3.4.1. Mặt làm được
3.4.1.1.Về xây dựng bộ máy
Thành phố đã xây dựng bộ máy điều tiết 3 cấp gần như hồn chỉnh. Giữa các bộ phận có sự phối hợp tương đối trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, góp phần cùng thành phố thực hiện vai trò điều tiết hoạt động cung ứng dịch vụ thu gom CTRSH.
3.4.1.2.Về xây dựng thể chế
Đã ban hành hệ thống các quy định tương đối đầy đủ, từ tổ chức và hoạt động của các tổ LRDL cho đến các biểu phí khác nhau, quy định trách nhiệm của các bên liên quan đến hoạt động quản lý CTRSH.
3.4.1.3.Về kết quả cung ứng dịch vụ
Hệ thống cung ứng của thành phố đã góp phần đảm bảo một diện mạo đơ thị tương đối cho thành phố trước áp lực khối lượng CTRSH phát sinh hàng ngày. Điều này thể hiện rõ nét qua kết quả điều tra chỉ số hiệu quả quản lý hành chính cơng cấp Tỉnh (PAPI) ở Việt Nam (2010)36, TPHCM có chỉ số hài lịng về dịch vụ cơng (trong đó có dịch vụ thu gom rác) cao nhất trong 30 tỉnh/thành được khảo sát.
3.4.1.4.Tạo việc làm, ổn định đời sống cho NLĐ
Hệ thống điều tiết hiện hành đã góp phần giải quyết việc làm cho trên 4500 lao động ở cả hai khu vực nhà nước và tư nhân37. Với mức thu nhập tương đối khá (bình quân 3 đến 4 triệu đồng/tháng)38, cuộc sống của các lao động phổ thơng có phần đỡ cơ cực hơn.
36 CECODES (2010), Chỉ số hiệu quả quản lý hành chính cơng cấp tỉnh ở Việt Nam, Trung tâm công tác lý luận MTTQVN, UNDP.
37 Số liệu tổng hợp từ Phịng QLCTR, bình qn mỗi quận/huyện có 50 lao động tại các cơng ty DVCI và 150 lao động thuộc các đơn vị, tổ chức tư nhân
3.4.2. Mặt hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế:
3.4.2.1.Về xây dựng bộ máy
Năng lực chuyên môn của từng cấp không đồng đều. Trong đó, cấp phường/xã- cấp giám
sát hoạt động thu gom đồng thời là cấp quản lý hoạt động của các tổ LRDL- là đáng quan ngại nhất. Mỗi phường/xã chỉ có 01 nhân viên môi trường hoặc 01 nhân viên kiêm nhiệm39. Nhân lực mỏng trong khi địa bàn rộng lớn, cộng thêm áp lực của việc thực hiện nhiệm vụ khác, các nhân viên thường khó đảm bảo giám sát hoạt động cung ứng dịch vụ.
Kỷ luật hành chính chưa nghiêm. Mỗi phường/xã thực thi các các quy định của thành phố
khác nhau. Với quy định về tỷ lệ trích nộp để lại, có nơi giữ trích nộp 10%, có nơi giữ trích nộp 7%, nơi khác là 5%. Có phường/xã quyết tốn biên lai thu phí hàng tháng, có phường/xã quyết tốn hàng năm. Đặc biệt trong khi quy định các lực lượng thu gom khi thu phí phải cấp biên lai thu phí nhưng có phường chỉ thực hiện quyết tốn và cấp biên lai thu phí cho năm đó vào cuối năm. Với cách làm này, các tổ lấy rác trên địa bàn phường này khơng thể có biên lai thu phí để cấp cho các hộ dân khi họ thu phí hàng tháng. Song song đó là thực trạng các phường/xã đều biết tỷ lệ không phát biên lai của các tổ LRDL đối với các hộ dân chiếm từ 20% đến 30%. Tuy nhiên, một số phường/xã đã không nghiêm túc giám sát, kiểm tra tình trạng này. Họ cho rằng lao động thu gom làm việc khá nặng nhọc nên tỷ lệ không phát biên lai xấp xỉ 20% là “chấp nhận được . Hơn nữa, số tiền cũng không quá lớn. Tuy nhiên, vấn đề không phải ở số tuyệt đối trích nộp bị bỏ qua là lớn hay nhỏ. Vấn đề là ở việc thực thi chính sách có nghiêm túc hay khơng. Chính quyền cơ sở ứng xử như thế với chính sách thì khó mà buộc mọi chủ thể trong xã hội có sự tơn trọng, chấp hành chính sách được.
