CHƢƠNG 3 : PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ
3.1 Dự án xây dựng đường Tân sơn nhất–Bình lợi–vành đai ngoài
Để minh họa cho việc tính chi phí tài chính và kinh tế của một dự án ngầm các cơng trình hạ tầng kỹ thuật bao gồm điện, nước, viễn thông mà thông thường là một phần trong dự án nâng cấp, mở rộng, cải tạo hoặc xây mới đường giao thông trong đô thị. Thông qua dự án xây dựng đường Tân Sơn Nhất – Bình Lợi –vành đai ngồi (gọi tắt TNS-Bình lợi) làm ví dụ cho việc thực hiện trên thực tế cho các cơng trình ngầm hạ tầng kỹ thuật hiện tại, trong đó có viễn thơng.
Dự án đường TSN-Bình lợi là tuyến đường huyết mạch của Tp.HCM đi qua 4 quận Tân Bình, Gị Vấp, Bình Thạnh, Thủ Đức nhằm cải thiện giao thông từ Đông sang Tây thành phố với tổng chiều dài toàn tuyến là 13,7km. Tổng mức đầu tư của dự án lên đến 340 triệu USD do tập đoàn GS Engineering and construction corp (Hàn Quốc) làm chủ đầu tư. Với thiết kế mặt đường rộng từ 30-65m tương đương với 6-12 làn xe, qua 4 cầu và 4 giao lộ. Tuyến đường khi hồn thành sẽ góp phần giải tỏa một khối lượng lớn phương tiện giao thông của khu vực trung tâm Thành phố về hướng Đông và các tỉnh lân cận như Bình Dương, Đồng Nai.
Hệ thống hạ tầng kỹ thuật của dự án đường TNS – Bình lợi lựa chọn phương thức chôn ống trực tiếp trên nền đất tự nhiên trong phạm vi lòng đường và hai bên vỉa hè của đường (xem phụ lục 4 các nguyên tắc xây dựng hào kỹ thuật, hầm
tuy-nen). Theo như dự án thì hệ thống hầm kỹ thuật này chỉ thiết kế cho viễn
thông và điện (trung thế và hạ thế), hệ thống cấp nước sinh hoạt, hệ thống thoát nước mưa và nước thải được tách thành dự án riêng (Xem thêm mục 3.2: Phân
tích chính sách quản lý dự án đầu tư hiện hữu). Lợi ích của phương thức này là
thi cơng đơn giản, nhanh chóng. Nhược điểm chính là khó có thể cải tạo, nâng cấp hay mở rộng hệ thống mà không phải đào mặt nền đường, điều này dẫn đến tuổi thọ của cơng trình sẽ giảm xuống khi có biến động về nhu cầu hoặc các thông số thiết kế thiếu chuẩn xác.
Hình 3.1: ường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi-Vành đai ngồi. Nguồn: http://www.govap.hochiminhcity.gov.vn
Với phương án lựa chọn, tổng chi phí xây dựng hạ tầng kỹ thuật cho 13,7 km lên đến 175 tỷ, trung bình 12,7 tỷ VND cho một km( xem phụ lục 3- dự tốn
kinh phí dự án). Chi phí tài chính cho dự án chỉ bao gồm chi phí xây dựng, chưa
bao gồm chi phí để đưa các hệ thống viễn thông và điện lưới hiện hữu vào trong hệ thống ngầm mới. Điều này sẽ tốn thêm một khoản chi phí khá lớn để thực hiện cộng việc chuyển từ hệ thống hiện hữu xuống hệ thống ngầm mới. So với việc treo trên mặt đất thì chi phí này là rất cao. Sở dĩ chi phí này cao là do việc tách riêng dự án hạ tầng kỹ thuật với các dự án khác cho nên phần đào đường, bồi hoàn mặt đường, bồi hồn hiện trạng vỉa hè và chi phí bồi hồn khi di dời
các cơng trình ngầm khác là rất cao16. Ngoài ra, do đi riêng lẽ hai hệ thống điện và viễn thông nên việc xây dựng các hố ga, hầm kỹ thuật trên mặt đường cho 2 hệ thống này làm đội chi phí xây dựng lên gấp đơi.
Hình 3.2: Bản v sơ đồ bố trí hệ thống kỹ thuật ngầm( điện, viễn thơng) thuộc dự án TSN-Bình Lợi Nguồn : báo cáo kinh tế kỹ thuật dự án TSN – Bình Lợi
Hệ thống ngầm ( theo tính tốn của dự án) ( tỷ VNĐ) Hệ thống trồng cột treo trên không ( tỷ VNĐ) % treo /ngầm 01 km toàn dự án 01 km 13,7 km x 2 13,7 km x 2 12.7 175 0.3225 8.838 5.05%
Bảng 3.1: So sánh chi phí dự án đi ngầm với dự án đi nổi trên mặt đất Nguồn : báo cáo kinh tế kỹ thuật dự án TSN – Bình Lợi * Chi phí cho hệ thống treo do tác giả tính tốn để đối chiếu.
