CHƯƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
2.2 Lý thuyết về đánh giá minh bạch ngân sách
2.2.2 Các yêu cầu về minh bạch ngân sác hở cấp độ địa phương theo quy định của
định của Luật Việt Nam
Khung pháp lý cao nhất cho vấn đề công khai minh bạch ngân sách nhà nước tại Việt Nam chính là Luật NSNN số 83/2015/QH13 được Quốc hội ban hành năm 2015. Theo đó, tại khoản 1, Điều 15 của Luật đã quy định các thông tin liên quan đến NSNN phải được cơng khai cụ thể về nội dung, hình thức và thời điểm công khai. Việc công khai phải đảm bảo nguyên tắc “đầy đủ, kịp thời và chính xác” về nội dung, hình thức và thời điểm cơng khai các thơng tin ngân sách. Các đối tượng chính bắt buộc phải cơng khai theo quy định của Luật bao gồm: (i) Công khai tài liệu ngân sách các cấp; (ii) Công khai sử dụng ngân sách tại đơn vị dự tốn; (iii) Cơng khai sử dụng ngân sách tại các đơn vị khác không quan hệ thường xuyên với ngân sách; (iv) Công khai tài sản công; (v) Công khai thông tin của cơ quan đại diện chủ sở hữu về tình hình đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước vào doanh nghiệp;
(vi) Công khai thơng tin về vay và trả nợ của chính quyền địa phương; (vii) Cơng khai tình hình phân bổ, quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB.
Cụ thể các quy định về nội dung, thời gian và hình thức cơng khai theo từng nhóm đối tượng buộc phải cơng khai như sau:
2.2.2.1 Công khai tài liệu ngân sách địa phương và ngân sách cấp tỉnh (theo Thông tư số 343/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính):
Nội dung công khai: (i) Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình HĐND cấp tỉnh quyết định dự tốn ngân sách tỉnh và phân bổ ngân sách tỉnh (các Biểu từ 33 đến Biểu 45); (ii) Cơng khai số liệu dự tốn ngân sách tỉnh và phân bổ ngân sách cấp tỉnh đã được HĐND quyết định (các Biểu từ 46 đến Biểu 58); (iii) Cơng khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách tỉnh quý (06 tháng, năm) (các Biểu từ 59 đến Biểu 61); (iv) Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách tỉnh đã được HĐND cấp tỉnh phê chuẩn (các Biểu từ 62 đến Biểu 68); (v) Cơng khai báo cáo kiểm tốn (02 báo cáo).
Hình thức cơng khai: Việc cơng khai được thực hiện bằng một hoặc một số hình thức như: Cơng bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Trong đó, có hình thức bắt buộc là cơng bố trên
Cổng/Trang thông tin điện tử của UBND tỉnh và Cổng thơng tin điện tử của Sở Tài chính.
Thời điểm công khai: (i) Báo cáo dự tốn ngân sách tỉnh trình HĐND cấp tỉnh: Công khai chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày UBND cấp tỉnh gửi đại biểu HĐND cấp tỉnh; (ii) Báo cáo dự toán ngân sách tỉnh đã được HĐND cấp tỉnh phê chuẩn: Công khai chậm nhất 30 ngày kể từ ngày văn bản được ban hành; (iii) Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách hằng q, 06 tháng: Cơng khai chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày kết thúc quý, 06 tháng; (iv) Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách tỉnh hàng năm: Cơng khai khi UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh; (v) Cơng
2.2.2.2 Công khai tại đơn vị dự tốn (theo Thơng tư số 61/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính):
Nội dung cơng khai: (i) Dự tốn thu, chi ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao, nguồn kinh phí khác và phân bổ cho các đơn vị cấp dưới trực thuộc, các đơn vị được ủy quyền (Biểu số 01); (ii) Thuyết minh tình hình thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước q (6 tháng, năm) đã được phê duyệt; (iii) Số liệu tình hình thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước quý (6 tháng, năm) (Biểu số 03); (iv) Thuyết minh quyết tốn ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (v) Số liệu quyết toán ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (Biểu số 4, Biểu số 5).