Qua khảo sát cũng cho thấy quyết tâm thực thi chính sách, nỗ lực thay đổi cách làm cũ bằng cách làm mới hiệu quả hơn của một bộ phận CBCC còn hạn chế.
3.4.2.2.Về xây dựng thể chế: còn một số hạn chế tại các văn bản sau:
Quy chế 5424:
38 Theo công bố của Vụ lao động tiền lương, Bộ LĐTB&XH, lương trong các DNNN năm 2010 bình quân là 3.8 triệu đồng/người/tháng.
39
Thứ nhất, các tổ LRDL được hình thành từ sự tổ chức của UBND các phường/xã40 là mong muốn chủ quan của các nhà hoạch định chính sách. Thực tế, để vận động họ hoạt động theo tổ, nhóm đã khó khăn; yêu cầu họ phải có giấy chứng nhận hành nghề, phải hoạt động như một tổ chức nặng tính hành chính như trên là một thách thức với phường/xã.
Thứ hai, các quy định về tổ chức tổ LRDL khá chặt chẽ nhưng chưa cụ thể, do đó, khó có
tính thực thi cao. Cụ thể, quy định tổ trưởng, tổ phó chịu trách nhiệm trước UBND phường/xã- nhưng đó là trách nhiệm gì, chịu trách nhiệm ở mức như thế nào. Hoặc quy định tổ có thể đề xuất khen thưởng hoặc kỷ luật nhưng căn cứ nào, tiêu chuẩn nào để đề xuất khen thưởng hoặc kỷ luật thì chưa quy định.
Tương tự, quy chế cũng quy định người thu gom phải được cấp giấy chứng nhận hành nghề nhưng nội dung cụ thể, hình thức của giấy chứng nhận đó như thế nào vẫn còn để ngõ.
Công văn 7345/LCQ-TNMT-TC-CT:
Thứ nhất, quy định các đơn vị hiện đang thu gom có tư cách pháp nhân được tiếp tục thực
hiện thu phí. Quy định này chưa x t đến loại hình doanh nghiệp thu gom CTRSH là doanh nghiệp tư nhân- vốn khơng có tư cách pháp nhân.
Thứ hai, quy định UBND phường/xã hoặc trực tiếp thu phí hoặc ủy quyền thu phí đối với
các tổ LRDL và cơ quan thu phí sẽ là đơn vị được giữ lại 10% tổng số thu. Trên thực tế phí đều do các tổ LRDL thu nhưng vẫn phải nộp lại cho phường/xã từ 5% đến 10% tổng số thu được. Cơ cấu chi đối với tổng phí thu được như sau:
- 90% chi cho tổ LRDL
- 4% đến 9% chi cho cơng tác quản lý thu phí 41
của phường/xã
- 1% chi cho công tác quản lý thu phí của Phịng Tài chính kế hoạch và Phịng Tài nguyên môi trường quận/huyện
Về phía tổ LRDL, các tổ được cấp phát biên lai thu phí (loại có mệnh giá in sẵn).
Nhìn vào cơ cấu tỷ lệ điều tiết giữ lại khó có thể thuyết phục các tổ LRDL về tính hợp lý của nó bởi thực tế họ chỉ có nghĩa vụ đóng phí mà quyền lợi nhận được gần như không rõ ràng.