Qua biểu so sánh trên, chúng ta thấy rằng, việc đầu tư một hệ thống ngầm là tốn kém hơn rất nhiều so với hệ thống treo. Nếu khơng có ràng buộc pháp lý
chặc chẽ, các nhà đầu tư, các doanh nghiệp ln chọn phương án có giá thành thấp nhất cho việc kinh doanh của họ.
Do dự án hạ tầng kỹ thuật là một sự án con tách ra từ dự án mở rộng đường nên việc hạch tốn chi phí của dự án cũng chưa đầy đủ, một khoản chi phí rất lớn khơng được hạch tốn vào chi phí của dự án là chi phí đền bù, giải tỏa mặt bằng hai bên đường. Nếu hạch tốn phần chi phí này vào dự án, thì chi phí sẽ rất lớn đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, nhưng khơng tính vào sẽ khơng có cơ sở tính chi phí kinh tế cho dự án. Những tổn thất của xã hội chưa thể đo lường được đó là: ảnh hưởng xấu của việc thi cơng cơng trình làm cho những hộ kinh doanh hai bên đường bị suy giảm do ô nhiểm bụi bẩn, tắc nghẽn giao thông. Tổn thất của việc ngắt điện và gián đoạn thông tin khi thi cơng cũng khơng được tính tốn đầy đủ vào chi phí của dự án.
Cần có tiêu chuẩn ngầm thống nhất, phù hợp cho những loại khu vực khác nhau. Như tình trạng hiện tại thì việc áp dụng những tiêu chuẩn khác nhau tùy tiện, mạnh ai nấy làm sẽ dẫn đến tình trạng rối loại hệ thống ngầm, tương tự như hệ thống treo hiện tại. Theo quy chuẩn kỹ thuật quốc gia các cơng trình hạ tầng kỹ thuật đô thị QCVN07:2010/BXD được ban hành vào đầu năm 2010 thì việc tích hợp các hệ thống hạ tầng kỹ thuật được qui định “Đối với các đô thị xây dựng mới hoặc cải tạo, các cơng trình ngầm như đường ống cấp nước, cáp điện, cáp thơng tin... trên các đường cao tốc, đường cấp đô thị và đường cấp khu vực phải được bố trí chung trong tuy-nen hoặc hầm kỹ thuật” (mục 4.19, trang 58). 3.2 Phân tích chính sách quản lý dự án đầu tư hiện hữu
Q trình đơ thị hóa nhanh chóng ở Việt Nam đã bộc lộ những mặt trái của việc quản lý đầu tư cở sở hạ tầng đơ thị. Tình trạng thiếu nhà ở, nước sạch, thiếu điện, thiếu các cơng trình cơng cộng là phổ biến ở các thành phố lớn của Việt Nam mà đặc biệt là Tp.HCM và Hà nội. Chính sách quản lý đầu tư, xây dựng có nhiều khiếm khuyết, khiến cho việc quản lý đầu tư và triển khai đầu tư trên thực tế gặp rất nhiều khó khăn.