Thời điểm cơng khai: (i) Dự tốn thu, chi ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao: Công khai chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị dự tốn cấp trên/cấp có thẩm quyền giao dự tốn; (ii) Tình hình thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước quý, 6 tháng: Công khai chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng; (iii) Tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hàng năm: Công khai chậm nhất 05 ngày làm việc, kể từ ngày đơn vị báo cáo đơn vị dự toán cấp trên trực tiếp; (iv) Quyết toán ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt: Cơng khai chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị dự tốn cấp trên/cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Hình thức cơng khai: Thực hiện bằng một hoặc một số hình thức như công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Đối với đơn vị có Cổng thơng tin điện tử thì phải thực hiện công khai ngân sách qua Cổng thông tin điện tử của đơn vị mình.
2.2.2.3 Cơng khai tại đơn vị khác khơng quan hệ thường xuyên với ngân sách (theo Thông tư số 61/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính ):
Nội dung cơng khai: (i) Dự tốn thu - chi ngân sách nhà nước hỗ trợ; (ii) Tình hình thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước hỗ trợ (quý, 6 tháng); (iii) Tình
hình thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước hỗ trợ năm; (iv) Quyết toán ngân sách nhà nước hỗ trợ đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Thời điểm cơng khai: (i) Dự tốn thu - chi ngân sách nhà nước hỗ trợ: Chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày được tổ chức cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền giao dự tốn; (ii) Tình hình thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước hỗ trợ (quý, 6 tháng): Chậm nhất 5 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06 tháng; (iii) Tình hình thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước hỗ trợ năm: Chậm nhất 05 ngày làm việc, kể từ ngày đơn vị báo cáo tổ chức cấp trên trực tiếp; (iv) Quyết toán ngân sách nhà nước hỗ trợ đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt: Chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày được tổ chức cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Hình thức cơng khai: Thực hiện bằng một hoặc một số hình thức như: Cơng bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Đối với đơn vị có Cổng thơng tin điện tử thì phải thực hiện công khai ngân sách qua Cổng thông tin điện tử của đơn vị mình.
2.2.2.4 Cơng khai tài sản cơng (theo Thơng tư số 144/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính ):
a) Tại cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng:
Nội dung cơng khai: (i) Tình hình đầu tư xây dựng, mua sắm, giao, thuê tài sản cơng (Mẫu số 09a-CK/TSC); (ii) Tình hình quản lý, sử dụng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp (Mẫu số 09b-CK/TSC); (iii) Tình hình quản lý, sử dụng xe ô tô và tài sản cố định khác (Mẫu số 09c-CK/TSC); (iv) Tình hình xử lý tài sản cơng (Mẫu số 09d-CK/TSC); (v) Tình hình khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản cơng (Mẫu số 09đ-CK/TSC).
Thời điểm cơng khai: (i) Tình hình đầu tư xây dựng, mua sắm, giao, thuê tài sản công: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày dự toán được phân bổ, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, hoàn thành việc đầu tư xây dựng, mua sắm, giao, thuê
nghiệp: Định kỳ hằng năm, trước ngày 31 tháng 01; (iii) Tình hình quản lý, sử dụng xe ô tô và tài sản cố định khác: Định kỳ hằng năm, trước ngày 31 tháng 01; (iv) Tình hình xử lý tài sản cơng: Định kỳ hằng năm, trước ngày 31 tháng 01; (v) Tình hình khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công: Định kỳ hằng năm, trước ngày 31 tháng 01.
Hình thức cơng khai: Cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng tài sản công khai các nội dung trên theo hình thức niêm yết cơng khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị.
b) Tại Ủy ban nhân dân tỉnh:
Nội dung cơng khai: (i) Tình hình đầu tư xây dựng, mua sắm, giao, thuê tài sản cơng (Mẫu số 10a-CK/TSC); (ii) Tình hình quản lý, sử dụng tài sản cơng (Mẫu số 10b-CK/TSC); Tình hình xử lý tài sản cơng (Mẫu số 10c-CK/TSC); Tình hình khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản cơng (Mẫu số 10d-CK/TSC).
