3.2. Giải pháp đổi mới quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam hiện nay
3.2.2. Các giải pháp cụ thể
Thứ nhất, mở rộng đối tượng quản lỷ nhà nước về hội
Đối tượng của quản lý nhà nước là các chủ thể tiếp nhận hay chịu sự quản lý của chủ thể quản lý nhà nước. Theo nghĩa đó, nếu phạm vi đối tượng của quản lý được xác định không đầy đủ sẽ làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước.
Đối tượng quản lỷ về hội liên quan đến nhận thức như thế nào về hội. về vấn đề này, ở nước ta, như đà đề cập, Luật năm 1957 không đưa ra định nghĩa về hội, mà chỉ xác định mục đích và ý nghĩa của việc lập hội là:
Phải có mục đích chính đáng, phù họp với lợi ích nhân dân, có tác dụng đồn kết nhân dân, để góp phần xây dựng chế độ dân chủ nhân dân cùa nước ta (Điều 1).
Theo Nghị định số 45, hội là:
Tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam cùng ngành nghề, cùng sở thích, cùng giới, có chung mục đích tập họp, đồn kết hội viên, hoạt đồng thường xuyên không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cúa hội, hội viên, của cộng đồng; hỗ trợ nhau hoạt động có hiệu quả, góp phần vào việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước... (Điều 2(1)).
Điều này cũng quy định, hội có các tên gọi khác nhau như:
Hội, liên hiệp hội, tổng hội, liên đoàn, hiệp hội, câu lạc bộ có tư cách pháp nhân và các tên gọi khác theo quy định của pháp luật (Điều 2(2)).
Tuy nhiên, Nghị định số 45 không áp dụng đối với các tổ chức sau:
a) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, hội Nơng dân Việt Nam, hội Cựu chiến binh Việt Nam, hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam; b) Các tổ chức giáo hội (Điều 1(2)). [16].
Nghị định sơ 45 cũng quy định vê hội có tính chât đặc thù (Điêu 33, 34 và 35), với 3 loại hội đuợc xác định theo hướng dẫn cùa Quyết định số 68/2010/QĐ- TTg bao gồm: 1) hội là tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp; 2) hội là tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế; 3) hội là tổ chức xã hội (Điều 1). Quyết định số 68 cũng liệt kê danh sách 28 hội có tính chất đặc thù hoạt động trong phạm vi cả nước (như: Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam, Phịng Thương mại và Cơng nghiệp Việt Nam, hội Luật gia Việt Nam, Liên minh Hợp tác xã Việt Nam, hội Sinh viên Việt Nam,...). Một đặc điếm chung của các hội có tính chất đặc thù là được Nhà nước hỗ trợ về kinh phí, điều kiện hoạt• • • • y • •
động trước ngày Nghị định số 45 có hiệu lực (ngày 1/7/2010) [16].
Các nội dung ở trên về cơ bản tiếp tục được kế thừa trong Dự thảo Luật về hội (ngày 24/10/2016) (sau đây viết tắt là “Dự thảo Luật”). Cụ thể, Dự thảo Luật quy định:
Hội là tổ chức được thành lập trên cơ sở tự nguyện của công dân Việt Nam, cùng chung mục đích, hoạt động khơng vì lợi nhuận, nhằm bảo vệ quyền và
lợi ích họp pháp của hội, hội viên và cộng đồng theo quy định của pháp luật... được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập, công nhận điều lệ và người đứng đầu hội (Điều 4).
Dự thảo Luật không áp dụng đối với các tổ chức chính trị - xã hội gồm Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và 5 tổ chức thành viên (Điều 2(2)).
Dự thảo Luật tuy đã lược bỏ cụm từ quy định hội phải có “tư cách pháp nhân”, nhưng với các yếu tố [phải] đăng ký thành lập và điều kiện thành lập về trụ sở và tài sản độc lập (Điều 10), Dự thảo trên thực tế đã yêu cầu hội bắt buộc phải có tư cách pháp nhân. Cụ thể, dẫn chiếu sang các quy định của Bộ luật Dân sự 2015 hiện hành, bốn điều kiện để một tổ chức được công nhận là pháp nhân bao gồm:
a) Được thành lập theo quy định của Bộ luật này, luật khác có liên quan; b) Có cơ cấu tổ chức theo quy định tại Điều 83 của Bộ luật này; c) Có tài
sản độc lập với cá nhân, pháp nhân khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản của mình; d) Nhân danh mình tham gia quan hệ pháp luật một cách độc lập (Điều 74(1)).