Luật xây dựng năm 2004 (16 /2003/QH11 ), quy định về hoạt động xây dựng, đầu tư xây dựng cơng trình. Để thực hiện luật xây dựng, Chính phủ ban hành nhiều nghị định hướng dẫn, mà quan trọng nhất là nghị định 16/2005/NĐ- CP về quản lý đầu tư xây dựng cơng trình. Theo đó, các dự án đầu tư xây dựng cơng trình được chia theo 3 nhóm A,B,C tùy thuộc vào qui mô vốn đầu tư. Tương ứng với từng nhóm thì thẩm quyền quyết định và thời gian xem xét phê duyệt cũng khác nhau, các dự án nhóm A do các Bộ thẩm định, nhóm B,C do các cơ quan thuộc UBND thành phố thẩm định, chủ tịch UBND thành phố có quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm A,B,C và có thể phân cấp cho các đơn vị trực thuộc quyết định các dự án nhóm B,C (xem phụ lục 6). Với quy định như vậy, tâm lý chung của các đơn vị được giao quản lý dự án (Các ban quản lý dự án–PMUs) tìm cách chia nhỏ tồn bộ dự án thành nhiều dự án nhỏ để trình những cấp thấp hơn phê duyệt (Sở, Ngành) nhằm đẩy nhanh quá trình phê duyệt dự án và thủ tục thẩm định cũng giảm đáng kể. Điều này tuy có nhanh hơn về thời gian và thủ tục, tuy nhiên nó làm cho việc đánh giá tổng thể một dự án rất ít khi được thực hiện trước khi phê duyệt, hoặc nếu có cũng chỉ dựa trên những số liệu khơng chính xác vì khơng thể tổng hợp tồn bộ dữ liệu chính xác (có tính pháp quy) của tồn bộ dự án khi phê duyệt. Ngồi ra, nó cịn tạo những kẽ hở để các cán bộ thực thi trục lợi thông qua cơ chế đấu thầu. Những dự án có qui mơ nhỏ sẽ khơng phải đấu thầu quốc tế, hoặc thực hiện đấu thầu hạn chế...Trong chỉ thị 374 (ngày 24/3/2010
về tăng cường công tác quản lý đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn Nhà nước năm 2010) của Thủ tướng Chính phủ nhận xét : “quy hoạch, kế hoạch, xây dựng dự án, th m định và phê duyệt dự án chưa được quan tâm đúng mức. Tình trạng vi phạm các quy định về quản lý đầu tư XDCB vẫn còn ở mức khá cao, gây thất thốt, lãng phí và giảm hiệu quả đầu tư.”
Luật đầu tư 2006 (59/2005/QH11) phát huy đã thu hút được nguồn lực trong và ngoài nước để phát triển kinh tế đất nước. Tuy nhiên, Luật đầu tư quy định chung cho tất cả các loại hình đầu tư, do đó những khoản đầu tư của Chính phủ cho những mục tiêu cơng ích, phi lợi nhuận gặp rất nhiều khó khăn về thủ tục
triển khai và thể hiện nhiều bất cập trong việc quản lý nguồn vốn đầu tư công. Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước cho lĩnh vực cơng ích chiếm khoảng 22% tổng đầu tư toàn xã hội. Nhưng việc quản lý nguồn vốn lớn này lại chưa có một dự luật thống nhất mà nó chỉ được quy định rải rác trong các luật như: Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí...Việc thiếu một chế tài đủ mạnh để xử lý sai phạm trong đầu tư cơng và kiểm sốt các tập đoàn Nhà nước làm cho việc đầu tư dàn trãi, phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí, thất thốt và khó quy trách nhiệm liên quan ...
Chính sách quản lý đầu tư, xây dựng của Nhà nước còn nhiều bất cập chồng chéo, nhất là đối với việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng công cộng bằng nguồn vốn từ ngân sách Nhà nước. Nhà nước cần có những điều chỉnh kịp thời đáp ứng nhu cầu phát triển nhanh chóng của xã hội.
Chƣơng 4: NHỮNG ĐIỀU CHỈNH TRONG LUẬT VIỄN THÔNG 2010 VÀ LUẬT QUY HOẠCH ĐÔ THỊ 2010
4.1 Luật viễn thông 2010
Luật viễn thông 2010 được quốc hội khóa XII thơng qua ngày 23/11/2009 với đa số phiếu tán thành. Luật có 10 chương, 63 điều, qui định cụ thể các điều kiện tham gia, hoạt động kinh doanh lĩnh vực viễn thơng, luật có hiệu lực từ ngày 01/07/2010. Luật viễn thông trên cơ sở phát triển từ pháp lệnh Bưu chính, viễn thơng trước đây hình thành.
Điểm mới của Luật viễn thông là qui định việc lập quy hoạch và dùng chung hạ tầng viễn thông. Tại khoản 2, điều 57 qui định “Quy hoạch xây dựng
cơng trình giao thơng, khu đơ thị, khu dân cư, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu cơng nghệ cao phải có quy hoạch hạ tầng kỹ thuật viễn thơng thụ động để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ”. Đây là bước đầu tiên để buộc các tổ chức
đưa vào trong quy hoạch của mình khơng gian cho bố trí cơng trình viễn thơng hợp lý, tránh tình trạng lộn xộn như hiện tại. Tuy nhiên, với qui định chung như vậy, cần có sự hướng dẫn chi tiết của Chính phủ như: quy hoạch không gian ngầm, quy hoạch không gian nổi cho viễn thông như thế nào, quy mô và sự kết hợp với các cơng trình hạ tầng kỹ thuật khác…
Một kỳ vọng rất lớn trong giới chuyên môn ngành viễn thơng là luật hóa việc dùng chung cơ sở hạ tầng, qua đó có cơ sở pháp lý để các doanh nghiệp có kế hoạch thực hiện chiến lược kinh doanh của mình. Điều 45 quy định sử dụng chung hạ tầng viễn thông nhằm cung cấp dịch vụ “hiệu quả,
thuận lợi, nhanh chóng hoặc bảo đảm yêu cầu về cảnh quan, môi trường và quy hoạch đô thị” trên cơ sở hợp tác đảm bảo quyền lợi của các bên. Trong
trường hợp các doanh nghiệp không tự khỏa thuận được thì cơ quan Nhà nước quyết định chia sẻ dùng chung trong các trường hợp: phương tiện viễn thông thiết yếu, đảm bảo quy hoạch đô thị và hoạt động viễn thơng cơng ích. Với qui định trên tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp hợp tác dùng chung, Nhà nước có cơ sở để can thiệp khi bản thân doanh nghiệp không tự thỏa thuận được.