Thời điểm cơng khai: (i) Tình hình đầu tư xây dựng, mua sắm, giao, thuê tài sản công: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày dự tốn kinh phí đầu tư, mua sắm, th tài sản được cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt; (ii) Tình hình quản lý, sử dụng tài sản cơng: Trước ngày 15 tháng 3 hàng năm; (iii) Tình hình xử lý tài sản công: Trước ngày 15 tháng 3 hàng năm; (iv) Tình hình khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản cơng: Trước ngày 15 tháng 3 hàng năm.
Hình thức cơng khai: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
2.2.2.5 Công khai thông tin của cơ quan đại diện chủ sở hữu về tình hình đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước vào doanh nghiệp (theo Thông tư số 200/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính):
Nội dung công khai: (i) Thơng tin về tình hình đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp (Biểu số 06.A); (ii) Tình hình tài chính và kết quả sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp (Biểu số 06.B và Biểu số 06.C)
Thời điểm công khai: Cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện trước ngày 30 tháng 6 hàng năm.
Hình thức cơng khai: Cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước thực hiện công
bố trên cổng hoặc trang thơng tin điện tử của cơ quan trong vịng năm (05) ngày
làm việc kể từ ngày nhận được các báo cáo của doanh nghiệp.
2.2.2.6 Công khai thông tin về vay và trả nợ của chính quyền địa phương (theo Thông tư số 126/2017/TT-BTC của Bộ Tài chính ):
Nội dung cơng khai: (i) Thực hiện vay và trả nợ của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Biểu 2.01); (i) Thực hiện vay và trả nợ nguồn vay lại vốn vay nước ngồi của Chính phủ (Biểu 2.02).
Thời điểm cơng khai: Các nội dung công khai nêu trên được thực hiện trước ngày 15/02 của năm sau.
Hình thức cơng khai: Do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định.
2.2.2.7 Cơng khai tình hình phân bổ, quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB (theo Thông tư số 10/2005/TT-BTC của Bộ Tài chính):
a) Tại cơ quan cấp trên của chủ đầu tư:
Nội dung công khai: (i) Tổng mức vốn đầu tư được Nhà nước giao theo kế hoạch trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm và triển khai phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc cấp mình quản lý (Mẫu số 01/CKTC-ĐTXD); (ii) Kết quả lựa chọn nhà thầu đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt của từng dự án (Mẫu số 02/CKTC-ĐTXD); (iii) Số liệu quyết toán vốn đầu tư theo niên độ ngân sách hàng năm của từng dự án (Mẫu số 03/CKTC-ĐTXD); (iv) Số liệu quyết toán vốn đầu tư khi dự án hoàn thành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (Mẫu số 04/CKTC-ĐTXD); (v) Số liệu quyết toán vốn đầu tư khi dự án đầu tư hoàn thành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Thời điểm công khai: (i) Tổng mức vốn đầu tư được Nhà nước giao theo kế hoạch trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm và triển khai phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc cấp mình quản lý: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày ký quyết định phân bổ, điều hòa, điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư; (ii) Kết quả
là 15 ngày, kể từ ngày có kết quả lựa chọn nhà thầu được phê duyệt; (iii) Số liệu quyết toán vốn đầu tư theo niên độ ngân sách hàng năm của từng dự án: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày ký gửi báo cáo quyết toán niên độ ngân sách và ký quyết định phê duyệt quyết tốn vốn đầu tư hồn thành; (iv) Số liệu quyết toán vốn đầu tư khi dự án hồn thành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày ký gửi báo cáo quyết toán niên độ ngân sách và ký quyết định phê duyệt quyết toán vốn đầu tư hồn thành; (v) Số liệu quyết tốn vốn đầu tư khi dự án đầu tư hồn thành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày ký gửi báo cáo quyết toán niên độ ngân sách và ký quyết định phê duyệt quyết tốn vốn đầu tư hồn thành.
b) Tại các chủ đầu tư:
Nội dung công khai: (i) Tổng mức vốn đầu tư, tổng dự toán được duyệt của từng dự án đầu tư (mẫu số 05/CKTC-ĐTXD); (ii) Kế hoạch vốn đầu tư (kể cả điều hòa, điều chỉnh, bổ sung) được cơ quan cấp trên của chủ đầu tư giao trong năm cho từng dự án đầu tư (Mẫu số 05/CKTC-ĐTXD); (iii) Kết quả lựa chọn nhà thầu đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt của từng dự án (Mẫu số 02/CKTC-ĐTXD trên); (iv) Số liệu quyết toán vốn đầu tư theo niên độ ngân sách hàng năm của từng dự án (mẫu số 03/CKTC-ĐTXD trên); (v) Số liệu quyết tốn vốn đầu tư khi dự án hồn thành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (mẫu số 04/CKTC-ĐTXD).