40 Phường/xã xác định số tổ lấy rác phù hợp với yêu cầu địa phương, cấp giấy chứng nhận hành nghề cho NLĐ đủ điều kiện, quyết định chấp thuận và bố trí vào tổ lấy rác địa phương, chủ trì hội nghị tồn thể của tổ lấy rác để bầu tổ trưởng, tổ phó; phân cơng địa điểm lấy rác
41
Về quyết định 130/2002/QĐ-UB: Tại khoản 5, điều 9 của quy chế ban hành kèm theo quyết định này quy định: “lực lượng vệ sinh sau thời gian tác nghiệp phải đạt yêu cầu theo tiêu chuẩn vệ sinh do Sở Giao thông Công chánh và Sở khoa học và công nghệ quy định . Tuy nhiên từ thời điểm ban hành cho đến nay cả hai Sở vẫn chưa ban hành bộ tiêu chuẩn vệ sinh nào42.
3.4.2.3.Về kết quả cung ứng dịch vụ43
Qua khảo sát cho thấy người sử dụng dịch vụ chưa hài lòng với sự cung ứng của cả nhà nước hoặc tư nhân. Trong ba nguyên nhân cơ bản thì nguyên nhân lực lượng thu gom bỏ ngày lấy rác chiếm tỷ lệ cao hơn hết. Kế đến là do thu gom không đúng giờ quy định làm các hộ tồn ứ rác, một số người thu gom yêu cầu một vài khoản thu ngoài phí- tuy nhỏ nhưng gây tâm lý không tốt cho người sử dụng dịch vụ- vào các dịp lễ, Tết, ngày rằm…
Về ký hợp đồng thu gom: Có hơn 80% hộ đang sử dụng dịch vụ do các công ty DVCI
cung ứng trả lời có hợp đồng cung cấp dịch vụ. Tỷ lệ này ở các hộ sử dụng dịch vụ của khu vực tư nhân là 70.4%. Như vậy, dù đã có nhiều cải thiện so với thời điểm trước khi quyết định 88 ra đời44
nhưng tỷ lệ khơng ký hợp đồng thu gom vẫn cịn khá cao.
42
Chỉ đến năm 2009, UBND thành phố mới ban hành tiêu chuẩn vệ sinh- văn minh năm 2009 (ban hành kèm theo quyết định số 2607/QĐ-UBND ngày 27/5/2009) làm cơ sở thi đua cho chủ đề năm “năm 2009- năm thực hiện nếp sống văn minh đô thị của thành phố.
43 Phụ lục 3
44
Hầu hết lực lượng thu gom đều thỏa thuận miệng với các hộ gia đình (Trần Nhật Nguyên, 2008, tr.67) 3.7% 7.4% 3.7% 4.3% 8.7% 0.0% 0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0%
Thu gom không đúng giờ Bỏ ngày lấy rác Thu thêm các khoản ngồi
phí
Hình 3.6: Các nguyên nhân chƣa hài lòng về chất lƣợng dịch vụ của các hộ gia đình
Trong số các hộ có ký hợp đồng thu gom, có trên 70% hộ cho biết lực lượng thu gom có thực hiện đúng các điều khoản của hợp đồng. Chủ yếu là sai số lần lấy rác trong tuần, thời gian lấy rác.