Như vậy, có thê thây, các u tơ đăng ký thành lập, trụ sở hoạt động, và tài sản độc lập là các dấu hiệu của pháp nhân trong luật dân sự. Ngồi ra, Bộ luật cịn quy định về pháp nhân phi thương mại như sau:
1. Pháp nhân phi thương mại là pháp nhân khơng có mục tiêu chính là tìm kiếm lợi nhuận; nếu có lợi nhuận thi cũng không được phân chia cho các thành viên. 2. Pháp nhân phi thương mại bao gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xà hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, quỹ xà hội, quỹ từ thiện, doanh nghiệp xã hội và các tố
chức phi thương mại khác (Điều 76).
Tóm lại, qua các quy định của luật dân sự và pháp Luật về hội hiện hành, hội bắt buộc phải có tư cách pháp nhân, và có thể hiểu hội thuộc nhóm các pháp nhân phi thương mại [16].
Cũng theo pháp luật hiện hành (cả Hiến pháp 2013), chủ thể của quyền hiệp hội chỉ là cơng dân Việt Nam. Ngồi ra, kể từ khi vị trí lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam (ĐCSVN) đối với Nhà nước và xã hội được khẳng định trong Hiến pháp (năm 1980), cho đến nay, khái niệm về hội ở Việt Nam được mặc định không bao gồm các tổ chức-đảng phái chính trị [16]. Nói cách khác, “hội” ở Việt Nam đang được hiểu theo nghĩa chỉ là pháp nhân thuần t dân sự (khơng có tính
chính trị-nhà nước) và khơng có tính chất kinh doanh (hay phi lợi nhuận) [16].
Xét về mặt pháp lý, cách quan niệm như trên về hội hẹp hơn so với nhận thức phố biến trên thế giới mà trong đó hội có thể tồn tại dưới nhiều hình thức, có thể có hoặc khơng có tư cách pháp nhân như: câu lạc bộ, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức tơn giáo, đảng phái chính trị, cơng đồn, tổ chức phi chính phủ, các quỹ, cơng ty, [16] ... Bên cạnh đó, chú thể cùa quyền hiệp hội khơng chỉ là cơng dân, mà cịn bao gồm cả người nước ngoài cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một quốc gia.
Đe đổi mới quản lý nhà nước về hội, ngồi logic hình thức, cần mở rộng đối tượng điều chinh theo phương án (i) nêu trên vì những lý do sau:
Đơi với các hội của người nước ngoài
về mặt pháp lý, việc giới hạn phạm vi đối tượng điều chỉnh chỉ gồm các hội Việt Nam sẽ vơ hình trung tạo ra xung đột với luật nhân quyền quốc tế, khi mà gián tiếp không thừa nhận quyền tự do hiệp hội cùa người nước ngoài đang sinh sống ở Việt Nam. Cụ thể, về mặt pháp lý, Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị
(ICCPR - 1966) của Liên hợp quốc mà Việt Nam đã tham gia từ năm 1982 và có nghĩa vụ phải thực thi nêu rõ: “Tất cả mọi người (everyone) đều có quyền tự do hiệp hội với người khác, bao gồm quyền tự do thành lập, gia nhập các cơng đồn để bảo vệ quyền lợi của mình” (Điều 22). Như vậy, theo luật nhân quyền quốc tế, người nước ngoài đang sinh sống, làm việc hợp pháp ở Việt Nam cũng có quyền tự do hiệp hội và Nhà nước Việt Nam có nghĩa vụ tơn trọng các quyền đó của họ. Trong các quyền con người về dân sự, chính trị, luật nhân quyền quốc tế chỉ thừa nhận quyền bầu cử và quyền tham gia quản lý nhà nước là những quyền riêng của cơng dân, cịn các quyền thì cả cơng dân và người nước ngoài đều được bảo đảm. Việc các dự thảo Luật về hội quy định quyền lập hội chỉ dành riêng cho công dân Việt Nam là không phù hợp với quy định của pháp luật quốc tế về tự do hiệp hội, trong đó có các cơng ước quốc tế mà Việt Nam đà tham gia như ICCPR, Cơng ước về Xố bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ, Công ước về Quyền của người khuyết tật, Công ước về Quyền của người lao động di trú và gia đình họ, cũng như một số công ước của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO). Điều này cũng trái với quy định về các quyền lao động và quyền cơng đồn trong nhiều hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam đã ký kết, bao gồm CTTPP.