Thời điểm công khai: (i) Tổng mức vốn đầu tư, tổng dự toán được duyệt của từng dự án đầu tư: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (ii) Kế hoạch vốn đầu tư (kể cả điều hòa, điều chỉnh, bổ sung) được cơ quan cấp trên của chủ đầu tư giao trong năm cho từng dự án đầu tư: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền giao; (iii) Kết quả lựa chọn nhà thầu đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt của từng dự án: Chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày có kết quả lựa chọn nhà thầu được phê duyệt; (iv) Số liệu quyết toán vốn đầu tư theo niên độ ngân sách hàng năm của từng dự án: Chậm nhất là 30 ngày, sau khi chủ đầu tư lập, gửi báo cáo tài chính năm theo chế độ kế tốn áp dụng cho đơn vị chủ đầu tư; (v) Số liệu quyết toán vốn đầu tư khi dự án hồn thành
đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt: Chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày dự án đầu tư và quyết toán vốn vốn đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Hình thức cơng khai: Niêm yết cơng khai tại trụ sở cơ quan và công bố trong hội nghị của cơ quan đơn vị.
Như vậy, tổng hợp các quy định về công khai theo Luật NSNN thì có 07
nhóm đối tượng buộc phải cơng khai. Tuy nhiên, luận văn không nghiên cứu đánh giá 02 nhóm đối tượng:
Một là cơng khai tại các đơn vị khác không quan hệ thường xuyên với ngân sách: Do điều kiện thời gian còn hạn chế, phạm vị đối tượng khảo sát nằm rải rác, khó khăn trong việc thu thập dữ liệu.
Hai là công khai tình hình phân bổ, quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB: Do quy định cơng khai tình hình phân bổ, quản lý, sử dụng vốn đầu tư XDCB theo Thông tư số 10/2005/TT-BTC của Bộ Tài chính nêu trên thuộc quy định của Luật NSNN năm 2002, hiện Luật NSNN năm 2015 đã ban hành và thực hiện, tuy nhiên văn bản hướng dẫn công khai cho đối tượng này đến nay chưa được Bộ Tài chính ban hành thay thế Thơng tư số 10/2005/TT-BTC.
(Tổng hợp các quy định về nội dung, hình thức và thời điểm cơng khai theo Phụ lục 2 đính kèm)
2.1.3 Phương pháp đánh giá minh bạch ngân sách
2.1.3.1 Đối với đánh giá theo Thông lệ quốc tế:
Luận văn thực hiện khảo sát việc minh bạch ngân sách thơng qua việc thu thập, phân tích các tài liệu, báo cáo liên quan các hoạt động tài chính - ngân sách của tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu trong phạm vi niên độ thời gian từ 2016 – 2018; đồng thời đối chiếu với các nguyên tắc và mức độ thực hành từ cơ bản (basic) đến tốt (good) và rất tốt (advance) theo các tiêu chí minh bạch của IMF đã nêu tại Mục 2.1.1 Chương 2 nêu trên. Những phán quyết “đạt” hay “không đạt” các mức độ thực hành nguyên tắc minh bạch ngân sách được dựa trên Sổ tay hướng dẫn minh bạch
sở đó, luận văn đưa ra kết luận đánh giá mức độ minh bạch ngân sách của tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu là cao hay thấp so với tiêu chuẩn Quốc tế.
2.1.3.2 Đối với đánh giá theo yêu cầu của Luật NSNN:
Luật NSNN Việt Nam (tại Điều 2 – Thơng tư số 343/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính ) quy định nguyên tắc công khai ngân sách: “Công khai kịp thời, đầy đủ,