Về việc cấp biên lai thu phí: Trên 90% các cơng ty DVCI có cấp biên lai thu phí. Khu vực
tư nhân, đặc biệt các tổ LRDL, tỷ lệ cấp biên lai thu phí cịn thấp. Các tổ LRDL báo về phường/xã tỷ lệ thất thu thường từ 20% đến 30%. Chỉ với 1000 hộ dân trong khu phố, có đến 200 hoặc 300 hộ khơng đóng phí là điều khơng hợp lý. Qua khảo sát các hộ dân, có xấp xỉ 35% hộ phản ánh khu vực mình sinh sống có hộ gia đình khơng đóng phí thu gom hàng tháng. Tuy nhiên khi được hỏi số tuyệt đối là bao nhiêu hộ, trên 85% hộ trả lời từ 1
70.4% 29.6% 82.6% 17.4% Có hợp đồng Khơng có hợp đồng Hình 3.7: Tỷ lệ ký hợp đồng thu gom sv tỷ lệ không ký hợp đồng thu gom
Tư nhân Nhà nước
73.7%
26.3% 86.7%
13.3%
Đúng hợp đồng Khơng đúng hợp đồng
Hình 3.8: Thực hiện đúng các điều khoản của hợp đồng thu gom
đến dưới 10 hộ, khơng có hộ nào phản ánh có trên 20 hộ khơng đóng phí. Như vậy, tỷ lệ thất thu- nếu có- chỉ hợp lý ở mức dưới 10%.
Về lịch thu gom: Lịch thu gom được ghi rõ trong hợp đồng thu gom. Tuy nhiên rất ít đơn
vị thu gom thực hiện đúng theo hợp đồng. Đối với các hộ không được ký hợp đồng thu gom, việc biết lịch thu gom càng khó hơn.
Về số lần thu gom trong tuần: đa số thu gom 7 lần/tuần (ở nội thành), trong đó các cơng ty
DVCI chiếm tỷ lệ cao hơn (trên 60.9%), trong khi các đơn vị tư nhân là 40.7%. Số còn lại thu gom 2 đến 3 lần/tuần (ở ngoại thành)
62.96%
37.04% 91.30%
8.70%
Có được phát biên lai Khơng được phát biên lai
Hình 3.9: Tỷ lệ hộ gia đình đƣợc phát biên lai sv tỷ lệ hộ gia đình khơng đƣợc phát biên lai khi thu phí
Tư nhân Nhà nước
58.3% 4.2% 8.3% 4.2% 25.0% 0.0% 18.2% 36.4% 6.1% 0.0% 33.3% 6.1% 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% Người thu gom UBND
phường/xã Tự liên hệ Chủ đường rác Tổ dân phố
Khác
Hình 3.10: Các chủ thể thơng báo lịch thu gom cho hộ gia đình
Về độ sạch sau thu gom, xấp xỉ 20% hộ được hỏi cảm nhận việc thu gom hiện nay chưa
sạch. Đáng lưu ý là tỷ lệ thu gom chưa sạch của các công ty DVCI lại cao hơn so với các đơn vị tư nhân.
3.4.2.4.Các can thiệp nhằm bảo đảm quyền lợi cho NLĐ còn hạn chế
Như phân tích tại mục 3, vẫn cịn một bộ phận không nhỏ NLĐ hiện lao động trong điều kiện an toàn vệ sinh lao động thấp, ít trang bị BHLĐ, khơng được đóng bất cứ loại bảo hiểm nào. Ngay cả một số doanh nghiệp cũng viện dẫn lý do lao động thu gom không ổn định, thường làm việc dưới 3 tháng nên khơng thể đóng các loại bảo hiểm.
40.7% 37.0%
22.2% 60.9%
21.7%
17.4%
7 lần/tuần 3 lần/tuần 2 lần/tuần
Hình 3.11: Số lần thu gom trong một tuần
Tư nhân Nhà nước
92.6%
7.4% 78.3%
21.7%
Thu gom sạch rác Thu gom chưa sạch rác
Hình 3.12: Đánh giá về độ sạch trong thu gom chất thải rắn sinh hoạt
Nhưng đáng quan ngại hơn hết là tình trạng NLĐ làm việc khơng có HĐLĐ. UBND phường/xã hiện chỉ dừng lại ở việc quản lý danh sách NLĐ, tổ trưởng mỗi tổ lấy rác. Chưa có bất kỳ kiểm tra HĐLĐ nào giữa người sử dụng lao động và NLĐ.