Một điểm mới của luật viễn thông là cho phép thành lập cơ quan quản lý chuyên ngành về viễn thông trực thuộc bộ thông tin và truyền thông để điều phối các hoạt động trong lĩnh vực viễn thông. Tuy nhiệm vụ cụ thể của cơ quan này không đề cập trong Luật, nhưng nhiệm vụ chính của cơ quan này sẽ tập trung vào quản lý thị trường viễn thông và thực thi pháp luật trong viễn thông một cách công bằng, công khai, minh bạch phù hợp với các thông lệ quốc tế mà Việt Nam tham gia. Liệu cơ quan quản lý chuyên ngành về viễn thơng có được trao quyền đầy đủ để thực thi các nhiệm vụ hay khơng? liệu nó có thực thi các quyết định một cách công bằng, minh bạch hay không? là những quan ngại đối với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này. Nếu nó khơng được trao quyền đầy đủ để thực hiện nhiệm vụ thì việc phát sinh ra bộ máy chỉ tăng thêm các thủ tục hành chính khơng đáng có. Một số nội dung nên giao cho cơ quan này quản lý, điều phối là:
- Quản lý, phân bổ tài nguyên viễn thông bao gồm giấy phép thiết lập mạng viễn thông, giấy phép kinh doanh viễn thông, kho số, tần số, tên miền, địa chỉ internet…
- Điều phối hoạt động mạng viễn thông quốc gia nhằm đảm bảo an ninh thông tin.
- Quản lý việc dùng chung các cơ sở hạ tầng thông tin thiết yếu. - Giải quyết các tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực viễn thông, bao
gồm việc giải quyết các tranh chấp kết nối giữa doanh nghiệp chủ đạo và những doanh nghiệp mới tham gia thị trường. Quyết định các điều khoản và điều kiện mang tính ràng buộc về kết nối sau khi giải quyết tranh chấp. Giải quyết tranh chấp giữa người tiêu dùng và doanh nghiệp viễn thông.
Với những cải thiện đáng kể trong Luật viễn thông 2010, những vấn đề dùng chung cơ sở hạ tầng kỹ thuật bước đầu đã được luật hóa. Tuy nhiên việc triển khai thực thi các luật ở Việt Nam đáng quan tâm hơn, thông thường là
các luật rất chậm đi vào thực tiễn vì những khó khăn thực sự nằm ở các Nghị định hướng dẫn thực hiện chi tiết chứ không nằm ở các luật.
4.2 Luật quy hoạch đô thị 2010
Luật quy hoạch đô thị 2010 được quốc hội khóa XII thơng qua ngày 17/6/2009. Luật có 06 chương, 76 điều, qui định việc lập và quản lý quy hoạch. Luật quy hoạch đô thị trên cơ sở tách ra từ Luật xây dựng 2004, Luật này có hiệu lực từ ngày 01/01/2010.
Đối với hạ tầng kỹ thuật, Luật quy hoạch đô thị qui định các đối tượng hạ tầng đô thị cần lập quy hoạch gồm: giao thơng, cao độ nền và thốt nước mặt đơ thị, cấp nước đơ thị, thốt nước thải đô thị, cấp năng lượng và chiếu sáng đô thị, thông tin liên lạc, nghĩa trang và xử lý chất thải rắn. Không gian cho xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật cũng được nêu rõ trong luật, bao gồm cả không gian ngầm. Luật cũng phân trách nhiệm cho chính quyền địa phương quản lý tồn diện khơng gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị trong phạm vi địa giới của mình.
Nhìn chung, Luật quy hoạch đô thị qui định khá rõ những nội dung cần lập quy hoạch và quản lý quy hoạch liên quan đế hạ tầng kỹ thuật. Tuy nhiên việc thực hiện và quản lý sẽ gặp nhiều vấn đề bởi một số nguyên nhân sau:
Việc lập quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 cho tồn bộ đơ thị phù hợp