Chỉ tiêu 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1. Thu ngân sách (tỷ VND) 121.716 122.115 139.223 176.619 222.238 269.117
Thu địa phương (tỷ VND) 30.545 42.744 65.491 75.204 88.508 114.520
% ngân sách quốc gia 25.1 35.0 47.0 42.6 39.8 42.6
Tốc độ tăng trưởng (%)
1. Thu ngân sách 17.3 0.3 14.0 26.9 25.8 21.1
Thu địa phương 20.0 39.9 53.2 14.8 17.7 29.4
2. Chi ngân sách (tỷ VND) 83.706 95.189 110.955 136.056 161.353 203.344
Chi địa phương (tỷ VND) 64.572 88.662 114.246 145.103 172.315 214.884
% Chi tiêuquốc gia 47.7
Tốc độ tăng trưởng (%)
47.3 48.3 48.2 47.6 46.6
Chi ngân sách quốc gia 14.2 34.2 17.8 22.7 17.3 23.6
Chi địa phương 15.2 33.2 20.4 22.3 15.8 21.0
3. Chuyển nhượng từ ngân
sách trung ương (tỷ VND) 35.278 43.141 39.548 48.989 57.669 78.942
Tốc độ tăng trưởng (%) 49.8 22.3 49.8 23.9 49.8 36.9
% tổng chi tiêu địa phương 54.6 50.2 54.6 38.7 54.6 44.5
(Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Bộ Tài chính)
Bảng 2.7 cho thấy từ năm 2002 đến năm 2007, trong khi thu ngân sách cả nước tăng từ 17,3% lên 21,1% thì thu ngân sách địa phương tăng trưởng từ 20% lên 29,4% và mức độ đóng góp vào ngân sách quốc gia đã tăng từ 25,1% lên 42,6%, xấp xỉ 1,7 lần. Tỷ trọng chi địa phương trong tổng chi ngân sách quốc gia đã tăng gấp đôi (từ 47,7% lên 105,7%). Chi chuyển nhượng cho các tỉnh nghèo chiếm bình
quân 47% tổng chi địa phương. Điều này có nghĩa là những tỉnh giàu vừa phải nỗ lực cải thiện cân bằng ngân sách địa phương mình vừa phải có trách nhiệm cân bằng ngân sách cho các tỉnh nghèo. Các tỉnh giàu hơn đang phải trợ cấp rất lớn để cân đối ngân sách cho các tỉnh nghèo hơn (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự
Anh, 2008). Hệ thống chia sẻ thuế để lại cho các tỉnh giàu nguồn thu không tương
xứng với nỗ lực thu thuế, dẫn đến tình trạng là các tỉnh giàu khơng đủ nguồn lực để duy trì tốc độ tăng trưởng của mình (Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, trang 30).
Tóm lại, kết quả nghiên cứu của mục 2.2 cho thấy:
Những thay đổi trong chính sách của Luật Ngân sách 2002 so với Luật Ngân sách 1996 đã tạo ra động cơ trong thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh. Dù với tỷ lệ chia sẻ cao hay rất thấp, số liệu phân tích đều cho thầy các tỉnh được giao nhiệm vụ đóng góp về ngân sách trung ương đã chủ động khai thác tăng nguồn thu ngày từ năm đầu chu kỳ ngân sách. Số tăng thu ngân sách một phần nhờ vào lợi thế vốn có của từng tỉnh như nói trên, một phần hầu như phụ thuộc vào nỗ lực tận thu các nguồn thuế đã có. Ít có bằng chứng cho thấy gia tăng nguồn thu nhờ nỗ lực mở rộng cơ sở thuế. Các nguồn thu riêng tăng trưởng khơng ổn định vì các địa phương chưa vượt qua các rào cản về thuế suất biên và trách nhiệm giải trình. Các nguồn thu chia sẻ tăng trưởng rõ ràng hơn nhờ kích thích của cơ chế thưởng nguồn thu vượt dự toán và nhờ vào ưu thế về tính phụ thuộc kép của hệ thống thu thuế.
Nỗ lực tăng thu của tỉnh thặng dư ngân sách và tỉnh nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương đều có xu hướng giảm dần đến cuối chu kỳ ngân sách. Dường như một khi chưa mở rộng được cơ sở thuế, chưa dự đốn được khả năng nguồn thu và chưa có quyền quyết định thuế suất biên thì động cơ của các tỉnh là duy trì một ngưỡng huy động số thu hợp lý ở năm cuối chu kỳ ngân sách để tránh phải điều chỉnh lại mức thu hoặc phải tăng tỷ lệ đóng góp về ngân sách trung ương trong chu kỳ kế tiếp. Tính kém minh bạch của ngân sách địa phương dường như cũng bộc lộ một sự “giằng co ngầm” trong trách nhiệm chia sẻ nguồn thu giữa các tỉnh giàu hơn với các tỉnh nghèo hơn.