Tóm tắt chƣơng 3:
Tác giả đã trình bày những nét chính trong xây dựng và vận hành cơ chế điều tiết hoạt động thu gom CTRSH tại TPHCM hiện nay, tập trung trên bốn khía cạnh: tổ chức bộ máy, xây dựng thể chế, quản lý các đơn vị/tổ chức cung ứng dịch vụ và giải quyết việc làm cho NLĐ. Trong thời gian qua, sự vận hành đồng bộ của cả bốn yếu tố này đã góp phần vừa cung ứng cho thành phố một dịch vụ thu gom CTRSH tương đối ổn định.
Tuy nhiên, với cái nhìn tồn diện hơn, hệ thống điều tiết của thành phố hiện vẫn còn nhiều hạn chế. Đó là một bộ máy với năng lực chun mơn khơng đồng đều, kỷ luật hành chính chưa nghiêm. Hệ thống quy định khá chủ quan, thiếu cụ thể, ít thuyết phục và chưa đồng bộ. Đi cùng với hai hạn chế này là sự hạn chế về chất lượng dịch vụ được cung ứng đến với người dân, sự buông lỏng quản lý về điều kiện lao động.
CHƢƠNG 4
KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH 4.1.Về quản lý cung ứng
4.1.1. Các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động của đơn vị cung ứng:
Quản lý tổ chức hoạt động của đơn vị cung ứng hiện nay chủ yếu là giải pháp quản lý các tổ LRDL. Để cải thiện hoạt động cung ứng, nên thực hiện việc đấu thầu lựa chọn nhà cung ứng. Cụ thể, nhóm giải pháp này bao gồm các nội dung sau:
4.1.1.1. Tất cả các tổ LRDL phải đăng ký hoạt động tại phường/xã- nơi người phụ trách tổ LRDL cư trú. Trong giấy ph p đăng ký hoạt động, UBND phường/xã phải ghi rõ năng lực thu gom của các đơn vị đăng ký (xem mục 4.2.3). Đây là cơ sở để các đơn vị có thể tham gia đấu thầu tại các phường/xã khác (xem mục 4.1.1.3)
Đăng ký hoạt động có thời hiệu trong một năm và phải đăng ký lại hàng năm. Nếu đơn vị có thay đổi về trang thiết bị và số lao động, UBND phường/xã sẽ ghi nhận thay đổi về năng lực cung ứng.
Hồ sơ đăng ký hoạt động nhất thiết phải kèm theo: HĐLĐ giữa người sử dụng lao động và NLĐ. Đây là cơ sở để ràng buộc người sử dụng lao động thực hiện đúng quy định về lao động.
4.1.1.2. Khuyến khích các tổ LRDL thành lập doanh nghiệp bằng các chính sách khuyến khích đặc thù dành cho doanh nghiệp cung ứng dịch vụ cơng cộng (giảm thuế, hỗ trợ tín dụng…).
4.1.1.3. Hàng năm, phường/xã tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà cung ứng. Thời gian đầu khi đưa giải pháp này vào thực hiện, có thể có tình trạng các đơn vị cung ứng khu vực tư nhân có phân chia sẵn địa bàn hoạt động (theo hình thức đầu nậu như đã nêu ở mục 3.3.2.1), nên sẽ có khơng nhiều hơn một nhà thầu dự thầu. Trong trường hợp này, công ty DVCI quận/huyện bắt buộc phải dự thầu.
UBND phường/xã ban hành Quyết định giao cho nhà thầu cung ứng với các nội dung, điều khoản cụ thể về: địa bàn thu gom; quyền và trách nhiệm của UBND phường/xã và của nhà thầu; các ràng buộc, xử phạt khi vi phạm điều khoản đã thỏa thuận.
4.1.1.4. Hàng năm, phường/xã thực hiện đánh giá chất lượng dịch vụ cung ứng một