về mặt thực tiền, việc giới hạn như trên sẽ khiến nhiều hội của công dân, doanh nghiệp nước ngoài hiện đang tồn tại, sinh hoạt tại Việt Nam không được quản lý hoặc quản lý không chặt chẽ hay không thống nhất với cơ chế quản lý chung với các hội. Quyền lập hội, sinh hoạt hội của hàng trăm ngàn người nước ngoài đang sinh sống, làm việc ở Việt Nam không được luật pháp Việt Nam công nhận, trong khi con số này sẽ ngày càng nhiều hơn trong những năm tới. Ngoài yêu cầu về quản lý, sự khác biệt, thậm chí xung đột của Luật về hội với các tiêu chuẩn
qc tê và nhu câu chính đáng của người nước ngoài sẽ tạo ra những áp lực với Nhà nước Việt Nam trong tương lai gần. Vì vậy, nên cân nhắc mở rộng phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật về hội đến quyền lập hội của các tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sinh sống, làm việc hợp pháp ở Việt Nam.
Đối với các tô chức phi chỉnh phủ nước ngoài
Cũng trong các dự thảo gần đây cùa Luật về hội, các NGOs quốc tế đang hoạt động tại Việt Nam không thuộc vào phạm vi điều chỉnh của luật. Quy định như vậy không phù hợp với thực tiễn ở nước ta hiện nay khi mà đã có hàng trăm NGOs nước ngồi (INGO) đang hoạt động tại Việt Nam [16]. Các tố chức này đã và đang đóng góp to lớn vào cơng cuộc xóa đói, giảm nghèo, hỗ trợ sinh kế cho người dân vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc, nâng cao năng lực và tổ chức hoạt động của các hội, các tố chức của Việt Nam. Mặc dù hoạt động quản lý các INGO hiện nay đã được điều chỉnh bằng một văn bản dưới luật (Nghị định số 12/2012/NĐ-CP ban hành ngày 01/3/2012 về đăng ký và quản lý hoạt động của các INGO tại Việt Nam), song việc mở rộng đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Luật về hội đến các INGO hứa hẹn sẽ giúp tạo môi trường pháp lý thống nhất, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước, huy động hơn nữa sự tham gia của các tồ chức này trong phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam.
Đối với các tô chức dựa trên cộng đồng
Ngoài ra, cũng liên quan đến phạm vi đối tượng điều chỉnh của quản lý nhà nước về hội, theo một số dự thảo gần đây của Luật về hội, một tổ chức chỉ được coi
là “hội” và thuộc phạm vi điều chinh của luật này khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đăng ký thành lập, công nhận điều lệ và người đứng đầu hội. Quy định như vậy có thế xem là đà khơng thừa nhận tư cách pháp lý của hàng trăm nghìn hội khơng đăng ký đang tồn tại, hoạt động bình thường và có
ích trên thực tế. về mặt pháp lý, những hội này sẽ ở vào trạng thái “lửng lơ”, có thế bị coi là hoạt động bất hợp pháp và bị giải tán bất cứ lúc nào. Cách quy định như vậy cũng có thể hiểu là Luật về hội sẽ khơng điều chỉnh các nhóm, mà thực chất là nhũng hội đang hoạt động khơng chính thức, khơng có tư cách pháp nhân [16] và
các tô chức xà hội (hội-không hội viên, NGOs Việt Nam) [16]. Trong khi thực tê là các tổ chức xà hội này đã và đang có những đóng góp quan trọng và hiệu quả trong cơng tác xóa đói giảm nghèo, phát triển khoa học công nghệ, thực thi các dự án phát triển, các chương trình nhân đạo, bảo trợ xã hội, cứu trợ khẩn cấp, v.v [16]...