2.3. CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG NGUỒN THU NGÂN SÁCH
Các chương trước cho thấy chính sách phân cấp ngân sách có tác động đến động cơ thu ngân sách của chính quyền cấp tỉnh. Chương này sẽ tập trung vào phân tích các yếu tố kinh tế ảnh hưởng đến cơ sở thuế của các địa phương, với giả định chung rằng năng lực hệ thống thu thuế là như nhau ở tất cả các tỉnh.
2.3.1. Mơ hình nghiên cứu
Kế thừa những nghiên cứu có trước, tơi chọn mơ hình nghiên cứu của Tait, Gratz và Eichengreen cho phù hợp với cơ sở dữ liệu và mục đích nghiên cứu. Trong đó, các biến số quốc gia sẽ được thay thế bởi các biến số phù hợp ở cấp địa phương. Biến phụ thuộc là thu ngân sách địa phương được hưởng (gồm thu riêng và thu chia sẻ). Các biến số độc lập được trình bày ở mơ hình dưới đây. Ngồi ra, trong mơ hình cịn sử dụng các biến giả D1 và D2 đo lường tác động của yếu tố thời gian và chính sách chia sẻ nguồn thu đến thu ngân sách được hưởng của các địa phương.
Mơ hình ước lượng các yếu tố tác động đến thu ngân sách được hưởng của chính quyền cấp tỉnh:
RETOTALit = β1 + β2GDP_POit + β3igit + β4ENTERit + β5I_EXPit + β6PCIit + β7ARGit + β8EXP_GDPit + β9D1 + β10D2 +β11D1*D2 + εi
Trong đó :
RETOTALit : Tổng thu ngân sách được hưởng của tỉnh i năm t
GDP_POit : Tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh tính trên dân số g : tốc độ tăng trưởng GDP của tỉnh i trong năm t.
ENTERit: % tổng số doanh nghiệp trong cả nước hoạt động trên địa bàn tỉnh
I_EXPit : Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi địa phương
PCIit : Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
EXP_GDPit : Tỷ trọng tổng chi tiêu trong GDP địa phương
D1: Biến giả thời gian phân biệt giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân
sách 2002. D1 = 0 nếu t =< 2003, D1 = 1 nếu t >2003
D2: Biến giả phân biệt giữa tỉnh có chia sẻ và tỉnh khơng có chia sẻ nguồn thu
cho ngân sách trung ương. D2 = 0 nếu tỷ lệ chia sẻ = 0, D2 = 1 nếu tỷ lệ chia sẻ > 0.
D1*D2 : Biến tương tác đo lường tác động của chính sách chia sẻ nguồn thu
theo thời gian.
2.3.2. Các giả định
GDP/đầu người : Khả năng đóng thuế của người dân phụ thuộc chủ yếu vào thu nhập bình quân đầu người hoặc phần vượt trội của thu nhập bình quân đầu người so với mức sống tối thiểu (Richard Goode, 1976).Tuy nhiên khả năng thu thuế phụ thuộc phần lớn vào năng lực hệ thống thu và sự hơp tác của người đóng thuế dưới ảnh hưởng của các quan điểm xã hội và chính trị. Trong điều kiện chính quyền ngày càng phải chịu trách nhiệm nhiều hơn cho chất lượng điều kiện sống ở địa phương thì áp lực tăng thu thuế là khó tránh khỏi. Vì vậy kỳ vọng khi GDP/đầu người càng cao thì nổ lực thu thuế càng tăng.
g: Tốc độ tăng trưởng kinh tế phản ảnh sự gia tăng các nguồn lực của nền
kinh tế sau mỗi thời kỳ. Tuy nhiên, do phương pháp tính tốc độ tăng trưởng kinh tế ở cấp địa phương của ngành thống kê chưa có sự nhất qn theo cách tính quốc tế, nhiều chỉ tiêu kinh tế có thể bị tính trùng giữa trung ương và địa phương. Kỳ vọng tốc độ tăng trưởng kinh tế càng cao thì khả năng thu thuế càng tăng nhưng tương quan sẽ không mạnh.
%ENTER : Địa phương càng có nhiều doanh nghiệp sản xuất kinh doanh trên địa bàn thì cơ sở thuế càng lớn. Việc cải cách chính sách kê khai thuế và nộp thuế đang giúp hệ thống quản lý thuế nắm chắc tay cầm thuế. Tuy nhiên nhiều doanh nghiệp quy mô nhỏ với những giao dịch phi chính thức sẽ tạo khó khăn cho
cơng tác kiểm sốt thu thuế. Giả định chia đều ảnh hưởng của quy mô doanh nghiệp cho tất cả các tỉnh. Kỳ vọng số phần trăm trong tổng số doanh nghiệp trong nước hoạt động trên địa bàn tỉnh càng cao thì số thu ngân sách càng tăng.
