mỗi thời kỳ. Tuy nhiên, do phương pháp tính tốc độ tăng trưởng kinh tế ở cấp địa phương của ngành thống kê chưa có sự nhất qn theo cách tính quốc tế, nhiều chỉ tiêu kinh tế có thể bị tính trùng giữa trung ương và địa phương. Kỳ vọng tốc độ tăng trưởng kinh tế càng cao thì khả năng thu thuế càng tăng nhưng tương quan sẽ không mạnh.
%ENTER : Địa phương càng có nhiều doanh nghiệp sản xuất kinh doanh trên địa bàn thì cơ sở thuế càng lớn. Việc cải cách chính sách kê khai thuế và nộp thuế đang giúp hệ thống quản lý thuế nắm chắc tay cầm thuế. Tuy nhiên nhiều doanh nghiệp quy mô nhỏ với những giao dịch phi chính thức sẽ tạo khó khăn cho
cơng tác kiểm sốt thu thuế. Giả định chia đều ảnh hưởng của quy mô doanh nghiệp