Nói tóm lại, Nhà nước cần thừa nhận và có quy chế cho một số hình thức hiệp hội mới. Điều đó là bời do khn khố pháp lý hiện hành về hội chưa hoàn thiện, bỏ ngỏ khơng điều chỉnh những hình thức hiệp hội mới ra đời, dẫn đến khó khăn cho Nhà nước trong quản lý, không thề kiểm tra và đánh giá tính phù hợp trong hoạt động của các hội này. Mặt khác, do không được Nhà nước và pháp luật thừa nhận, hoạt động của bản thân các hội này chịu khá nhiều bất lợi và rủi ro. Do không dựa trên nền tảng pháp lý đầy đủ, hoạt động của hội nhiều khi khiến cơ quan nhà nước e dè và dẫn đến khơng có thiện chí tạo điều kiện cho hội hoạt động, hoặc can thiệp tuỳ tiện vào hoạt động cùa hội [16].
Thứ hai, cái cách thủ tục hành chính đê tạo thuận lợi cho việc thành lập và' • •••• • 2. hoạt động của các hội
Thủ tục hành chính về thành lập và hoạt động liên quan trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của các hội, mà hiệu quả hoạt động cùa hội là một trong những yếu tố chính để đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước về hội. Do đó, cải cách thủ tục để tạo thuận lợi cho việc thành lập và hoạt động của các hội chính là đề đối mới quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.
về vấn đề trên, như đà đề cập, xét tổng quát, Việt Nam hiện đã có một khung pháp lý có tính toàn diện, gồm nhiều văn bản pháp luật ở nhiều cấp độ, điều chỉnh tất cả các vấn đề chính về tồ chức và hoạt động của các hình thức hiệp hội (xem thêm Phụ lục). Ở cấp độ pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013 (Điều 25), tiếp theo là Luật năm 1957 và thấp hơn là các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này (các nghị định, thông tư, quyết định, ...). Tuy nhiên, như đã phân tích ở các phần trên, do khung pháp lý hiện hành còn nhiều diêm thiếu hợp lý, nên trong thực tế, việc thực thi quyền tự do hiệp hội cúa người dân đang gặp nhiều khó khăn [16]. Khung pháp Luật về hội hiện vẫn thiên về quản lý hành chính, tạo ra nhiều rào cản pháp lý khắt khe chứ chưa thực sự bảo đảm hay tạo điều kiện đế thực thi quyền tự do hiệp hội. Thêm
vào đó, hiện chưa có cơ chê pháp lý hữu hiệu đê bảo vệ các quyên tự do hiệp hội và pháp luật hiện đang có những quy định bất bình đẳng giữa các hình thức hiệp hội.
Xét cụ thể về thù tục thành lập hội, Luật năm 1957 không quy định cụ thể các điều kiện thành lập hội, mà chỉ đưa ra yêu cầu chung là việc lập hội ‘"phải có mục đích chỉnh đáng, phù họp với lợi ích nhãn dân...” (Điều 1). Trong khi đó, Nghị định số 45 quy định 4 điều kiện thành lập hội như sau:
1. Có mục đích hoạt động khơng trái với pháp luật; không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ; 2. Có điều lệ; 3. Có trụ sở; 4. Có số lượng cơng dân, tồ chức Việt Nam đăng ký tham gia thành lập hội...
[thoả mãn quy định của Nghị định] (Điều 5).
Trong thực tế, những điều kiện này có thể sử dụng để giới hạn quyền hiệp hội. về mặt pháp lý, các điều kiện đó có những điểm thiếu rõ ràng, thiếu hợp lý mà khồng tương thích với tinh thần quy định về giới hạn quyền của Hiến pháp năm 2013.
Trước hết, theo Điều 14 khoản 2 của Hiến pháp năm 2013, quyền con người, quyền cơng dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết, trong khi đó, Nghị định khơng phải là luật.
Ngồi ra, điều kiện “khơng trùng lặp... lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó...” tở ra thiếu hợp lý, có thể tạo cơ sở để cản trở quyền lập hội và tham gia hội mới cùa người dân. Ví dụ, ở Việt Nam, hội Liên hiệp