ARG : Tỷ trọng nông nghiệp trong GDP càng cao thì số người có năng lực đóng thuế càng giảm. Khu vực nơng nghiệp nổi tiếng khó đánh thuế vì những lý do quản lý và kỹ thuật. Trong hầu hết các nghiên cứu trước, nông nghiệp có quan hệ nghịch biến với tổng số thu thuế, nhưng hệ số khơng ln có ý nghĩa thống kê (Tait, Gratz và Eichengreen, 1979).
PCI : Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh phản ảnh mức độ hài lòng của doanh nghiệp đối với môi trường kinh doanh của địa phương. PCI càng cao thì càng thu hút quan tâm đầu tư của doanh nghiệp và làm tăng cơ sở thuế địa phương. Kỳ vọng chỉ số PCI của tỉnh quan hệ đồng biến với tổng số thu thuế.
I_EXP : Chi tiêu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, cải thiện điều kiện, mơi trường kinh doanh sẽ có tác động đến tăng trưởng kinh tế và cải thiện cơ sở thuế trong dài hạn. Tuy nhiên trong đặc thù nền kinh tế đang nhu cầu vốn đầu tư lớn, chi đầu tư chưa thể hiện tính hiệu quả và có độ trễ. Kỳ vọng chi đầu tư quan hệ nghịch biến với tăng thu ngân sách địa phương.
EXP_GDP : Tỷ trọng tổng chi tiêu trong GDP thể hiện nhu cầu chi tiêu của chính quyền địa phương. Nhu cầu chi tiêu càng lớn thì độ sẵn lịng huy động các nguồn tài chính sẵn có, kể cả thuế và phi thuế càng lớn (Richard Goode, 1976). Kỳ vọng tỷ trọng chi tiêu trong GDP càng cao thì thu ngân sách địa phương càng cao.
2.3.3. Mô tả dữ liệu
Cở sở dữ liệu để thực hiện phép toán hồi quy là số liệu về ngân sách địa phương từ các báo cáo công khai trên trang web của Bộ Tài chính ; số liệu về dân số, GDP, đầu tư, doanh nghiệp được công bố trong các niên giám thống kê hằng năm của Tổng cục Thống kê ; số liệu PCI được lấy từ trang web của Phịng Thương
mại và cơng nghiệp Việt Nam. Số liệu tổng thể gồm 384 mẫu của 64 tỉnh từ năm 2002 – 2007. Sau khi kiểm tra có 82 mẫu khơng đạt u cầu bị loại ra, còn lại 302 mẫu hợp lệ sử dụng cho mơ hình hồi quy. Riêng chỉ số PCI mới được thực hiện từ năm 2005, bắt đầu thí điểm ở 42 tỉnh, sau đó mở rộng ra cả nước, nên việc nghiên cứu tác động của PCI chỉ thực hiện trên 146 mẫu hợp lệ (phụ lục 2). Năm 2007 chưa có số liệu được cơng bố về số doanh nghiệp hoạt động ở các tỉnh. Để bảo đảm tính khách quan của số liệu này, chúng tôi sử dụng phép nội suy trên cơ sở tốc độ tăng số doanh nghiệp bình quân của từng tỉnh trong giai đoạn 2002 – 2006.
Bộ dữ liệu cũng đã được kiểm tra, xử lý hiện tượng phương sai thay đổi và tương quan chuổi giữa các biến.
2.3.4. Phân tích kết quả hồi quy
Phép hồi quy theo phương pháp bình quân tối thiểu được thực hiện lần lượt trong 4 mơ hình, từ đơn giản đến phức tạp. Mơ hình 1 sử dụng các biến số cơ bản trong nghiên cứu của Tait, Gratz và Eichengreen. Mơ hình 2 có thêm biến chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh cho kết quả hồi quy vẫn có ý nghĩa thống kê. Mơ hình 3 xét đến tác động của việc quy định tỷ lệ chia sẻ nguồn thu. Mơ hình 4 xét thêm tác động của các yếu tố thời gian và chính sách chia sẻ nguồn thu.
Kết quả hồi quy ở bốn mơ hình như Bảng 2.8 trang sau.
Kết quả các mơ hình phân tích cho thấy các biến số có tác động đến tổng thu ngân sách được hưởng của cấp tỉnh gần đúng như kỳ vọng ban đầu. Các biến độc lập như GDP/đầu người, tỷ trọng nông nghiệp trong GDP và trọng số doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn tỉnh là những biến ln có ý nghĩa thống kê ở mức 1% trong cả bốn mơ hình. Tỉnh có GDP/đầu người càng cao thì tổng thu ngân sách được hưởng càng cao. Tỉnh có tỷ trọng nông nghiệp trong GDP càng cao thì tổng thu ngân sách địa phương được hưởng càng thấp. Nếu các yếu tố khác không đổi, khi trọng số doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn tỉnh tăng thêm 1% sẽ làm tăng tổng thu ngân sách địa phương được hưởng tăng thêm hơn 41 tỷ đồng.